中國將規范土地流轉制度

中國將從修改現行《土地管理法》、出臺征地補償安置條例、起草集體建設用地流轉條例等方面入手，推進農村土地制度改革。

據中國國土資源部2月24日發布的消息稱，國土部政策法規司司長王守智表示，將重點做好農村集體土地財產權實現方式和土地審批制度改革方面的立法。一方面，將繼續配合有關部門加快推進《土地管理法》修改，推進征地制度改革與集體建設用地使用權流轉，以及土地產權、規劃、審批、監管等相關土地管理配套制度建設研究，為立法打牢理論實踐基礎。另一方面，將配合有關部門研究起草《農村集體所有土地征收補償安置條例》，以及《集體建設用地流轉條例》。征地補償安置和集體建設用地流轉均為中共十八屆三中全會改革文件中所涉及的重要改革領域。

據農業部統計，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉比例達到26%，比2008年底提高17.1個百分點；經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。

通過土地流轉，能促進適度規模經營形成，提高農民收入，推進現代農業發展，但在一些地方也出現行政命令下指標、定任務、趕速度，片面追求流轉規模和流轉比例的情況。

農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇表示，當前在土地流轉管理服務上仍有大量工作要做。全國還有三分之二的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平臺，有近40%的土地流轉未簽訂合同，去年受理土地流轉糾紛達18.8萬件。因此，應主要通過建立健全土地流轉公開市場，加強土地流轉合同管理。

張紅宇還強調，目前工商企業直接租賃農戶承包地的比例還不高，但流轉面積增長的速度卻很快，2012年流轉入企業的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。因此，對工商企業進入農業既要鼓勵引導，又要加強監管。

張紅宇明確表示，農村土地流轉，必須由農民說了算。“依法承包土地、流轉土地是農民的核心權益，土地采取什么方式流轉、價格如何確定、外在形式如何選擇，都應當由原承包農戶自主決定，由農民說了算。在土地流轉中要始終堅持依法自愿有償的原則，充分尊重農民意愿，確保不損害農民利益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。”

自去年初以來，中央曾多次提出鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。但是，隨著資本下鄉的加速，有的地方盲目引進工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，加劇了土地“非糧化“非農化”。

據《經濟參考報》報道，包括湖北省武漢市在內的多個地方政府建立了土地流轉保障金制度，以預防土地流轉過程中出現的“非農化”“非糧化”現象。

據稱，武漢市推出的土地流轉“風險保障金”制度是為預防農村土地在流轉過程中出現的承包方改變土地用途而損害地質、或因經營不善而中途退出等傷害農戶利益的現象而設計的。風險保證金可用作上述行為的處罰金，數額一般為流轉土地年租金的一到三倍，資金由各經管站代管，如承包方沒有違反相關規定則在合同到期時退還。

2014年中央一號文件明確規定要“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”。此前浙江省平湖市、浙江省海鹽縣、江蘇省泗洪縣等多個地方已經對此進行過試點，未來或將有更多的地方考慮將采取這種方式。實際上，為了對土地用途進行管制，目前多數土地產權交易合同已經有清楚的責任條款，對承包方進行相應約束。因此，土地流轉保障金制度的核心作用是在于預防，而非懲罰。

2月18日，國土資源部在廣州市召開全國深化土地管理制度改革地方座談會，并在會上討論了《深化土地管理制度改革總體思路框架》（征求意見稿）內容。據透露，意見稿提出，以權利主體確認為基礎，以征地制度改革為關鍵，以統一用地市場建立為方向的改革目標和總體思路。

此外，該意見稿指出，改革的重點任務農村集體經營性建設用地流轉入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、國有土地市場化等，其中農村集體經營性建設用地流轉要以試點先行的思路展開。