老齡產業和農業的弱質特征比較與產業扶持政策研究

〔摘要〕老齡產業與農業都是關系一個國家或地區人民最基本的生存的產業。二者都存在產業生產的資金利潤率不高，資本積累能力和擴大再生產能力不足；從業人員的人力資本素質與平均收入水平偏低；產業的從業人員和資金等經濟資源具有流失和向產業外轉移的傾向等弱質特征。老齡產業與農業弱質性的差異表現在：產品與服務的人群對象面有區別，產品和服務價格偏低的原因有區別，產品、服務與政府公共產品的聯系方式有區別和生產經營的風險形式有區別等方面。據此，針對其弱質性的政府相關扶持政策和措施也應當有所區別。

〔關鍵詞〕弱質產業；老齡產業；農業；扶持政策；養老

〔中圖分類號〕F320〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0109-05

一、 弱質產業的概念、特征及其存在和發展的意義 由于社會分工和勞動分工的存在與發展，現代社會的所有國家和地區的產業系統都是由許多行業和部門組成的。在由眾多的行業、部門構成的產業體系中，如果一個產業的經濟再生產能力處于相對弱勢甚至絕對弱勢的地位和狀態，該產業就可以稱之為“弱質產業”（weak industry）。產業的弱質性可以從該產業的增長水平、經濟效益、從業人員素質及收入水平、資源流動方向、生產經營風險等方面來進行衡量。弱質產業的一般性特征主要表現為：該類型產業的技術進步和產品效用變化緩慢，所提供的產品與服務主要滿足人們的基本生存性需求；該類型產業為社會所提供的產品和服務的市場價格所包含的附加價值微薄；該類型產業的從業人員的平均收入水平偏低，從業人員和資金等資源要素具有流失和向外轉移的傾向；該類型的產業生產的資金利潤率普遍低于社會平均利潤率，導致產業的資本積累能力和擴大再生產能力不足。一般認為，農業（農林牧漁業）為典型的弱質產業，此外，老齡產業以及環保產業也屬于弱質產業。

在大規模的運用比較優勢、實行廣泛的社會分工和開展國際貿易的現代市場經濟背景下，積極發揮區域優勢以形成一些強勢產業，是每個國家和地區在市場競爭中推動經濟增長的必然選擇。但是基于滿足多種社會需求等目的，一個國家和地區客觀上又要求保持、存在甚至適度發展若干弱質產業，并且通過公共財政投入和優惠政策對該類型產業的發展給予長期性的扶持，其原因與意義在于：

1.穩定和發展弱質產業可以滿足一個國家或地區的一些社會的基本需求，實現經濟資源的充分利用和產業協調發展。例如傳統農業利用瘠薄的邊際土地所進行的農產品生產往往缺乏市場的競爭力，但可以滿足當地居民的對食品的基本生存性需求，并且減少長途運輸等交易成本，使一些劣質資源得到一定程度的有效利用和增加社會財富。通過弱質產業的產品和服務的基本供給，可以促進其他產業穩步發展和滿足全社會的其他更高層次的需求。

2.穩定和發展弱質產業有助于解決低素質勞動人口的就業問題與實現經濟資源配置的互補效應。“就業是民生之本”，弱質產業的從業勞動者多數為低素質的弱勢群體，其文化程度和技能難以有效地參與現代化的產業活動。而弱質產業往往對勞動者的素質要求不高，發展該類型產業有利于解決廣大弱質勞動者的就業問題和基本收入問題，是實現全社會充分就業的重點途徑。例如農業生產的傳統家庭經營模式的勞動投入可能是低效率的，但可以滿足勞動力就業和獲取基本收入的來源，對農村的社會經濟系統起到穩定作用。

3.穩定和發展弱質產業有助于實現國家的糧食安全、生態文明與社會穩定等目標。相對于強質產業，穩定和發展弱質產業除了經濟效益外，更多的體現在社會效益、生態效益和政治效益等方面，其綜合效益更為突出與顯著。例如發展生態林業對維護整個國家的生態平衡和環境保護所起的作用，是許多強勢的二三產業所無法替代的。農業的糧食等農產品的充分供給對社會穩定和國家安全都具有重要意義。

4.穩定和發展弱質產業在于可開辟政府之外的公共產品與服務的供給渠道，改善和提高全體城鄉居民的社會福利水平。在市場經濟體制下，許多公共產品可以利用私人機構和市場機制進行供給。例如，政府通過改變單一的老齡事業的供給模式，依托民間資本參與老齡產業的發展來填補政府在相關領域投入不足帶來的供給“短板”。老齡產業利用市場機制為廣大非社會救助類型的老人提供一部分具有一定的社會公益性質的養老私人產品（或準公共產品），從而更充分發揮社會資本和社會力量的作用，滿足老齡人口日益增長的需求，為全面建設小康和改善民生作出貢獻。

二、 農業的演變趨勢和弱質特征

農業（農林牧漁業）是人類社會最古老的產業，農業的最重要的功能是生產人類與生存有關的食品等初級產品。農業在歷史上曾經擁有最多的從業人員數量和比例，農業稅也曾經是許多“以農立國”的國家財政收入的主要來源。但在“工業革命”以來，由于制造業、商業貿易、交通運輸與服務業等新興的二三產業的突飛猛進發展，從而使農業在國民經濟中的地位相對下降，農業的從業人數比例及絕對數量也大幅度減少，農業對政府財政稅收的貢獻逐步弱化。這一變化趨勢演變到上世紀中葉以來，農業在許多工業化國家已經成為必須被國家扶持的弱質產業。在我國，雖然農業是國民經濟的基礎性產業，但是其弱質性也日漸突出，如我國在改革開放以來農業的年增長率一般都在4%以下，大大低于同期二三產業的7%-10%以上的水平；農業的增加值在整個GDP的比重逐年下降，目前已經降低到不足10%。本世紀以來，為了解決影響我國經濟可持續和協調發展的“三農”問題，我國政府已于2005年全面取消農業稅，據統計，2005年當年通過免收農業稅直接減輕農民負擔1000億元以上。而且政府明確將農業作為公共財政扶持的重點產業之一。目前我國的中央政府財政用于“三農”的支出占到財政支出的10%左右，今后還有進一步提高的趨勢。

農業無疑是典型的弱質產業。農業除了具備弱質產業的一般性特征外，該產業特有的弱質性主要體現在：

1.農業生產的環境影響大，生產周期長，投入回報見效慢。農業是自然再生產和經濟再生產的有機結合產業。農業生產必須依靠作物、牲畜等自然生長過程來開展。尤其是林業生產的長周期特征更是突出。相對制造業的產品生產活動，農業生產的周期相對較長，投入的回收較慢。用于增進農業可持續發展的水利、改土、農用道路、電力供應等基礎性建設的投資，更是難以通過農業生產的產出直接回收。

2.農業遭遇自然災害和市場風險的幾率高，農業生產的產量和產值水平經常處于不穩定狀態。農業遭遇水災、旱災、風災、蟲災等的發生概率非常高，嚴重影響農業生產的穩定性和收入增長。其中露地農業的收益波動性受自然災害的影響特征就十分明顯。農產品往往不耐儲存，還有霉變、蟲鼠損耗等價值損失問題。初級農產品價格主要由生產的直接成本決定，農產品市場需求的價格剛性和農產品的供給主體分散性的特征，也使農業生產往往導致“豐產不豐收”現象發生，影響農業生產者的收入穩定增長。

3.農業資源利用的比較效益偏低，存在該產業的勞動力、土地、資金等生產要素向其他產業轉移和流失的傾向。農業生產活動的勞動要素投入在時間分布上具有非均勻特征，導致農業勞動力資源在本產業內部往往得不到充分利用。整個行業的從業人員的平均報酬收入也居于各行業收入水平的末位。統計表明農業勞動力的文化程度在各行業中偏低。在產業結構變化和勞動的比較效益的機制作用下，農業勞動力具有向二三產業轉移的明顯傾向，青壯年農業勞動力的流失現象尤其突出。農用土地相對工業和城鎮用地的級差收益存在明顯的差距，造成農用土地、尤其是耕地的大量非農業占用；農業生產積累的有限資金也往往流入非農產業等盈利較高的領域，影響農業的擴大再生產甚至簡單再生產的進行。

當然這里所討論的農業的弱質性是就整體或傳統農業而言的，也不排除部分領域和農產品的生產呈非弱質或強質特征，如利用高科技、生物工程開發的一些高效農產品生產領域。發展現代農業的本質就在于克服農業的弱勢和提高農產品的效用，從而增進農業的生產效率與收益水平。

三、老齡產業的形成與弱質特征

老齡產業又稱為老年產業、養老產業和銀發產業，是隨著全球人口老齡化的深化而產生的綜合性產業。老齡產業是一個以“夕陽”人群為服務對象的“朝陽”產業。發達的市場經濟國家如日本和歐共體國家，早在20世紀70年代就陸續進入人口老齡化社會。我國在20世紀末也進入老齡化社會，2013年底60歲以上老年人口將超過2億人。預測到2035年我國的老齡人數將超過4億人。為了填補政府主導的社會養老保障體系的不足空間，達到充分滿足廣大老年人口的特殊需求，尤其是一批中高收入家庭老人的需求，應當在政府公共服務的老齡事業之外，充分利用社會資本的參與和投入，進一步發展社會化、市場化、商品化的老齡產業，來擴大供老齡人口消費、享受的特殊產品和服務的數量與范圍，最終逐步形成較為完整的相對獨立的老齡產業體系。

在我國，老齡產業是以老年人為供給對象，以養老服務為主要內容，主要通過市場化運作配置養老資源，以市場交易方式向老年人口提供產品和服務，由老年人口的特殊需求導向與拉動的綜合性產業。但是我國的老齡產業目前正處于初創階段，還沒有完全脫離政府主導的老齡事業的運作模式，專門化的老齡產品、服務與一般的產品、服務的界限、差別也不明顯。在發展老年特殊產品制造業，老年保健醫療業，老年娛樂休閑旅游業，老年住宅地產業，老年日常照料護理服務業，老年金融保險業的過程中，還面臨一系列困難與挑戰需要及時加以應對和解決。

老齡產業作為一種新興的、亟需加快發展的弱質產業，其最突出的弱質特征表現為以下方面：

1.老齡產業的服務人群對象的實際購買力較低、在市場上有貨幣支付能力的有效需求相對不足。據統計，我國老齡人口的人均的實際購買力或有效需求位于各成年年齡人口組的較低水平。在我國，城鎮老年人的收入主要來自工資性收入所派生的社會職工養老保險收入，以及城鎮居民養老保險收入。受我國經濟運行過程中通貨膨脹因素（尤其是食品和水電氣等價格上漲）的影響，城鎮退休的老年人的實際購買力在下降，需要政府不定期調高基本退休金標準以抵消其經濟收入的“縮水”。相對城鎮老齡人口，我國農村老人的購買支付能力更低。

2.老齡產業的產品與服務在市場定價方面多數以生產成本為基礎，產業投入的資金回收慢，盈利水平方面普遍偏低。老齡產業的產品與服務的定價受制于服務對象的有效需求不足，導致生產者為其提供的產品與服務的價格往往偏向于由成本決定。因此產品與服務的附加價值微薄，即產業的微利性質突出。據對成都市的民辦養老機構的調查，在政府現有的優惠政策條件下，以中低收入家庭為服務對象的民辦養老機構的投資回收期為20年左右，年毛利潤率在5%以下。許多老齡產品與服務要想滿足廣大困難老齡群體的需求，只能以低價供應市場，往往需要政府減稅、免稅或給予生產性補貼，才能夠保持基本的盈利狀況。所以很多廠家不愿意專門生產和銷售老年人專用產品。由于以盈利為目的的社會資本參與對老齡產業的投資活動，主要由資金的投資綜合效益決定。如果投資的效益低于其他產業，既有的養老資源也會出現向其他產業的轉移和流失的傾向。

3.老齡產業的特殊產品和服務市場交易的信息與交易能力不對稱，開發與銷售的渠道不暢，實現老齡產品和服務的專業化經營的困難較多。老齡產業的市場結構存在天然的缺陷，即市場信息與交易能力嚴重不對稱。老齡產品與服務的對象的行動往往不便，活動半徑有限，其中70歲以上的中高齡老人對市場信息缺乏有效的獲取渠道，缺乏互聯網等網購工具使用的技能，他們主要依靠家庭其他成員的幫助，間接獲取所需產品與服務的信息，依靠他人代為交易。與此同時，限于老齡人口居住的分散性，廠家缺乏專門化的市場網絡和專業綜合性老齡產品市場來擴大銷售。

4.老齡產業發展對政府的社會福利事業的依附性明顯，往往需要依托政府的老齡福利事業的發展才能夠起步與成長。老齡產業的服務對象不少為低收入的社會救助對象與社會福利照顧人群，從而決定了該產業的活動必然具有一定的社會公益性質。因此在一定時期內，以社會資本為主體的老齡產業發展帶有強烈的對政府社會福利事業的路徑依賴特征，充當政府社會福利事業的補充角色。許多老齡產品的市場供給擴大都包含有政府財政的福利性補貼扶持因素；或者依托政府社會福利、救助性質的老齡事業，內生出一定的帶商業性質的老齡產業活動。因此，針對老人的市場化的有償服務項目等很難達到和超過平均盈利水平。

5.老齡產業中的老年護理服務業的從業人員素質普遍偏低、年齡偏大、工資報酬低，從業人員隊伍不穩定。老齡護理服務業是當前老齡產業發展的重點所在。但是我國目前的高中級職業教育系統缺乏老齡護理專業的設置，中高級職業人才的培養處于空白狀態。養老機構的從業人員普遍缺乏嚴格的正規專業培訓。由于目前社會上多數年輕勞動者都不愿意從事老齡護理工作，很多養老機構所能夠招聘的老年護理人員往往都是城鎮的“40、50”人員或年齡偏大的農村進城務工人員。這部分一線人員的服務技能較弱，工作時間長，工資報酬偏低，導致一線的從業人員的穩定性較差、護理人員的流失率偏高。

6.老齡產業中的養老院等機構存在類似“醫患糾紛”的經營風險。老齡產業是一個高風險產業，其風險主要集中于老齡護理服務業、老齡保健醫療業和老齡旅游業。老年人的生理反應遲鈍，易發多種疾病，一些老人因為失足或磕碰，發生骨折、外傷等意外事件，幾乎每年都有發生；養老機構中的許多老人往往因疾病突然死亡，由于家屬不在身邊，往往產生“醫療不及時、醫療處置不當、未及時通知家屬”等引起的護理責任糾紛類似的經營風險，對經營者帶來不同程度的經濟損失。

但這里也不排除在目前供需失衡階段，一些中高收入家庭和富裕老年人群對高端老齡產品和服務的需求存在，如北京等大城市發展五星級老年公寓和養老多功能中心，會為這部分有一定數量限度的有效需求者所接受。但是從長期和整體而言，老齡產業顯然是一個典型的弱質產業，需要通過政府的扶持才能得以存在和發展。

四、 老齡產業與農業的弱質特征比較與扶持政策的區別 老齡產業與農業之間最為顯著的共同點是：其一，二者都是滿足一個國家或地區人民最基本的生存需求的產業。農業主要為人們提供最基本的食品等生活資料和生存必需品；老齡產業為老年階段的人口提供基本的產品和服務。其二，老齡產業和農業的產品與服務的價格都基于生產經營的直接成本，其附加值不高，盈利水平往往有限，資金利潤率普遍低于社會平均利潤率。其三，農業與老齡產業生產的資本積累能力和擴大再生產能力不足。其四，老齡產業和農業的從業人員的人力資本素質相對其他產業偏低，平均工資收入水平處于低位，從業人員具有流失和向產業外轉移的傾向。

但是，老齡產業與農業之間也存在一些差異，一是老齡產業的產品和服務主要滿足老齡年齡段人口的特殊需求，而農業的產品則全面覆蓋全社會人口的需求，難以按照年齡特征進行區分。二是老齡產業的產品與服務附加值偏低的原因主要在于老齡人口的收入有限所導致的對市場的有效需求不足，而農業的產品附加值不高則主要受制于農業的自然再生產過程和消費者對農產品需求的價格彈性不足等因素①。三是老齡產業的產品與服務，尤其是老齡護理服務業的產品與服務，一定程度上作為政府老齡事業的公共產品供給不足的市場性補充，主要發揮針對社會弱勢群體的社會救助和公共福利功能。與政府的公共產品與服務的界限不易分清。而農業的產品原則上屬于私人產品或準公共產品的性質，主要由農村家庭和農業企業向社會提供，與政府的涉農事業單位的公共產品界限比較清晰，如政府的農業科研、農技推廣、管理等機構主要提供與農業相關的公

①作為弱質產業的環保產業的產品與服務的價格取向以成本為基礎和附加值偏少，其原因在于人們和企業等普遍存在的經濟外部性行為。若通過市場所購買到的環保產品與服務的價格影響到企業的盈利底線和產品的市場競爭力，則就會出現成本外部化的行為傾向，如違法、違規向公共空間排放“三廢”的行為。共產品和準公共產品，其帶有社會公益性的經費開支主要通過公共財政獲取，以支持農業產業的市場化的農產品供給。四是老齡產業的經營風險性主要體現為老齡人口因疾病等帶來的機構、人員的責任風險及經濟損失；而農業的經營風險主要出于自然環境因素的不可預測性，如自然災害對產品收成的影響，以及產品的市場需求變化等給生產經營者帶來的風險。

針對老齡產業和農業的弱質特征的差別，政府在制定扶持政策時也應當考慮其區別與特點：

1.農業的穩步發展的扶持政策應當針對其弱質特點，主要采取以下措施：（1）加強作為公共產品的農業科學技術與農業基礎設施建設的公共財政投入，實現農業的穩產、高產，以提高農產品的充分穩定供給能力。（2）積極發展綠色食品、無公害農產品、有機農產品等高效益生產項目和配套發展鄉村旅游等產業，增加農產品的附加值和延伸農產品的產業鏈，提高生產經營的綜合效益，以提高農業生產者的增加收入能力。（3）大力扶持和完善專業大戶、家庭農場、農業企業等農業生產經營組織，擴大土地經營的規模；提高農業生產的規模化、專業化、市場化水平，以增強農業組織的經營管理能力。（4）采取對農戶的生產資料綜合補貼、水利、道路、土地開發整理的政府資金投入；基本農田保護補助等綜合措施，以增強農業經營組織的擴大再生產能力。（5）對糧食、油料等主要農產品的生產實行保護價政策；對主產區大宗農產品生產推行政府補貼的農業保險和低息貸款等扶持措施，穩定農產品價格和市場供需平衡關系；以增強農業的可持續發展能力。（6）通過免費技能培訓和職業教育等措施，提高農業職業人員素質，穩定有一定規模的農業專業人才和職業勞動者隊伍，以增強農業的人力資本投資能力。

2.老齡產業的加快發展的扶持政策應當針對其弱質特點，主要采取以下措施：（1）加強對通貨膨脹的控制，合理增加社會養老保險金的支付水平和擴大老人社會福利范圍，對老齡人口的產品購買和機構養老實行財政補貼的政策，增加老齡人口對老齡產品服務的市場有效需求。（2）以政府的養老事業為基礎，內生性地發展社會化、市場化、商品化的老齡產品和服務項目針對中高收入老齡人口，建立和壯大相對獨立老齡產業體系。（3）通過政府對老齡產業的用地實行劃撥、按開發成本價格出讓。土地入股參與開發等方式，解決養老機構的土地投入資金回收慢的問題；采取政府投資興辦養老設施后向私人租賃或私人承包經營；對民辦養老機構的營業實行減免稅費的政策，以及對民辦養老機構實行床位補貼等扶持措施，以保障老齡產業經營機構的基本利潤率水平，促進老齡產業穩定發展和逐步壯大，形成老齡產業的可持續發展能力。（4）重點抓好“社區養老”模式的綜合性建設，有機結合“居家養老”模式，加強老齡產品和服務的專業化市場網絡體系建設，并根據實際需要增加“社區養老”的各種有償服務項目，充分滿足老齡人口的多種需求。（5）加強老齡產業發展的專業人才培養和一線從業人員的職業技能等培訓，增加老齡產業的公共人力資本投資，保障老齡服務業從業人員的合理工資水平和社會保險，吸引、穩定和擴大老齡產業的從業人員與專業人才隊伍。

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【責任編輯：劉彥武】