論我國外匯儲備管理法律制度的完善

摘 "要：伴隨經濟全球化的不斷深入，外匯儲備在各國經濟發展中發揮著越來越關鍵的作用。而經過建國以來六十余年的發展，我國外匯儲備業已成為世界第一大國，如何合理利用外匯儲備推動國民經濟發展成為我國政府面臨的一道難題。目前，我國在該領域立法缺失的狀況嚴重阻礙了外匯儲備的風險控制與合理經營，加快該領域立法已是當務之急。

關鍵詞：外匯儲備管理;法律制度;中投公司;

中圖分類號：F832.6 " " "文獻標識碼：A " " "文章編號：1674-3520（2014）-11-00-01

一、我國外匯儲備管理的立法現狀及完善立法的必要性

（一）我國外匯儲備管理的立法現狀與存在的問題

自1980年國務院頒布實施《外匯管理暫行條例》至今，我國在外匯管理領域已經逐步形成了一個相對齊全的法規體系。目前，在該領域發揮統領作用的是2008年修訂的《外匯管理條例》。以此為母法，中國人民銀行與國家外匯管理總局頒發了一系列行政法規，如《結匯、售匯及付匯管理規定》、《國際收支統計申報辦法》、《出口收匯核銷管理辦法》、《外債統計監測暫行規定》、《境外投資外匯管理辦法》等。

如前所述，至上世紀末，我國外匯儲備一直處于短缺狀態，長期難以滿足對外貿易與技術引進的需求。因此，我國外匯管理更強調安全性與流動性，基本無需考慮盈利性。國情的需要以及政策的偏向性決定了我國外匯管理法律制度的內容，它側重于外匯管制方面，更重視外匯的流入，意在將個人與企業手中的外匯收歸于國家，由政府機關統一調配使用。 在前述外匯管理法規之中，僅《外匯管理條例》第十條涉及了外匯儲備經營管理：國務院外匯管理部門依法持有、管理、經營國際外匯儲備，遵循安全、流動、增值的原則。

（二）完善外匯儲備管理立法的必要性

外匯立法集中于外匯管制，忽視外匯儲備管理，既與我國外匯儲備長期短缺相關，亦是政府法治理念缺失使然。我國長期實行計劃經濟體制，外匯管理體制同樣是高度集中，行政主導。外匯管制立法是外匯管理部門約束個人與企業外匯賬戶的工具，外匯管理部門自然擁有更多的立法動力。外匯儲備的經營主體則是外匯管理部門自身，經營管理行為一直由行政決策所指揮，立法的缺失導致其享有巨大的自由裁量權。假若對此立法，則無異于作繭自縛，難免礙手礙腳。顯然，這樣的行為違反了法治的基本原則。依市民社會理論，為保障市民社會的公共利益不受政治國家的侵害，必須限制政府恣意行權，制定法律對政府加以約束。

二、完善我國外匯儲備管理立法的建議

（一）盡快制定《外匯法》

在經濟全球化日益深入的今天，外匯業已成為一個國家進行宏觀經濟調控和微觀經濟管理的重要指標，對于金融體系的穩定與發展存在至關重要的影響。根據我國《立法法》第八條第八項規定——基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律，外匯領域屬于應當制定法律的范疇。雖然當前國務院依據全國人大授權制定了《外匯管理條例》，但這僅是權衡之計，而非長久之策。綜觀整個金融法律體系，《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》、《信托法》等法律已經相繼出臺，對于各自領域發揮了調整規范作用，但至少同等重要的外匯管理領域，卻沒有一部法律進行指導，這是不利于我國金融體系的自身完善的，也是無法適應我國加入世界貿易組織后進行市場經濟法制建設的需要的。因此，我國應盡快制定《外匯法》，以規范外匯管理領域。

（二）制定《外匯儲備管理條例》

筆者認為僅僅依賴一部《外匯法》是不能解決外匯儲備管理領域的法律需求的，國務院應該出臺《外匯儲備管理條例》調整外匯儲備管理關系。在外匯管理關系中，外匯儲備管理僅僅是一個方面，而且是一個性質相對特殊的方面。有著述將外匯法律關系定義為經過外匯法律規范的調整而在對非主權貨幣的匯兌、買賣、匯率、結算等經濟關系中形成的法律上的權利義務關系。 我們可以發現，該定義所列舉的匯兌、買賣、匯率、結算關系均涉及私法主體，體現了公權力對于私法主體自由的直接干預。匯兌、買賣與結算關系無需多言。至于匯率關系，由于我國當前實行以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度，匯率的形成已經深受外匯市場主體交易的影響。而外匯儲備管理關系則更多的是公權力運行關系，是外匯儲備管理部門經營管理儲備資產形成的關系。私法主體與公權力機關在此可以理解為一種委托合作關系，而非對抗關系。因此，外匯法律關系主要應在維護金融體系健康穩定的前提下以保障私法主體的自由指導;而外匯儲備管理關系則可以賦予管理部門更多的權限，以適應外匯儲備管理的靈活需要，使外匯儲備更好地為國民經濟健康發展服務。所以，筆者認為基于外匯儲備管理關系的特殊性，應單獨制定《外匯儲備管理條例》，而不宜全部交由《外匯法》規范調整。此外，如果將外匯儲備經營管理活動基本原則、主體、程序、規則、法律責任等內容全部規定于《外匯法》之中，勢必使該法條文繁雜，內容冗長。當然，在未來條件成熟之際，同樣應采取法律之形式加以規制外匯儲備管理領域。這也是新加坡、日本等外匯儲備大國的通行做法。

（三）當前不宜對主權財富基金制定法律

當前應把主權財富基金的運行納入《外匯儲備管理條例》的監管之中，而不宜單獨制定法律。由于主權財富基金的特殊風險，多數國家主張對其運行加強監管。其中要求之一即清晰的治理結構：一方面要在相關章程中明確確立基金及董事會與股東（國家）的關系，與央行和財政部的關系，與政府其他部委的關系，以及與旗下投資對象尤其是尤其參股控股的子公司之間的關系;另一方面要規定政府和相關投資機構及其經理人的角色，哪個機構負責制定政策，這些政策如何執行、以及相關責任安排 。面對如此錯綜復雜的關系，唯有國務院或者全國人大出臺的法律法規，才可平衡各方利益。但是，目前我國的主權財富基金——中國投資有限公司（以下簡稱中投公司）成立于2007年，其運行管理尚處于探索階段，單獨立法的條件尚不成熟。其次，中投公司作為主權財富基金，同樣受到東道國和國際組織的嚴格監管，且這種監管政策也未成熟。在目前這種環境下，相對于全國人大出臺法律，我國采取行政法規的形式監管中投公司，可以給未來及時調整監管政策留下了更多的回旋空間。最后，中投公司作為外匯儲備管理的一個方面，也不宜超出全面規定外匯儲備管理的法律文件的立法等級。