鄉村旅游的產業政策扶持體系與行業管理研究——以廣東省鄉村旅游業為例

周楊 徐強

(1.廣東工業大學 管理學院，廣東 廣州 510520;2.華南農業大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642)

一、問題的提出

近年來，我國鄉村旅游依托“三農”，以其自身的產業比較優勢，在各地得到了充分重視并迅速發展，市場需求隨之旺盛，出于鄉村旅游動機的游客比重也隨之增長。以廣東省為例，該省2014年提出了“美麗鄉村”旅游工程計劃，計劃通過該項活動“創建20 個廣東旅游名鎮和40 個廣東旅游名村”。此項目的最終實現無疑將鞏固鄉村旅游的行業地位，促進當地經濟進一步發展。

然而，由于鄉村旅游的經營活動涉及旅游業、農業、餐飲服務業、商貿業等多個行業，目前對其管理邊界缺乏清晰界定，加之近年來發展速度過于迅猛，行業管理規范與地方政府的配套措施則顯得較為滯后，而且由于政出多門，諸多政策之間缺乏協同，導致對于鄉村旅游的規范存在一些政策盲區，甚至政策沖突。另外，現有的行業管理條例及政府政策大多是促進旅游業本身發展的應急之舉，對鄉村旅游中農民有效就業問題缺乏系統思考，管理與政策應對當前新問題時的創新手段仍顯不足。

特別是在鄉村旅游的具體實踐中，城市周邊地區的開發呈現出農民一擁而上的自發無序狀態，從而導致鄉村旅游的發展規模小、管理弱，嚴重影響了鄉村旅游產業的可持續發展。因此，系統梳理鄉村旅游的現有行業管理思路和產業政策，并對鄉村旅游的發展適時進行調控和引導，有利于促進農民工有效就業，最終實現促進農村消費、維持農村穩定的目標。

二、我國現有的鄉村旅游政策支持體系

縱觀我國的旅游政策體系，可以發現，在不同的發展階段，我國的政策體系對鄉村旅游發展產生了不同的影響。

(一)我國鄉村旅游萌芽期的旅游政策(見表1)

這一時期，我國的旅游政策多以引導旅游業向正規化方向發展為導向，旅游管理規制被理順，監督和管理機構相應建立。同時，伴隨著政策的推出，基礎設施也隨之建設，鄉村旅游長期發展的鋪墊逐漸形成。

表1 鄉村旅游萌芽期我國的旅游政策

表2 鄉村旅游產業規范期我國的旅游政策

(二)我國鄉村旅游產業規范期的旅游政策(見表2)

這一時期，在政策工具的選擇上，我國政府在堅持重視強制性工具的同時，開始轉變政府自身職能，更多地制定了旅游行業行為規則，由引導旅游活動轉為維護正?；顒又刃?。

(三)我國鄉村旅游成長壯大期的旅游政策(見表3)

這一時期，政府依然將發展旅游經濟、促進國民經濟快速發展作為最大的政策目標。與前兩個時期不同的是，政府開始認識到旅游事業并不應該只具有經濟功能，旅游事業的其他功能同樣具有非常重要的作用。

三、廣東省鄉村旅游發展現狀及政策體系

(一)廣東省鄉村旅游發展現狀

廣東省鄉村旅游資源獨具嶺南文化特色，表現在濃郁的鄉土文化、獨特的民俗風情、多彩的民族特色、甜美的田園風光等方面。近年來，更有大批特色鮮明、形式多樣的鄉村旅游活動陸續出現，旅游市場隨之活躍。

該省的農業特色鮮明。因地處熱帶、亞熱帶地區，得益于亞熱帶季風氣候，廣東省鄉村旅游地往往四季分明，植被茂密，光熱條件良好，并且該省的農業種植地域特色較為鮮明，如粵西盛產荔枝、龍眼、香蕉等富有亞熱帶特征的農作物，珠江三角洲以桑基聞名于世，粵北更有多種山區特色作物，鄉村旅游開發擁有先天資源優勢。

嶺南水鄉獨具魅力。境內面積100 平方公里以上的河流達543 條，其中獨流入海的河流52 條，珠江、東江等各大河流流布廣東各地，哺育了水網交錯的嶺南水鄉。

山巒風光、溶洞峰林、川峽險灘、湖泊水庫、溫泉熱水等自然資源豐富。廣東省已建森林公園460處，打造了“石門紅葉”、“流溪香雪”等特色景觀。另外，擁有包括瑤族、壯族、回族、滿族和畬族等民族特色鮮明的風情景觀，全省有連南、連山、乳源3 個自治縣，有7 個民族鄉和分布在50 多個縣域的380多個少數民族聚居村，鄉村民族旅游資源豐富。

表3 鄉村旅游成長壯大期我國的旅游政策

三大不同的族系文化——廣府文化、客家文化和潮汕文化共同凸顯嶺南文化特色，形成了各具特色、風格迥異的鄉村民俗文化。方言、民間文學、音樂舞蹈藝術、民間工藝美術、傳統民居和民俗文化，成就獨特的廣東鄉村文化旅游特色。近年來，廣東省內鄉村旅游線路推出了從化賞梅花香雪、雪訪南嶺、嶺南水鄉采果、貢橘之鄉摘橘、西沙野趣島摘草莓、三椏瑭探幽等一系列賞雪、采果的鄉村生態休閑之旅和連南瑤族風情、德慶金林水鄉、龍湖古寨、潮汕風情、嶺南白水寨、南沙蒲洲花園、沙灣留耕堂、佛山祖廟、石灣陶瓷、寶勝古寺祈福等一系列探訪古鎮、古寨、古廟、古寺的鄉村文化觀光之旅。

(二)廣東省鄉村旅游政策支持體系現狀及提升

1.政府扶持力度持續加強

廣東省旅游局的統計數據顯示:2002年至2012年，廣東省共投入旅游扶貧資金4.07 億元，扶持的重點項目共10 批695 個(含農家樂155 個)，覆蓋全省90 個縣(市、區)?？梢钥闯?，廣東省政府特別注重扶持鄉村旅游業發展。一度貧窮落后的粵北山區和東西兩翼更是得益于鄉村旅游的發展。有數據顯示，僅2010年，廣東省有775 萬元扶貧資金被用于獎勵全省旅游扶貧星級農家樂項目，粵東西北欠發達地區155 家當地農戶自主開發的農家樂得到這筆專項扶持。2013年有400 萬扶持資金被投入用于連南南崗千年瑤寨鄉村旅游綜合項目示范點開發。

此外，多項系列評選活動也進一步加強了鄉村旅游的宣傳和鄉村旅游產品項目的開發。廣東省委宣傳部、廣東省旅游局主辦“2006 廣東鄉村游”活動，并于同年評選出60 個“廣東最美的鄉村”。2012年評選出包括廣州市番禺區沙灣車陂街及安寧西街、汕頭市澄海區隆都鎮前美村等“廣東十大最美古村落”。

2.規劃保障體系進一步完備

廣東將進一步推動全國旅游綜合改革示范區、旅游強省建設，深入開展國民旅游休閑計劃，發揮旅游業在扶貧開發、促進就業、對外交流合作、提升國民生活質量和幸福指數等方面的重要作用，加快完善了旅游行業規劃，制定了《廣東省旅游業“十二五”發展規劃》《廣東郵輪旅游發展規劃》《珠三角旅游產業一體化規劃》。其中《廣東省旅游業“十二五”發展規劃》進一步明確了廣東旅游業“一帶五區”的發展布局，即廣東濱海旅游產業帶、珠三角廣府大都會旅游區、粵北生態旅游主體功能旅游區、粵東北客家鄉村生態文化旅游區、粵東潮汕濱海文化旅游區、粵西亞熱帶濱海旅游區?！笆濉逼陂g，廣東將傾力打造“丹霞山－開平碉樓”世界遺產游、粵港澳都市游、潮汕文化濱海美食游、客家文化山水度假游、禪宗文化游等八條全新的精品旅游線路。同時，通過舉辦中國(廣東)國際旅游產業博覽會、建設五大旅游產業集聚區等，加快推動旅游產業轉型升級。

四、鄉村旅游產業政策與行業管理面臨的主要問題

(一)土地政策支持方面的問題

如何避免在鄉村旅游發展過程中強勢資本和權力支配引發的征地沖突損害鄉村旅游的社區參與，目前仍是需要各方關注并值得研究的問題。

(二)勞動保障政策方面的問題

如何在農民工勞動權益保護與鄉村旅游經營者利益保護之間建立平衡，從而實現鄉村旅游產業的持續發展與農民權益的真正可持續;特別需要解決的是現有的農民職業培訓體系如何與鄉村旅游發展所急需的人才技能實現有效對接。

(三)產業政策方面的問題

鄉村旅游發展中，始終需要關注如何有效限制外來經營者占據鄉村旅游業中經營者主體地位的“飛地化”現象。政策完善進程中，需要思考如何制定外來投資者與本地農戶業務分工互補的政策，同時該政策要能夠充分發揮外來投資者在資本、技術、理念、市場等方面的優勢，延長農家樂的產業鏈。

上述問題屬于政策制定及完善過程中需要格外關注的問題。當然，政策的實施還要有硬件支撐。新農村建設類的國家宏觀政策及基礎設施建設如何為鄉村旅游發展提供基礎支撐，從而最終為農民工長遠的就業環境提供基礎保障，是未來需要解決的問題。

五、廣東省鄉村旅游產業政策與行業管理協同機制的構建

目前，鄉村旅游產業及農民就業所涉及的不同政策主體之間利益的協調與管理協同，上至中央、部委層面，下至各地方職能機構及官方公共信息平臺，都需要解決一些關鍵問題。例如，中央農村工作領導小組與國務院農民工工作聯席會議決策機制需要快速獲得農村一線實情的準確信息支持及政策執行效果反饋;部委層面的機構，諸如國家發改委、農業、勞動保障、教育、科技、建設、財政七部委之間，要解決好在農民工就業及鄉村旅游產業促進事務上的有效權力劃分及協調聯動;社會勞動保障部、農業部(農村社會事業發展中心)、國家旅游局(綜合協調司)等職能機構，需要解決共同推進當前返鄉農民工在鄉村旅游業中有效就業的問題;地方工商、稅務部門則要更好地為鄉村旅游經營提供“綠色通道”，為農民工就業提供直接服務幫助。

對于官方公共信息平臺而言，諸如中國勞動力市場網(社會勞動保障部)、中國農村勞動力轉移培訓網(農業部)、中國鄉村旅游網/休閑農業網(農業部、國家旅游局)、中國旅游網(國家旅游局)、中國鄉村旅游推介網(新華社)等主要網站的信息資源則要聚焦于鄉村旅游中的農民就業主題，實現就業信息共享與整合。

總之，廣東省鄉村旅游的發展，應借助實施“美麗鄉村”旅游工程，開展“廣東旅游名鎮名村”創建活動，同時應充分應用各級力量和優勢，及時抓住并發揮政策優勢，順應旅游市場發展需求，開發多品類產品，實現鄉村旅游發展的轉型升級。