近年來中國基本公共服務均等化問題研究回顧與反思

〔摘要〕基本公共服務在保障和改善民生、維護社會公平、促進經濟社會包容性發展方面具有重要正向功能。我國長期存在的基本公共服務非均等供給問題，對社會穩定和經濟社會發展產生了諸多負面影響。進入新世紀以來，隨著執政黨和政府對基本公共服務均等化的日益重視，國內研究者圍繞基本公共服務的概念、基本公共服務均等化的內涵、基本公共服務供給現狀及均等化的對策等問題進行了較系統的研究，為我國基本公共服務均等化戰略的推進提供了較好的理論支撐。但當前已有研究成果缺乏整體性研究視角，對基本公共服務均等化對促進我國經濟社會轉型的重要正向功能、我國全面深化改革對基本公共服務均等化的新要求，以及基本公共服務均等化面臨的有利形勢與限制因素等問題的研究仍然不足。

〔關鍵詞〕基本公共服務；公共服務均等化；社會政策

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0082-05

基本公共服務是一國社會政策的核心內容。構建與本國經濟社會發展水平相適應的基本公共服務均等化體制，是市場經濟條件下政府的基本職能，是保障和改善民生，是促進社會公平正義、維護社會穩定和促進經濟社會健康發展的基本途徑，也是提高社會政策包容性的內在要求。在新中國成立后的很長一段時期內，我國基本公共服務在城鄉、東中西部和不同社會群體之間具有明顯的非均等供給特征。基本公共服務非均等供給不僅造成了經濟社會發展“一條腿長一條腿短”的局面，而且不利于基本民生的保障和改善，特別是有違基本公平正義的基本原則，對我國社會穩定和經濟社會的協調發展產生了諸多負面影響。進入新世紀以來，隨著基本公共服務非均等供給所帶來的負面影響的日益凸顯，以及政府職能轉變的日益深入，執政黨和政府適時提出了基本公共服務均等化戰略。在這一背景下，我國決策層和理論界圍繞公共服務的概念、主要內容與供給方式等問題進行了較為系統的研究，產生了大量的理論成果。在一般性研究公共服務理論與實踐問題的同時，眾多研究者還重點圍繞“基本公共服務均等化”這一戰略任務，對基本公共服務與基本公共服務均等化的內涵、基本公共服務供給的現狀、基本公共服務均等化的對策思路等問題進行了較深入的研究，產生了豐富的成果，對進一步推進我國基本公共服務均等化戰略，提升均等化水平，解決基本公共服務長期非均等供給所導致的社會矛盾與問題提供了一定的理論支撐。本文試圖對近年來國內學者有關基本公共服務均等化問題的研究成果進行總體回顧，分析尚需進一步深入研究的問題。

一、基本公共服務的概念與主要內容

從認識論的角度來看，厘清基本公共服務的概念，是順利推進基本公共服務均等化戰略的認知性前提。我國學者在對公共服務相關問題的研究過程中，借用了薩繆爾森對“公共產品”的經典定義，將效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性作為公共服務的基本特性。〔1〕從已有文獻對公共服務的定義來看，近年來，國內研究者主要從以下幾個方面對公共服務的概念進行了界定：

一是從公共需求和公共利益的角度，將公共服務視為是滿足廣大民眾公共需要、維護公共利益的產品和服務。持這一觀點的研究者從馬克思和西方學者的人的需求理論出發，認為公共服務是為基于公共利益、滿足公共需求的“一般性或普遍性服務”〔2〕。二是從政府基本職能角度，認為公共服務是由政府部門，或者政府部門授權的社會組織與市場組織利用公共資源為廣大民眾提供的服務。按照這一觀點，凡是由政府或經其授權的部門利用公共資源所提供的服務，均是公共服務。三是從公民基本權利的角度，認為公共服務是公民基于其合法的政治社會權利，而無論性別、經濟社會地位、信仰、種族等方面的差異都能普遍享有的服務。四是部分私人物品因其特殊性也可以納入公共服務的范疇。部分私人物品因其具有“生產弱競爭性”和“消費弱選擇性”特點，也應納入公共服務的范圍〔3〕。劉尚希從分擔居民消費風險的角度出發，認為公共服務“實際上涵蓋了私人產品和公共產品”。〔4〕李茂生也表達了類似觀點，他指出：雖然不具有公共服務的基本特性，但關涉公共利益又因市場失靈而供給不足甚至難以供給的產品和服務，也應納入公共服務的范疇。〔5〕柏良澤也從供給機制的角度指出，“具有公共性的組織按照非市場規則”供給的公共服務均可稱為公共服務。〔6〕

雖然不同學者對公共服務概念進行界定的角度有所差異，但大多數學者都不是從單一的角度對公共服務的概念進行解讀，而將公共服務視為利用公共資源提供的、關乎廣大民眾基本政治社會權利和公共利益的、每一個公民都能平等享受的服務。

推進基本公共服務均等化戰略，是近年來執政黨和政府為化解我國基本公共服務長期非均等化供給所導致的經濟社會矛盾，特別是日益凸顯的民生問題的重要戰略舉措。針對基本公共服務的概念問題，國內學者從不同的角度對其進行了解讀和界定，歸納起來主要有以下幾種代表性觀點：

一是從基本人權、基本生存和發展權利的角度，認為基本公共服務是保障廣大民眾的基本生存和發展權利的公共服務，是公共服務的最核心部分。二是從政府公共服務職能的“底線”角度，認為基本公共服務是由政府承擔最終責任和“托底”的公共服務。三是從不同經濟社會發展階段政府和社會所能均衡供給的能力對基本公共服務的概念進行界定。如呂煒、王偉同指出，基本公共服務的概念是在現階段我國經濟社會發展水平不能同時滿足所有公共服務均衡供給的情況下，在對不同公共服務的重要性與基礎性進行排序基礎上而作出的范圍限定。〔7〕邱霈恩也大體同意這一觀點，認為應將基本公共服務限定在“公共財力能夠承受得起的范圍內”。但他進一步指出，基于對公共服務重要性和基礎性排序而界定出來的基本公共服務，必須具有必要的社會共識。〔8〕四是從公共服務面向的對象角度，將公共服務分為普適性和補救性兩類，〔9〕有的研究者又稱其為制度型和補缺型公共服務。其中基本公共服務屬于普適性（制度型）的公共服務，即每一個社會成員都能享受的公共服務，在公共服務內容體系中處于基礎地位。五是從民生的角度對基本公共服務進行界定，認為基本公共服務在很大程度上是為解決基本民生、保障社會公平正義而提供的公共服務。如安體富等人指出，基本公共服務是指關涉民生的“純公共服務”，主要包括“義務教育、公共衛生、基礎科學研究、公益性文化事業和社會救濟等”。〔10〕六是從公共財政支出的角度指出，基本公共服務是完全由公共財政支出的公共服務。如邱霈恩就指出基本公共服務理應是“完全免費的官方服務”。〔11〕七是從福利經濟居民消費需求的角度對基本公共服務概念進行界定。〔12〕如一些學者認為“低層次”和“無差異”消費的公共服務都屬于基本公共服務。〔13〕八是從公平、人本、權利和責任等價值維度對基本公共服務的概念進行了分析。〔14〕

綜觀已有研究對基本公共服務概念的界定，雖然不同學者的側重點不同，但也有諸多共同之處：一是都認為基本公共服務是政府職能的重要體現，政府應發揮主導作用；二是基本公共服務關乎廣大民眾的基本生存與發展權利，每一位社會成員都應享有合法的基本公共服務權利；三是基本公共服務的界定必須以經濟社會的發展水平為依據，并隨著經濟社會發展而變化；四是基本公共服務體現了社會價值和利益的分配，對維護社會公平公正、增強社會凝聚力和促進社會穩定具有重要價值。當然，上述不同觀點之間也存在沖突之處。如在一些國家政府在公共服務方面只承擔“托底”責任，即所謂的補缺型公共服務體制。在這些國家里，補缺型公共服務可能就是基本公共服務，而不是一些學者所認為的那樣只有“制度型”公共服務才屬于基本公共服務的范疇。此外，一些學者的觀點也需要進一步研究和探討，如基本公共服務是否應該是“完全免費的官方服務”等觀點需要進一步商榷。

在對基本公共服務概念進行界定的基礎上，不同的學者對當前我國基本公共服務的范圍進行了探討。由于對基本公共服務概念界定的差異，不同的學者對基本公共服務范圍的界定也呈現出較大的差別。如常修澤認為，當前我國基本公共服務應包括基本民生、公共事業、基礎公益、公共安全等四個方面的內容，具體應包括公共就業、基本社會保障、義務教育、公共醫療衛生、公共文化、公益性基礎設施建設與生態環境保護、社會安全等內容。〔15〕薛元也將基本公共服務的內容分為“底線生存”、“基本發展”、“基本環境”和“基本安全”服務等四個方面，具體內容大多與常修澤的界定相同，但薛元將基本住房保障、公共通信等服務納入了基本公共服務的范圍，進一步擴大了基本公共服務的范圍。〔16〕與一些研究者將相對較多的公共服務項目納入基本公共服務范圍的界定思路相比，另一些研究者對基本公共服務的范圍的界定則相對小得多。他們在借鑒國際經驗的基礎上，認為我國基本公共服務應主要包括公共醫療衛生、“基本教育（義務教育）、社會救濟、就業服務、養老保險和保障性住房”〔17〕等項目。

二、基本公共服務均等化的內涵

均等化是基本公共服務供給的內在要求。但國內外不同學者對“均等化”的理解存在較大差異。在政治哲學上，其典型的觀點有起點均等、機會均等、能力均等與質量均等之說〔18〕。政治哲學價值取向的差異，必然導致不同研究者對基本公共服務均等化內涵的解讀的多元化。綜觀已有文獻，國內研究者對基本公共服務均等化的內涵的解讀主要有以下幾種觀點：

一是基本公共服務均等化是使廣大民眾都能享受達到“社會平均水平”的基本公共服務。如邱霈恩指出，“基本公共服務均等化就是以基本公共服務的社會平均水平為基線，根據離該線的遠近程度，實施遠者多予、近者少予和超者不予的公共政策”〔19〕，從而使每一位社會成員“享受到社會平均水平的基本公共服務”的過程。二是認為基本公共服務均等化是使每一位社會成員能夠享受到國家統一標準的基本公共服務的過程。根據這一觀點，基本公共服務化均等化就是標準化的過程。三是認為基本公共服務均等化的核心是機會、過程和結果均等，并以政府投入和產出均等為保障的過程。一些學者特別指出，在保障全體公民享有大致均等的基本公共服務的同時，還應尊重和保障部分社會成員對公共服務的自由選擇權。〔20〕四是認為基本公共服務均等化的核心是公共財政均等化的過程。從財政學的觀點來看，基本公共服務供給的基礎在于一國的財政實力，基本公共服務非均等供給的重要表征就是公共財政支出的差異。因此，從公共財政的角度而言，基本公共服務均等化就是城鄉、區域和不同群體之間用于基本公共服務的財政支出大致均等的過程。五是認為基本公共服務均等化就是基本公共服務消費的均衡過程。持這一觀點的研究者主要從基本公共服務所產生的消費效應的角度對均等化進行了界定，為理解基本公共服務均等化的內涵提供了新的視角。誠然，在不同地區，即使用于基本公共服務的公共財政支出能夠實現均等，但由于政府公共服務能力、物價水平、消費偏好的差異，民眾所消費的基本公共服務所產生的效用也可能存在較大差異。因此，持這一觀點的研究者認為，從基本公共服務消費均衡化的角度理解基本公共服務均等化更具合理性和現實意義。

雖然不同學者從不同的角度和側重點對基本公共服務均等化的概念進行了界定，但均等化絕不是單維度的均等化，高質量的均等化必然是多種力量共同作用的結果。此外，正如大多數研究者認為的那樣，對當下的中國而言，均等化不等于平均化，平均化既不符合公平公正原則，也不符合效率原則，我國基本公共服務均等化是一個具有“層次性、階段性、區域性”特征的動態過程。〔21〕

三、我國基本公共服務供給現狀及均等化的對策長期以來，受我國城市、工業優先發展戰略、“先富帶動后富”非均衡發展戰略等諸多因素的影響，我國基本公共服務在城鄉、區域和不同社會群體之間具有明顯的非均衡供給特征。眾多學者和研究機構對我國城鄉、區域基本公共服務的非均衡供給狀態進行了分析。王紹光等學者對我國醫療衛生領域城鄉、區域非均等供給狀況進行了考察。〔22〕還有一些研究者對教育、社會保障的非均等供給問題進行了研究。導致我國基本公共服務非均等供給的原因是多樣的，其中城鄉二元結構、傳統身份制造成的制度區隔與排斥〔23〕、過渡市場化與社會化、需求方收入差異〔24〕、缺乏以基本公共服務均等化為導向的財政體制、以及政府單中心供給機制和籌資機制的內在不足，是研究者們普遍提到的原因。

當前，在我國社會全面快速轉型過程中，推進基本公共服務均等化戰略既具必然性，也具現實可能性。從必然性層面來看，一些學者指出，推進基本公共服務均等化戰略是體現“以人為本”發展理念，破解“市場失靈”，化解社會矛盾和順應世界各國社會政策發展趨勢的必然選擇〔25〕。從可行性層面來說，我國基本公共服務的制度框架體系已具雛形，各地的實踐探索形成的經驗，以及不斷增強的政府財政能力，都為當前我國基本公共服務的推行提供了堅實基礎。對我國基本公共服務均等化推進的具體思路，已有文獻主要有以下建議：

一是“制定基本公共服務均等化的戰略規劃”〔26〕，明確基本公共服務的最低標準。標準即標桿，只有明確了基本公共服務的國家標準，才有助于為各地切實推進基本公共服務均等化提供有效的參照和目標。二是加快服務型政府建設，合理劃分各級政府的財權事權。推進基本公共服務均等化內在地要求政府將其核心職能轉移到公共服務職能上來，加快服務型政府建設步伐〔27〕。也只有服務型政府建設的不斷深入，才能為基本公共服務均等化的持續推進提供根本保障。在服務型政府建設過程中，還必須按照財權事權相匹配的原則，合理劃分中央政府和地方政府的財權與事權，特別應保障縣鄉政府在基本公共服務供給過程中的財力。三是建立以基本公共服務均等化為導向的公共財政體制，完善財政轉移支付制度。從財政學角度看，基本公共服務均等化在本質上是一個財政學命題。因此，在基本公共服務均等化過程中，必須建立以均等化為導向的公共財政體制。針對城鄉間、區域間政府財政能力的不均衡，必須進一步完善財政轉移支付制度，加強對財力困難地區的扶助。Kai-yuen Tsui認為，中國地區間財力的巨大差異是其地區間公共服務水平差距的重要原因，但財政轉移支付項目并未顯著縮小地區間的財力差距。為了促進地區間基本公共服務均等化，應加大對營業稅、增值稅等稅收的返還力度。〔28〕四是加快基本公共服務均等化立法進程。“基本公共服務均等化從政府的行動計劃提升到社會普遍遵行的行為準則，需要成文法加以促進和規范。”〔29〕范健認為，基本公共服務供給在很大程度上關乎基本人權，并在比較塊狀（分領域）和條狀（公共服務流程）立法模式的基礎上，主張采用綜合立法模式，呼吁頒布實施《基本公共服務均等化基本法》，并對基本法的框架進行了初步構想。〔30〕五是構建基本公共服務均等化的多元供給機制，推動多中心治理。一些學者基于政府、市場和社會在基本公共服務供給中的優勢與不足，從治道變革的角度提出應構建政府、市場、社會組織和公民個體優勢互補、良性互動的基本公共服務均等化供給機制。六是加強政府基本公共服務供給能力研究。王玉華、李森從完善省以下政府財政體制的角度，探討了加強基層政府公共服務能力的途徑。〔31〕彭膺昊以馬克思主義國家理論為視角，對當前我國西部農村基層政府公共服務供給能力進行多角度的探討。〔32〕七是從城鄉統籌的角度，探討了基本公共服務均等化的可能路徑。黃金輝等人在實證調研的基礎上，總結了成都在統籌城鄉綜合配套改革進程中的促進城鄉基本公共服務均等化的經驗，剖析了當前存在的問題，并從促進供給主體和籌資渠道多元化、優先發展人力資本積累型公共服務項目等方面提出了改進思路。〔33〕一些學者專門探討了傳統身份制對城鄉基本公共服務均等化的負面影響，并指出基本公共服務均等化戰略的實施必須逐步改變戶籍制度所造成的城鄉二元分割局面。〔34〕八是從綜合體制改革角度對公共服務均等化路徑的思考。徐勇、項繼權等學者指出，基本公共服務均等化問題并不是“單純的經濟問題”，“其背后是權利和體制問題”，〔35〕因此必須從綜合體制改革的角度思考基本公共服務均等化的路徑問題。郁建興等人還從構建城鄉一體化社會政策體系等方面探討了基本公共服務均等化的可能路徑。〔36〕高傳勝探討了公共服務供給與包容性發展的契合性，分別探討了基礎性、經濟性、社會性、安全性公共服務對實現包容性發展的功能及不同類別公共服務的發展戰略。〔37〕胡志平還從制度建設的匹配性角度探討了基本公共服務均等化的實現路徑問題。〔38〕

總之，近年來有關基本公共服務均等化具體路徑的研究成果，很多具體的理論建議已經轉為現實的政策，為基本公共服務均等化戰略的推進提供了有力的理論支撐和智力支持。但當前有關基本公共服務均等化問題的研究仍然存在一些亟待深化的重大理論與現實問題。一是加強整體性研究。基本公共服務均等化并非一些學者所認為的那樣僅僅是一個財政學命題。因為根據這一觀點，我們無法理解一些國家即使在經濟發展達到了較高水平，其基本公共服務均等化水平仍然不高的問題。基本公共服務均等化是一個涉及國家的意識形態（發展理念）調整、經濟發展、民主政治發展、政府職能轉變、公共財政體制改革、治理機制變革、法治建設等諸多領域的重大理論與現實問題，必須在對其進行系統化的整體研究的基礎上，才可能對其有更加深刻全面的了解，也才可能為基本公共服務均等化的持續有序推進提供更有力的理論支撐。二是對基本公共服務均等化促進我國經濟社會健康發展的正向功能缺乏系統的研究。只有更加系統深入地研究基本公共服務均等化在何種意義上、以何種方式促進我國經濟社會的良性發展，才能增強各級政府推進基本公共服務均等化戰略的自覺性和主動性，為基本公共服務均等化戰略的實施注入更強勁的動力；也才能更好地確定各項基本公共服務事業建設的優先序，更好地滿足廣大民眾的基本公共服務需求。三是對我國全面深化改革和社會全面快速轉型向基本公共服務均等化所提出的新要求的研究不足。這一研究的不足可能使當前的基本公共服務均等化體制機制建設缺乏必要的前瞻性，導致相關的改革創新缺乏連貫性，并難以適應我國全面深化改革過程中的新情況、新問題，從而難以發揮其在全面深化改革中的“安全閥”作用。〔39〕四是缺乏對當前我國基本公共服務均等化戰略實施所面臨的有利條件和制約因素的系統分析，不利于因勢利導、攻堅克難、揚長補短，從而不斷提高基本公共服務均等化水平，使廣大民眾共享改革發展紅利。

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【責任編輯：朱鳳霞】