大企業稅收管理的國際借鑒研究

摘 要：當前，我國大型企業的數量在逐年增長，大企業稅收管理已逐漸成為我國稅收管理的重要組成部分。大企業與其他企業相比，生產經營模式更復雜，在各個行業領域專業化、科技化程度更高，普遍采取跨區或跨國經營模式，涉稅事務更繁雜，傳統的低層面、分散型的稅務管理已無法滿足需要。學習借鑒國外的先進做法和經驗，研究適合我國國情的大企業稅收管理機制，為大企業提供專業化、現代化的稅收納稅服務，是各級稅務機關工作人員的當務之急。

關鍵詞：大企業；稅收管理 ；國際借鑒

一、國外大企業稅收管理經驗簡介

（一）先進的大企業稅收管理理念

國外在大企業管理上的先進理念有：首先，大企業的稅收事務非常復雜，涉及大量繁雜的稅法問題和會計處理問題，是稅收管理中比較棘手的部分，需要集中力量加以解決。其次，大企業的稅收需求應與其所處的經濟地位相匹配，需要更多的知識集中、更好的關系管理、切合實際的宣傳以及政治經濟等方面的平等待遇，而要有一批稅務專家和骨干為其服務，同時也需要更多的人才來支撐去實現對稅收的管理。再次，大企業的不自愿遵從多數來源于惡劣的稅收籌劃，對于經營和行為不呈現高風險的納稅人來說，幫助稅務機關進行風險評估和低風險識別，從而不發動不必要的審計工作，能更好地降低他們的納稅遵從成本。

（二）全國統一的大企業稅收管理機構

設立大企業稅收管理機構是西方發達國家的普遍做法，目前，世界上已有50多個國家和地區設立了大企業稅收管理機構，主要的類型有三種：①單一的中央機構型，即只設一個中央機構，負責全國范圍內所有大企業的集中管理。②帶分支機構的中央機構，即在總部設立中央機構，另在不同地域設立多個分支機構，各分支機構皆歸中央機構統一管理。③多級獨立機構型，即在不同地域分別設立分支機構，各分支機構相對獨立，不設統一管理的中央機構。[1]

（三）全流程風險管理的稅收管理手段

許多發達國家的大企業管理機構以稅務審計作為稅務執法的主要手段，并將稅務審計的功能分解為風險評估、審計選案、審計策略、審計標準和審計質量控制等具體環節和步驟，根據不同類型的納稅人細化每一環節的操作，用審計手段達到深入管理的目的。

1.審計選案：國外選案系統是以納稅人稅收遵從風險測度為基礎的，并應用判別分析法建立的納稅誠實申報判別模型是稅務審計選案的一種比較成熟的解決方案。如美國稅收審計選案系統主要以“判別函數工作量選擇模型”（Discriminate Function Workload Selection Model）為基礎，并通過DIF建立一個公平的全國性的長期評分方式，即“納稅人遵從測度程序”，來識別最有可能具有遵從風險的個人和資產較少企業的納稅申報，在客觀性、科學性等方面有新突破。

2.審計風險：現代審計風險已發展成為風險導向審計，它以被審計單位的重大錯報風險為導向，對被審計單位可能引起重大錯報的內外部風險因素進行評估，以確定審計的重點和范圍。[2]將有限的審計資源集中在高風險領域，合理配置審計資源，以提高審計效率和效果。對于風險導向審計，爭議是存在的，但是絕大多數意見是肯定的。國際審計與鑒證準則委員會、美國、英國、加拿大、澳大利亞等已經制定審計準則，以期在審計實務界更加廣泛地推廣現代風險導向審計。

3.計算機審計：對大企業來說，計算機審計不可或缺。計算機審計從審計程序、審計方法、審計證據到審計人員的素質要求等方面，都與傳統審計不同。如美國大企業與國際稅收管理局（LMSB）在開展大企業稅收管理時，會得到計算機專家、法律專家、金融專家、經濟學家、行業工程技術專家等專家的支持，收到顯著的效果。

4.審計質量控制系統：審計質量控制體系就是指審計組織及其人員為實現審計質量目標，按照規定的審計質量標準進行審計質量管理的有機整體活動，使審計處于牽制狀態。以美國為代表的發達國家的稅務審計都有自己的審計標準。

二、我國大企業稅收管理存在的困難與問題

（一）管理理念有待轉變

總局大企業司成立以來，由于多種因素的影響，基層稅務部門對大企業的稅收管理存在諸多誤解，理念上有待轉變。對大企業稅收管理和服務的重要性認識不足，單一的從量上把大企業理解為收入規模或資產總額大，而忽視了其管理科學、運行規范、多行業經營等特性的要求。基層的征收管理還停留在納稅人前來申報的、計算機內可控數據質量的“依法征收、應收盡收”上，在對潛在的、動態的、活性的稅源控管和征管基礎、征管潛力的挖掘上仍然缺乏有效的措施，現時各地的征管質量指標還遠遠沒有能夠體現稅法意義上的稅收征管要求，真正實現向征管要效益、要質量的目標任務依然任重而道遠。

（二）缺乏全國統一管理的大企業管理機構

目前，除總局設立了大企業管理司外，各省國、地稅從省局到基層，并沒有統一建立對口的大企業管理機構。[3]在省局層面，如北京國稅在原直屬五局的基礎上，建立了大企業管理局，對口總局大企業司相關工作，而福建地稅，則是設立了大企業與國際稅收管理處，對應總局的大企業管理司和國際稅務司相關工作。在各市局層次，機構設置也是各有各的做法，如莆田國稅設立了大企業局，而莆田地稅則是由直屬局對口省局大國處相關工作，沒有形成統一的自上而下的管理機構，使得大企業管理仍停留在各地塊狀管理的基礎上，無法迅速發現大企業整個集團層面的風險。同時，根據公共政策傳遞原理，由于信息不對稱、不確定性、地方差異等因素，權力中心的意愿、公共政策供給與下級對制度創新的需求可能不一致，因此下級往往對傳遞的公共政策作出符合其自身利益的理解，以機會主義的態度實施新規則，造成大企業管理上的政令不暢。

（三）風險管理水平有待提高

我國在針對大企業稅收管理與服務的研究起步較晚，尚未形成健全的風險評估體系和指引，加上不同地域、不同稅務機關之間的涉稅信息較為零散，共享能力差，難以全面真實反映企業生產經營狀況和獲利能力，也無法對關聯企業進行監控，直接影響稅務機關對大企業數據信息的分析和評價。同時大企業出于保密等方面的考慮，在對外披露信息時十分謹慎，對稅務機關需要掌握的資產、核算等信息不予提供或者需要經過一定的內部審批程序方可提供，信息的及時性、準確性及完整性難以保證。稅務機關無法對大企業的組織構架、納稅能力、獲利能力、可持續發展等情況進行正確評價、預測、分析，不能有效對大企業的稅收分析、稅源監控、專業化管理，造成風險控管不到位。

三、完善我國大企業稅收管理的建議

（一）轉換管理思維方式

目前大企業稅收管理在屬地管理為主的征管體制和稅收任務型為主的稅收機制沒有較大轉變的情況下，最主要的是引導和教育稅務人員轉變管理理念，在具體管理過程中要充分認識到與納稅企業相互配合的重要性，促進大企業稅法遵從的理念，提高納稅企業稅法遵從度，逐步實現大企業分級分類管理為基礎，以大企業特殊需求為指引，突出大企業稅收管理專業化、稅收服務個性化，通過“服務+執法”引導企業實現納稅“遵從”，最大限制地提高大企業稅收管理質量和效率。

（二）完善大企業管理機構設置

借鑒國際經驗，完善省局層面的大企業管理機構。這一管理機構應按照業務需求，參照上海國地稅運作模式，從管理體制入手，重組管理機構，由國地稅人員共同組成專門的、梯級遞進式的管理團隊，賦予不同團隊專門的工作職責，用團隊的協作管理大企業，實現對大企業的全稅種管理。鑒于目前國地稅機構的設置問題，短期內，應由各省國、地稅各自建立省局層面的大企業管理機構，負責總局確定的大企業及本省確定的大企業的管征工作，直接接受總局大企業司領導，形成類似于稽查局相對獨立職能的運作方式。

（三）建立現代化風險管理平臺

要充分發揮信息管稅作用，建立統一的大企業信息管理平臺，積極聯系經濟主管部門、行業協會、銀行系統、中介機構管理部門、公益事業管理部門，全面采集涉及企業組織機構、生產經營、關聯交易、資金流向等方面的信息，建立大企業基礎資料數據庫和分級數據分析體系。依據行業指標對大企業稅務風險建立識別指標，把風險管理貫穿至大企業稅收管理的全過程，分出高中低風險企業，對于不同分險級別的納稅企業，實施差異化、個性化的風險管理策略，提高風險管控能力。目前莆田地稅通過設立數據分析中心，依托莆田地稅涉稅風險防控綜合管理系統和第三方數據共享平臺，根據風險低、中、高的不同，分析識別后按戶推送到縣區局征管法規科；縣區局征管法規科再分別推送給日常評估或專項評估，即：數據中心通過對行業和稅種的分析，對全局稅源進行面的掃描，征管對特定稅源進行線的剖析與評估任務推送，基層對具體戶的評估分析，對稅源進行“點”的挖掘，從而形成對稅源管理“面、線、點”的全方位監控。莆田地稅所設立的風險防控中心正是對稅收風險管理現代化的有益嘗試，可以為大企業稅收風險管理的平臺建設提供借鑒。

參考文獻：

[1]2011年國家稅務總局與國際貨幣基金組織在鄭州舉辦的集中研討會交流材料。

[2]胡金木.稅務審計.北京：經濟科學出版社，2008.

[3]方慧光、杜娟.借鑒國際經驗完善我國大企業稅收征管方式.涉外稅務，2013（4）.