當前警務改革現實問題與改革路徑探究

摘 ? ? ?要：當前，我國警務改革面臨警力編制少，警力資源配置失衡，機關化傾向突出，警務機制運行不暢等現實問題。對此，本文提出如下建議：扎實做好基層基礎工作創新，著力破解“警力不足”的難題;推進管理機制創新，破解“機制不暢”難題;推進科學技術創新，挑戰“技術手段滯后”難題;提高打防工作創新，破解“形勢考驗”難題。

關 ?鍵 ?詞：警務改革;警力不足;基層警務

中圖分類號：D631.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? 文章標號：1007-8207（2014）12-0075-06

收稿日期：2014-03-20

作者簡介：李恒（1986—），男，遼寧海城人，四川省資陽市公安局雁江區分局民警，四川警察學院2013級警務專業碩士研究生，研究方向為涉藏警務管理。

基金項目：本文系四川省教育廳2013年重點項目“四川藏區警務改革研究”的階段性成果，項目編號：13SA0110;四川省教育廳2014年四川社會治安與社會管理創新研究中心資助項目的階段性成果，項目編號：SCZA14C002。

一、我國警務改革面臨的兩大現實問題

（一）警力編制少，警力資源配置失衡，機關化傾向突出

一是各級公安機關警力配置普遍呈“頭重腳輕”的局面，存在重機關、輕基層的現象。具體表現為片面強調上下對口，導致部門林立、人浮于事，政出多頭，令出多門，基層出現任務多、專項評比多、文字材料多、工作簡報多、檢查匯報多等“五多”現象。在基層警力不足的情況下，民警過重的工作負荷大大削弱了基層基礎工作，制約了基層打防管控整體效能的發揮。以四川某基層公安局為例，派出所在編警力138人（其中被抽調到機關10人），實際警力僅占42.5%，12個城區警務室僅有社區民警6人、協警5人。“大機關，小基層”的狀況仍未從根本上改變，而且法醫、痕檢、網偵、技偵等專業人才非常缺乏。

二是有效警力先天短缺，警力配置不盡合理。由于部門工作的強化和警種專業化的發展，上級公安機關出臺了各類警種的警力配置標準，致使基層公安機關在警力配置上出現顧此失彼、捉襟見肘的情況。公安部在《關于實施社區和農村警務戰略的決定》中規定：在農村，實行一區一警;有條件的地方，特別是對于城鎮化水平比較高、治安復雜的地區，實行一區多警。同時還要求社區民警應從派出所日常值班、辦案中脫離出來，專司社區管理工作。這種只定標準不給指標、編制的警力配備方式，直接導致了機關與基層、警種任務與基礎工作之間的矛盾。以四川某公安局為例，政法專項行政編制為328名，現缺編27人，警力與人口的比例僅為萬分之4.33，遠低于全國平均水平，即將退休、患重大疾病、長期在外任職、專項工作抽調、上掛鍛煉等在職不在崗民警近50人，民警超負荷工作、熬夜加班已成常態。

三是中堅力量培養乏力。由于民警調動頻繁，新老更替加快，警力配備梯次結構混亂，新增民警多數業務生疏、無經驗，大部分單位除了領導就是新老民警，缺乏經驗豐富的中堅力量，“傳幫帶”作用難以有效發揮，隊伍漸已出現“青黃不接”現象。

四是民警綜合能量不足。部分民警的政治水平、文化水平、執法水平、辦案水平，特別是現代科技信息應用水平已無法適應當前工作需要，執法效率相對下降，使得本已捉襟見肘的警力能量無法充分釋放，潛在的能量也無法正常發揮，履職能力弱化，警務效能低下。

（二）警務機制運行不暢

一方面是職能分工過細的問題。近年來，針對犯罪形式多樣化的特點，公安機關相應地增加了內設機構，以提升打擊犯罪的針對性和專業性。但職責分工的過分細化，又造成了職能交叉、多頭管理和警力分散的缺陷。從當前的犯罪規律來看，智能型、復合型犯罪呈現日益增多的趨勢，經濟、刑事、毒品、網絡等多種犯罪往往交織進行，如果分工過細，統籌協調不力，就容易出現分兵作戰、各行其事的不利局面。另一方面是“條塊合力不暢”的問題。我國的公安工作實行的是“統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的管理體制，從1956年開始一直延續至今。在實踐中，這種“條塊結合”的管理體制符合中國國情并且行之有效，但隨著市場經濟的深入發展，條塊管理中一頭熱一頭冷、“兩頭都管”、“兩頭都不管”的弊端時有出現，責、權、利的矛盾偶有碰頭，客觀上造成個別基層部門兩面為難、警令不暢、有令難行的尷尬局面。 一是機構設置不盡合理。機構設置追求上下對等，增加的大多是警種、部門，而非基層一線實戰單位，無疑加劇了基層警力的緊張程度，有的崗位1至2人即可勝任，卻安排4至5人，造成忙閑不均、人浮于事。但一些艱苦、清苦的崗位卻無人問津，有的工作有具體單位主抓，但各業務部門實際工作中也在做同樣的事情，一項工作重復做、反復做現象突出，導致警力資源浪費。二是“六多”現象耗警量較大。基層公安機關“活動多、行動多、通知多、文件多、會議多、抽人多”現象十分突出，有的地方動用部分甚至全部警力少則幾個月，多則貫穿全年完成“重點工作”，嚴重影響了公安工作的連續性和針對性，基層大量時間和精力被各種檢查、目標所占據，民警長期超負荷運轉，“白+黑”、“5+2”已成為基層所隊的常規工作模式。三是非警務活動密集，警務績效低下。[1]受行政干預及經濟依賴因素的影響，黨委政府對公安機關的期望值越來越高，服務中心工作的任務也越來越多，各種聯合執法均要求公安機關“撐場面”、“打頭陣”，各種征地拆遷、青苗鏟除等非警務活動隨時要求公安機關參與、助陣，不但大量警力被挪用，而且還將警察推向了風口浪尖，稍不注意就會造成警民沖突。四是外部執法環境較差。在“打不還手、罵不還口”、“有求必應”等缺乏法律依據的承諾面前，因少數群眾法制觀念淡薄、社會輿論導向偏差以及非警務活動后遺癥的影響，暴力抗法、暴力襲警、惡意投訴、辱罵民警等案件比比皆是，導致出現了“多做不如少做、少做不如不做”的不正常現象，致使現有警力的無形損耗。

二、推進警務改革創新途徑的建議

（一）扎實做好基層基礎工作創新，著力破解“警力不足”的難題

在短期內民警總量不能大幅增長，而在公安工作日益繁重的條件下，只有以創新基層警務運行機制為切入點，走內涵式發展道路，向科技和管理要警力，從優先保障基層、實現防范工作社會化、加大信息化程度和實施精細化管理等多方面入手，著力提升基層警力配置和運行的科學化程度，從源頭上釋放警力。

⒈推動基層保障優先化。從政策導向、警力配置、警務保障等方面全力向基層派出所傾斜，通過補充新民警、聘用輔警、協警以及雇用社會治安聯防力量置換非執法崗位民警等方式，想方設法充實基層警力。同時，要健全機制，采取明責、減負、降壓等措施，保證基層民警有足夠時間開展群眾工作和社區防范，并保障其政治待遇優先和經濟待遇優先，以激勵民警扎根于基層。

⒉推動基層防范社會化。針對基層警力不足的實際，實行社區警務“1+N”人員配置模式，依托社區群防群治組織力量，按照“網格化”和“等級化實戰防控”勤務的要求，開展“警治聯勤、警企聯防、警商聯動、警民聯巡、商企聯合”等社區防范活動，形成社區民警、綜治巡邏隊員、物業保安、治安志愿者的多級防控網絡，將防控力量最大限度地整合、擺放到高發案社區，最大限度地降低發案率。

⒊推進基層警務信息化。提升信息化應用水平，充分運用信息化手段，改變傳統警務工作對人力的過度依賴，改善機關化傾向，減少不必要的警力耗費，促使公安工作提質增效。一方面要牢牢把握基礎工作和信息工作一體化趨勢，加快推進辦公自動化，建立現代化、高效化、集約化行政運轉模式，縮短警務鏈條，降低運行成本，精簡各類報表、臺賬和文字材料，將機關警力置換出來充實到基層，緩解基層壓力。另一方面強化采集應用，突出基礎信息采集在派出所工作中的重要地位，確保信息質量全面、鮮活和有效，更好地服務基層實戰需求。同時，依托信息平臺，建立治安分析研判機制，從中發現深層次、傾向性信息，獲取治安信號，指導群眾開展防范，預防減少盜竊和詐騙等可防性案件的發生。

⒋推動基層管理精細化。以考核獎懲為載體，依靠精細化考核規范公安工作的總體思路，在突出考核指標、突出日常考核和突出部門職能等方面下功夫，取消不切合基層實際的考核指標內容，引入群眾滿意度測評、網上績效考評，將縱向考核與橫向考核結合起來，注重縱向考核，使考核工作更具務實性、公平性、準確性和職責性。同時要強化結果運用，將考核結果與干部選拔任用、表彰獎勵掛鉤，通過考核挖掘隊伍潛力，最大限度地調動廣大民警干事創業的積極性，真正發揮“指揮棒”的導向功能，提高警務效能。

（二）著力推進管理機制創新，破解“機制不暢”難題

針對當前機構過多、職能交叉、分工過細、資源分散等問題，要按照“做精機關，做實基層”的工作思路轉變理念，在現有警務資源條件不變的情況下，通過內部挖潛，努力使職能設置和勤務運作模式達到最佳效果，用最低的運行成本，取得最優的工作效率，使公安工作更具時代性和創造性。一方面探索“大偵查”模式，實現由“統籌協調不暢”向“集約高效”的轉變。按照“情報主導、合成偵查”的基本思路，依托“大情報”系統和各類信息平臺，打破組織結構壁壘，將刑偵、禁毒、經偵、網安等部門的信息資源和人力資源進行整合，實現全局主要偵查力量的有機組合、集中運用，形成“大偵查”格局，推進新公共管理運動，[2]著力解決各部門、警種職能交叉、各自為陣的現象。另一方面應探索科學的管理模式，實現由“權責不暢”向“權責明晰”的轉變。找準公安工作和地方政府的職責定位，積極探索調整雙重管理體制中的權力運行方式和機制，明確雙重領導的責、權、利關系，更加注重雙重領導體制合力的形成，按照有利于保持和提高警察隊伍的職業素質與執法水平的原則，使得地方警察機關的經費能夠得到較為充分的保障，使地方警察易于擺脫來自地方政府的超越警察職權指令的困擾。

（三）繼續推進科學技術創新，挑戰“技術手段滯后”難題

推進科技創新，就是要以實施“科技強警”戰略為支撐，強化頂層規劃和技術保障職能，提高信息化應用水平，增強公安機關應對各種復雜局勢的效能，推進公安工作科學發展。

⒈注重頂層設計。要立足長遠，規劃先行，在信息化建設上充分考慮信息資源的全局性、關聯性、有效性、標準的統一性和功能的擴展性，大力強化頂層設計，明確各級公安機關建設的標準和目標，自上而下地推動信息化建設工作，避免資源浪費和重復勞動。

⒉加大建設力度。大力推進110接處警系統和扁平化指揮體系建設，依托警用地理信息、視頻監控、350兆數字化、衛星通信等系統，全力解決警情掌控、通信保障、可視化指揮調度和警力定位等問題，建立快速響應的應急指揮體系。

⒊強化深度應用。以構建公安“大情報”信息系統為龍頭，有效整合各類情報信息資源，實現跨區域、跨部門、跨警種的資源共享;在已經初步實現重點人員動態管控和重大案事件預警研判的基礎上，進一步提升數據信息質量，大力加強“人、屋、車、場”等治安要素信息的采集和重點人員管控工作，創新工作方法，努力實現信息化的深度應用。

4.建立保障機制。在經費保障方面，要積極爭取黨委、政府及有關部門的支持，盡可能地保障公安信息化建設的經費投入，保證各種項目建設資金和系統維護資金，滿足工作需要。同時，公安機關內部要科學規劃和統籌使用公安經費，集中有限的資金開展信息化項目建設。在人才保障方面，加大民警教育培訓力度，通過以開展信息化大練兵、大比武等競賽為載體，發現、選拔一批基層信息化應用能手，使之成為信息化建設的中堅力量，起到帶動輻射作用，助力基層公安隊伍整體戰斗力的提升。

（四）提高打防工作創新，破解“形勢考驗”難題

⒈創新打擊犯罪工作機制。一方面實現從運動式的專項行動向經常性的打擊整治轉變，建立打擊的長效機制。加強打擊方式、機制的研究，結合實際，因地制宜，把打擊整治的“重心”和“主動權”放在基層，緊緊圍繞群眾關心關注的“兩搶兩盜扒竊詐騙”等民生案件開展集中打擊。另一方面實現從依賴傳統戰術的粗放經營向依靠科技手段精準打擊轉變，增強打擊的有效性。充分利用各類信息化平臺，通過網上查詢、網上作戰、網上追逃等科技手段，著力提高打擊質效，實現打擊工作的“精細化”。

⒉健全社會治安防控體系。完善網格化巡邏防控，充分發揮“天網”和各類卡點的作用，堅持“以巡為主、重在盤查、以動制動、以快取勝”的工作方針，以指揮中心為中樞，以專職巡邏為骨干，以派出所巡邏為基礎，以社會力量為輔助，構建各警種相協同、點線面相銜接、人防物防相結合的全時空動態巡邏防控網絡。同時，按照“警力跟著警情走”的布警方針，根據不同的警情等級，建立常規巡邏、加強巡邏、超常規巡邏三級巡邏方案，明確每一級巡邏方案的警力規模，做到巡邏警力與警情變化同步調整，實現動態布警，最大限度地壓縮違法犯罪的空間。

⒊提升治安管理水平。積極探索和加強各類行業場所、高危人群、重點人員的經常性治安管理工作，把工作重點轉移到加強日常治安管理和加大打擊查禁力度的軌道上來，進一步加強治安行動隊的建設，加大明查暗訪和案件督辦工作力度，有效擠壓犯罪分子生存活動的空間。

三、警務改革路徑實證研究——以四川省資陽市公安局警務改革為例

四川省資陽市公安局認真貫徹落實黨的十八屆三中全會、四川省公安局（處）長會議精神，深刻領會上級決策部署，強化組織領導，積極主動作為，結合資陽實際，緊緊圍繞“1+3+9”新型主動警務戰略，從警務運行機制、打防管控模式、社會治理、服務社會、公安行政審批等方面深入實施改革創新。

（一）改革警務運行機制

⒈規劃實施“1+3+9”新型主動警務戰略，在探索符合資陽公安科學發展的警務戰略路徑上走出資陽特色。“1”就是以打造“四川一流、西部領先、全國有名”的資陽公安工作和公安警隊為奮斗目標。“3”就是全面實施“民心、創意、效能”三大勤務，著力于民心添創意、創意促效能、效能贏民心。在民心勤務中，以民心、民意引領警務，把凡是涉及與群眾接觸的工作作為改革點，推行主動警務。具體涉及“警務廣場”、“千警進萬家訪民安”、“網上警務室”、“網上車管所”、校園警務QQ群服務群眾等多個方面，通過警民和諧度測評實現改革成效檢驗，使工作落地。在創意勤務中，市局成立了“創意勤務”工作領導小組，在公安局主頁開設“資陽警務創意”專版。通過“金點子論壇”、“點子原創”、“建議之聲”、“網上征招”、“創意民警工作室”等方式，創新權力運行方式，不斷實現警務工作的扁平和集約高效。[3]廣泛發動民警參與，充分匯集民智，推動資陽公安新型主動勤務改革，提升勤務效能，提高戰斗力，有效回應人民群眾的期盼和要求。在效能勤務中，完善了目標績效管理工作體系，通過指標設定、過程管理、考核評估、結果運用等手段，推動各項工作上新臺階。“9”就是健全警務指揮、維護社會穩定、反恐怖、破案打擊、治安防控、公安安全監管、規范公正執法、警務保障、隊伍建設九大公安工作體系68個機制，落實“體系系統化、系統項目化、項目機制化、機制制度化、制度流程化、流程標準化、標準可量化”的精細化要求，通過科學劃分職能、調整資源配置、優化勤務運行，解決了體制上的基礎性、源頭性問題，推進了職業化、規范化和現代化“三化建設”和內務精細化、勤務精細化“兩化管理”。

⒉推行主城區派出所“4+1”新型主動警務運行模式。該模式是按照“1+3+9”新型警務戰略的總體要求，突破了長期以來困擾城區的被動打防、接處警慢、見警率低、民警疲累等警務運行機制難題，以精細化、專業化提升了打防工作效率和效能，較好地適應了主城區社會治安形勢的發展趨勢和要求。主要內容是在主城區派出所內設巡邏接處警隊、社區民警隊、治安隊、綜合信息室和駐所刑偵中隊，白天全所民警全部正常上班，各司其職，夜間全所民警統一倒班執勤。該勤務模式在雁江區運行3個月期間，主城區三所刑事打擊106人，較去年同期53人上升100%。查處行政案件379件，較去年同期285件上升32.9%。行政拘留88人，較去年同期55人上升60%。抓獲現行違法犯罪人員28人，較去年同期24人上升16.7%。該模式推動了派出所職能轉型，實現了社區警務專職化，加強了刑偵專業化建設，落實了派出所巡邏捕現，解決了崗位之間協同作戰問題，民警各司其職，考核評價更加精準。

（二）創新社會打防管控模式

⒈以中央提出的創建立體化社會治安防控體系為目標，資陽市公安機關在進一步完善社會治安防控體系的基礎上，創新治安防控社會化工作。一方面創新了“1+X+5”社區警務工作機制，以警務工作站為基礎，由社區民警選擇情況熟悉、責任心強、具有一定協調能力的保安、門衛、物管、樓長等治安積極分子做警務工作站人員，利用其人熟地熟的優勢做好收集社情民意、調解矛盾糾紛、管理實有人口及出租房屋、排查安全隱患等基礎工作;結合“五項制度”對發生的案件進行回訪，對排查出的治安問題及安全隱患等及時向相關單位或小區下發隱患整改通知書，形成優勢互補，減少社區防控的盲點。另一方面開展技防入戶工程。成立了資陽市安全技術防范行業協會，主導全市技防工作。同時，在雁江分局創新推出“11N”（即一個專門機構“警務工作站”、一個專業平臺“技防公司監控平臺”、廣大小區住戶）技防工作模式。目前，雁江城區企事業單位技防安裝率達到了90%以上，主城區商家店鋪紅外線報警器安裝率達到了87%，雁江區80%的小區已經實現了“零發案”。基層公安機關積極協調黨政及轄區企事業單位投資70余萬元，在城鎮主要路口、村與村交界處及重要地段部位安裝高清紅外數字探頭147個。

⒉創新打擊工作模式。一方面在內部強化合作，創新資陽公安網上合成作戰體系;在外部與市工商、銀監等部門聯合形成監管預警機制、聯系會議機制，在基層所隊、單位建立工作室，加強信息摸排，以合力協作不斷提升打擊深度。另一方面加強案件透明、警務公開。在不影響偵查的前提下，利用電視臺、報刊、網絡等媒體，適時公布案件查處情況，發布詐騙、盜竊、搶劫、殺人等案件辦案情況和預防手段，以案件公開的方式不斷擴展打擊廣度。

（三）改革創新服務社會工作

資陽市樂至縣公安局創新QQ旅館警務工作方式，提升服務群眾滿意度。按照“外聯內查，即時反饋，便利客商”的思路，由治安大隊牽頭，通過旅客申請、旅店受理→上傳信息、申請核查（旅店通過QQ平臺向民警發送旅客個人信息及視頻圖像后申請核查）→接收信息、逐條核查（民警接收信息后通過公安內網或移動警務通進行查詢和人像對比核查）→審核反饋、登記入住等四步工作方式實現對轄區旅店實名制登記入住的高效服務。目前，在樂至縣公安局實行“旅館QQ警務室”以來，共查詢旅客身份信息11000余人次，接受報警、求助21次，收集破案線索12條，查證重點人員36人，查獲網上在逃人員3人，實名制登記率較去年同期上升16.75%。

（四）完善公安行政審批制度

⒈資陽市公安局探索建立了包括網上公安網站群、網上申報辦事、移動辦公等新模式的“網上公安局”，大力推進信息技術在公安工作中的廣泛應用。“網上公安局”在深化警務公開、改善服務民生、提升警方形象等方面發揮了重要作用，開創了網上警務新模式。

⒉資陽市安岳縣公安局開拓思維、大膽創新，針對本地實際創新戶政業務網絡“空中辦公”運行機制，在戶政大廳開通了“微博+Qzone”模式的官方微博，推出戶政業務網絡“空中辦公”，采取網上答疑、網上預約、網上材料預審等措施，搭建起警民聯系新平臺，提升工作效率，最大限度地方便群眾。目前，已在網上預審材料500余份，回答群眾咨詢問題159個，收取群眾意見、建議35條。安岳縣公安局還專門設立了行政服務大廳，創新一站式服務，一站式辦理城區常住人口戶政業務和二代證業務、人口信息查詢、審批業務，群眾可以在大廳內將所有業務辦完，讓群眾少跑路。此外，資陽市公安局針對安岳距離市局交警支隊車管所遠，群眾往返進行機動車檢驗有諸多不便的實際情況，放權于安岳縣公安局交警部門，同時引導其發展社會組織介入，充分發揮了社會化作用，創新了“機動車檢驗”服務方式，目前，安岳轄區群眾可直接在縣城檢驗機動車，真正做到了為群眾省時、省力、省錢。

（五）創新公安隊伍管理工作

⒈創新提出“領軍計劃”，搭建“成才大道”。設置“敬老好孝子、演講好口才、文秘好寫手、技能好武藝、破案好戰法”等5個榮譽稱號，通過在陽光下“月篩選與年決選”的方式產生，并請媒體大張旗鼓地予以宣傳。開創了“讓民警脫穎而出，為黨委提供識人平臺及用人寶庫”的長效機制。

⒉開辦“警察夜校”，建立全警學習制度。由資陽市公安局黨委發起，每周一晚19時至21時，集中組織民警開展2個小時的學習，各縣（市、區）公安（分）局比照舉行。采取專題講授、案例講學、觀看電教片和心得交流等切實可行、易于操作的形式，學以致用，最大化提高民警的政治理論、業務能力和水平。目前，已舉辦20期警察夜校，每期上千人次參加學習。同時選送了50名政工干部到四川大學進行人力資源管理培訓、60名基層刑偵民警到四川警察學院進行現勘痕檢培訓。

⒊以輪值輪訓、援藏等方式加強民警多崗鍛煉。市公安局定期組織機關民警到全市各基層派出所開展為期3至6個月不等的輪崗鍛煉，同基層民警一同辦案、一同研判，在干中學、學中干;從基層所隊、派出所、機關抽調民警，同特巡警民警一起參與援藏工作，讓民警多干多練。

【參考文獻】

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（責任編輯：徐 ?虹）