淺議促進城鄉發展一體化

摘 ? ? ?要：城鄉發展一體化，是我國工業化、城鎮化和農業現代化發展的現實要求。目前，以城鄉二元經濟結構為主的體制、較低的城鎮化發展水平、農村產業不合理結構、差距明顯的城鄉基礎設施建設以及政策制度的缺陷影響了城鄉發展一體化，因此，應以促進城鄉農業經營、城鄉基礎設施建設和公共服務、城鄉建設與管理一體化為路徑，加快促進城鄉發展一體化。

關 ?鍵 ?詞：城鄉發展一體化;城鄉二元經濟結構;制度

中圖分類號：F291.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0121-05

收稿日期：2014-09-09

作者簡介：孫寶洪（1963—），男，吉林通榆人，中共通榆縣委黨校高級講師，研究方向為政治理論、黨的建設。

黨的十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這既是全面深化經濟體制改革路線圖的重要組成部分，也是對促進城鄉發展一體化作出的頂層設計，是新時期解決“三農”問題的重要戰略思想。

城鄉發展一體化是我國工業化、城鎮化和農業現代化發展的現實要求。我國城鄉發展一體化大致經歷了從“城鎮化”到“新型城鎮化”再到“城鄉一體化”的發展歷程?！俺擎偦笔俏覈s小城鄉差別的社會實踐過程，而城鄉一體化是我國縮小城鄉差別社會實踐所要追求并且實現的最終戰略目標。黨的十八屆三中全會有關城鎮化的新表述凸顯出城鎮化發展模式與思路的重大轉變。我國城鎮化的核心是促進城鄉一體化，這意味著在發展思路上，必須從“公平”和“效率”出發，逐步建立“以權利公平、機會公平、規則公平”為主要內容的社會公平體系。因此，未來城鎮化將面臨三大使命：消除“二元結構”社會，建立“新型土地”制度，實施“社會改造”工程。

一、影響城鄉發展一體化的主要因素

我國城鄉發展一體化進程是一個不斷發現新問題、解決新問題的實踐過程。隨著工業化、城鎮化進程加快，城鄉差距逐漸拉大，城鄉二元經濟結構帶來的經濟社會矛盾逐漸上升為現代中國社會的基本矛盾。影響城鄉一體化的因素既有二元經濟結構所產生的直接影響，也有由于二元經濟結構的長期存在而派生出的一些體制的影響。

（一）城鄉二元經濟結構為主的體制性障礙

城鄉二元經濟結構就是在制度上把城鎮居民和農村居民在身份上劃分為兩個截然不同的社會群體，使公共資源配置和基本公共服務等向城鎮和城鎮居民傾斜，農村得到的公共資源和農民享有的基本公共服務明顯落后于城鎮和城鎮居民，農民不能平等地參與現代化進程、共同分享現代化成果。我國城鄉二元經濟結構的形成是有其歷史原因的。新中國成立后，由于我國傳統農業在國民經濟中占有較大的比重，為了保證重工業的優先發展，必須由政府統一調配發展重工業所需的物資資源和人力資源，由此形成了一整套包括統購統銷、人民公社、戶籍制度等在內的的城鄉隔離的城鄉二元經濟結構體制。不可否認，建國初期實行的趕超型發展戰略和城鄉分割的城鄉二元經濟結構體制，使我國克服了發展中國家工業化初期的資本積累不足與有效需求不足兩大難題，在國民經濟落后的基礎上實現了較高的工業化水平，建立起了獨立完整的民族工業體系。而這一過程是以犧牲農業的長遠發展為代價的，使農業生產長期低速增長，農業內部的剩余勞動力不斷積累形成隱蔽性失業，城鄉二元經濟結構特征更加突出。在城鄉二元經濟結構體制下，我國農業向工業和城鎮大規模轉移，農業資源大量流向非農業部門，以實現工業化的資本積累和有限資源向工業化的配置和整合。造成了極不平衡的城鄉與工農發展態勢，其結果表現為傳統農業部門勞動生產率遠低于現代非農產業的勞動生產率，以及城市化速度嚴重滯后于工業化發展速度，并由此演變成典型的城鄉二元經濟結構特征。

城鄉二元經濟結構造成的貧富差距擴大、地區發展不平衡、城鄉文化素質差距擴大等社會問題，已經成為影響和制約城鄉一體化發展的障礙。改革開放30多年來，我國經濟始終未能走出城鄉經濟社會二元結構的體制，也正是城鄉經濟社會二元結構的格局影響了改革進程和經濟發展速度。改革開放后，由于沒有建立起統籌城鄉土地利用和規劃、產業發展、基礎設施和公共服務及社會管理等方面的制度體系，政策制度缺陷導致了城鄉一體化發展緩慢。黨的十一屆三中全會以來的農村改革始終是伴隨著城鄉二元經濟結構的負面影響在推進，特別是到了20世紀80年代中期，二元經濟結構矛盾凸顯，導致的“三農”問題也日益嚴重，制約了城鄉一體化進程。

（二）城鎮化發展水平較低

2011年，全國2212個中小城市的經濟總量已達21.02萬億元，占據了國民經濟的半壁江山。然而，中小城市的城鎮化率僅為31.7%，城市化率為47.3%（2013年為53%），而發達國家的城市化率則高達80%以上。因此，“中小城市是統籌城鄉發展的戰略重點及貫通結點，城鎮化水平過低及由此引發的一系列社會問題，已愈來愈受到社會各界的高度重視”。在黨的十七大提出的“要建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的戰略思想指導下，我國實現了由“統籌城鄉經濟社會發展”向“城鄉經濟社會發展一體化”的過渡，加快了城鎮化和新農村建設互促共進的步伐，使我國城鎮化水平不斷提高，黨的十八大進一步將城鄉發展一體化上升到國家發展戰略層面。然而，在促進城鄉發展一體化進程中，城鎮化滯后于工業化的嚴重失衡現象并沒有得到根本性扭轉，城鎮化的區域差異仍然存在?！芭c發達國家相比，我國城鎮化水平和同等收入國家的城鎮化水平相比仍有較大差距，比同等城鎮化水平和同等收入水平國家的城鎮服務業發展也遠為滯后?！?/p>

（三）農村產業結構不合理

黨的十六屆四中全會提出，我國已經渡過了農業支持工業、為工業提供積累的工業化初始階段，總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段，城鄉發展一體化戰略開始實施。以工促農、以城帶鄉的根本要求是用新型工業化模式推進農業產業化發展，最終實現農業現代化。在促進社會經濟發展過程中，作為農業產業化重要載體的龍頭企業的發展過多地是建立在本地傳統的農業生產基礎上的，并且實現了數量的急速擴張。特征是重復生產，大而全，缺乏特色，沒有形成完善的利益協調機制，缺乏競爭力。我國實現城鄉一體化目標的關鍵是要統籌城鄉產業結構發展，確立城鄉產業間的差異性、聯動性和互補性，扶持帶動作用強的龍頭企業。目前，我國城鄉之間的產業發展現狀不容樂觀。具體表現為：由于缺乏具有規模效應的支柱型、龍頭型產業，產業配套不全，難以實現工業帶動農業發展的目標，農業產業得不到優質資本的有利支持;經營方式落后，仍以勞動力密集型要素投入為主，缺乏技術創新，生產效率低下，不能與二、三產業形成良性關聯互動;第三產業所占的比重較小，對生產性服務業的開發力度不夠，容納農村剩余勞動力的水平較低，缺乏特色產業項目等。總之，由于缺乏對產業整體布局的思考，產業重復建設現象嚴重，產業缺乏特色，沒有形成互補優勢，產業結構老化，缺少產業升級和產業更新換代，同時產業技術創新和制度創新的動力不足，都嚴重制約了我國城鄉發展一體化的步伐，成已為阻礙城鄉一體化進程的瓶頸。

（四）城鄉基礎設施建設差距明顯

除自然經濟因素外，在城鄉二元經濟結構體制下，城市相對農村在基礎設施和公共服務建設方面具有明顯的比較優勢。由于政府的戰略選擇——重城市輕農村，使得農村基礎設施嚴重滯后于城市;公共服務體系不健全，制約了城鄉一體化發展，使得新農村建設步伐緩慢，城鎮化建設滯后且規模過小。從2002年起，在科學發展觀思想指導下，全力推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由于歷史原因和現實問題，農村基礎設施建設總體上還是滯后于城市的發展，直接的后果是城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足，制約了城鄉一體化發展的進程。

近幾年，我國的城市建設雖然有了很大的發展，但無論是中心城市還是小城鎮在規模上、環境質量上還不能完全與城鄉一體化的要求相適應，特別是與農民生活距離較近的小城鎮的發展，還存在著人口較少、面積較小、設施較差的狀況。同時，由于小城鎮交通、通訊、水電等基礎設施簡陋，文化、娛樂、衛生等公益事業發展滯后，市場功能不全且缺乏特色，從而導致了不僅不能使農村人口向城鎮聚集，還會導致外來流動人口的減少。對人口的吸納力降低，也制約了農村城市化的快速推進。

（五）政策制度存在缺陷

1.戶籍管理制度。我國從1958年以法律形式將城鄉二元戶籍制度固定下來之后，便衍生出就業、稅費、教育、社保、醫療、土地、國資、人才、金融等諸多城鄉二元制度。由戶籍制度演化而成的“城鄉分治，一城兩策，一地兩民，一事兩制”的管理體制也引發了配置不公的醫療制度和不平等的分配制度的產生，我國被納入城鎮常住人口統計的2.63億農民工及其家屬，在就業、教育、醫療衛生、保障性住房等方面與城鎮戶籍居民相差甚遠。地方政府缺乏為農民工提供公共服務的相應財力，中央財政缺乏相應的支持激勵政策。近年來，阻礙農民進城的一道道“門檻”雖有所降低，但其阻礙作用仍然存在。既限制了農民的人身自由，也阻礙了經濟社會的良性運行，更制約了城市化和城鄉一體化的進程。

2.土地管理制度。土地管理制度使農民享受不到平等交換權，大量農民“雙失”（失地、失業）后，生活得不到保障，被征地農民得到的補償與其失去土地后所承擔的就業、創業風險以及各項支出相差巨大，被征地農民的權益被剝奪，使他們成為社會當中新的弱勢群體。

3.教育制度。由城鄉二元經濟結構導致的教育制度集中體現在城鄉和區域教育不平衡上，主要表現在農村得不到優質教育資源和教育基礎設施的投入，教育優勢資源過度集中于城市，造成了農村教育在起點、過程、結果三個方面都落后于城市。

4.勞動就業制度。長期以來，我國對城鄉居民實行有差別的就業環境和條件并禁止二者間的自由流動。改革開放以來，在此基礎上逐漸形成的勞動力市場并不完善。城鎮的就業、再就業工作已經開展多年，并且形成了比較完備的體系，但是農村勞動力的轉移就業（包括失地農民的就業、外來勞動力的流動就業）卻沒有得到應有的重視，對農村勞動者的就業歧視還普遍存在，大多數城市沒有把城鄉勞動力資源作為一個整體來考慮，沒有將農村勞動力納入就業計劃和勞動保障管理體系之中，實現平等就業。目前，我國還沒有形成城鄉平等的勞動力就業市場，農村勞動力得不到全方位、平等的就業服務。農民工的權益維護和社會保障嚴重缺位;工資水平低、欠薪現象多，勞動保護少、安全衛生差，加班時間長等問題的不斷出現，使已轉移的農村勞動力難以穩定就業。

5.社會保障制度。目前，我國農民工在務工地的保險大部分停留在市、縣一級統籌，如果務工地變換，就會導致社會保險關系接續難，一些城市還存在著“只用青春，不養終身”的用工制度。從城鄉最低生活保障人數上看，城市對2235.5萬貧困居民基本實現了應保盡保，但農村還有相當一部分人沒有納入保障范圍。截至2012年，農民工參加城鎮職工養老、工傷、醫療、失業和生育等五項基本社會保險的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農民工基本不能享受廉租房和經濟適用房待遇，也沒有住房公積金制度的保障。

二、促進城鄉發展一體化的途徑

（一）促進城鄉農業經營一體化

改革開放后，在統分結合、雙層經營的農業基本經營體制作用下，我國農業生產成就舉世矚目。進入新世紀以來，強農、惠農、富農政策連續出臺，我國糧食產量實現了“十連增”，從2003年的8614億斤增到2013年的12039億斤;農民收入增長實現了“十連快”，農民人均純收入從2003年的2622元增到2013年的8896元。 但隨著改革的不斷深入，“三農”問題凸顯，集中表現在農村人多地少矛盾加劇、農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、基礎設施不完善、農村勞動力大量流動、人口老齡化、村莊空心化等，解決這些深層次矛盾，必須創新農業經營體系。前提是保持以家庭經營為基礎，確保農村的土地承包關系長久不變，依法維護農民土地承包經營權。在家庭經營的基礎上，積極培育壯大新型農業生產經營組織，走家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展之路，實現農業生產經營體制的創新。關鍵是在鼓勵發展合作經濟，扶持規?；I化、現代化經營;鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式兩個方面推進農業經營方式的創新。積極發展家庭農場、農民合作社等多種合作經濟形式，鼓勵工商資本等現代生產要素投向農業，發展適合現代企業化經營現代種養業，促進農業經營現代化體系的建立，走城鄉農業經營一體化之路。

（二）促進城鄉利益格局一體化

城鄉發展一體化的基本要求是實現利益的均衡，為城鄉的權利主體構建共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。按照黨的十八屆三中全會的要求，通過健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入。特別強調的是在深化農村產權制度改革過程中，要“賦予農民更多財產性權利”，實現“兩個保障”、“三個賦予”，增加農民的財產性收入，實現利益的最大化，從體制機制和工作部署兩個層面拓寬農民增加收入的渠道，共享發展成果。

（三）促進城鄉基礎設施和公共服務一體化

推進城鄉二元結構向城鄉發展一體化的轉變，著力點是如何實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。黨的十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化，加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。一是在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場。二是在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入到農村基礎設施和公共事業建設中。三是在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場。四是引入競爭機制，引導企業和社會資本投入農村基礎設施和公共事業建設，加快城鄉發展一體化的步伐。五是建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。

（四）促進城鄉建設和管理一體化

城鄉發展一體化的關鍵是如何實現城鄉建設和管理一體化，其中的重要載體是城鎮化建設。改革開放至今，我國的城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，即便如此，我國的城鎮化水平與世界發達國家相比仍有一段差距。所以，積極穩妥地推進新型城鎮化，必須從國情出發，妥善解決農村富余勞動力向城市轉移問題，正視和化解“城市病”，促進城鎮化建設與新農村建設同步發展。各地在城鎮化過程中遇到的最大難題是投資瓶頸問題。為此，應堅持“以人為核心，推動大中小城市和小城鎮協調發展，堅持產業和城鎮融合發展，堅持促進城鎮化和新農村建設協調推進，堅持優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”的總體要求，建立和完善城市建設投融資機制，拓展城市建設融資渠道。要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，建立統一的城鎮住房、社會保障和醫療保險體系，最終實現公共服務均等化。

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（責任編輯：牟春野）