淺談如何有效化解鄉鎮財政債務

文/徐海影

淺談如何有效化解鄉鎮財政債務

文/徐海影

近年隨著土地財政的減少，鄉鎮財政債務逐漸沉重，如何化解就成為當下鄉鎮政府的一件大事。本文旨在通過對鄉鎮管理工作中的財政債務的調查、梳理、分析、思考。借鑒同仁們的債務清理方法，結合現狀冀望開辟一條有效化解鄉鎮財政債務風險的道路。

鄉鎮債務；現狀；成因；對策

鄉鎮政府是我國基層政權組織，它的工作直接面向農村、農民，宣傳、貫徹和執行上級黨政機關發布的政策、法規等相關事宜，并代表國家規劃和組織轄區內公共設施、公益事業的建設，并為轄區內所有人員供應公共設施、產品和服務。中國目前還算是一個農業大國，鄉鎮政府代表國家履行職責的好壞直接影響到農村的穩定和發展，乃至對整個國家和社會產生重大影響。據筆者了解，東南沿海省份的鄉鎮由于高速發展的需要，很多都面臨著負債發展的局面，負擔著沉重的債務，尤其近年來隨著國家對土地的進一步調控，各鄉鎮機關出讓土地的收入銳減，雖然也采取了一些對房地產的扶持政策，但對鄉鎮來說，效果甚微。

一、鄉鎮機關債務的現實情況

鄉鎮債務包括顯性債務和隱性債務。顯性債務包括：銀行貸款，向村集體經濟的借款；隱性負債：欠基建資金、欠付修路修橋等公益項目資金。經作者調查，浙江省東部一個普通縣的鄉鎮，負債金額在2-10億元。光每年要支付的貸款利息少則上千萬，多則達上億元，已經成為中國可持續發展的一大阻礙，嚴重制約經濟的高速增長。特別是一些鄉鎮機關長期過度負債的狀況愈演愈烈①，原本就極其困難的財政收入難以負擔鄉鎮機關的剛需。為了保證政府的正常運作，迫于無奈，鄉鎮被迫多次借貸。而多次借貸的后果就造成不良信譽的增加，更是提高了新的債務成本②，原有的過去的鄉鎮債務因為多方面的因素，無法做到如期償還。這直接導致借貸的利息累積增加，為避免出現借貸危機，部分利息甚至轉為借貸本金處理導致負債進一步加大，深陷惡性循環的泥沼而無法自拔。

二、鄉鎮財政債務的由來

(一)片面追求固定資產投資增長率，同時包攬過多的經濟管理職能

1994年分稅制改革以來，地方財力明顯的向省市集中，縣鄉財政赤字增加，直接導致了鄉鎮財政困難，制約了基層財政功能的發揮。最近二年來省市縣政府要求固定資產投資增長率，迫使鄉鎮政府為完成或超額完成上級的任務，大量開工建設道路、橋梁、公園、治污、治水等工程。惠民工程的建設有利于改善基層農村的基礎設施建設和提高農民的生活舒適度，但完全不顧財力的可承受能力以及有些開工的工程實用性和可行性，極大加重了鄉鎮財政的負擔。市一級政府想方設法增強集中財力。同時，上級政府也面臨著巨大的財政壓力，為化解壓力，往往都是選擇向鄉鎮機關轉移壓力。市縣兩級政府每年向鄉鎮機關分配財政包干指標時，往往要求基層克服困難，力保全額甚至超額完成任務，為實現GDP的增長，逐年按照比例增加。而鄉鎮面對硬性的指標任務，只能多頭籌措，最終走上舉債發展的道路。并且，鄉鎮機關政府被迫負擔很多與其財政支付無關的，原本應該由市縣政府支付的社會公共產品和公共服務，如社會治安綜合管理、河道整治、農村道路建設、農村義務教育、計劃生育服務等，給鄉鎮機關帶來很大的財政壓力。而鄉鎮為了圓滿甚至超額完成市縣政府分配的各種指標任務，不得不大量舉債，因此形成大量的財政負債。

(二)鄉鎮財務制度難以落實、財政監督難以到位

鄉鎮財務的管理略顯松散，支出雖然口頭上講嚴格按照預算執行，但實際操作時隨意性很強。

1.預算執行不嚴格：按照規定，每年的人大會議都明確提出政府財政收支要嚴格按照預算執行。但實際操作中，這往往是一句空話。這既有鄉鎮基層工作的復雜性、時效性的原因，也有鄉鎮領導的預判能力不足的緣由。工作中，隨時要求追加預算的案例屢見不鮮，而且經常會引發各部門爭相追加預算的鬧劇。而在制定預算時，不少領導對本鄉鎮財政支付能力和債務償還等問題的考慮，明顯不足。

2.內部監督不嚴格：鄉鎮機關在財政的支出上往往都是由領導“一句話”或者“一支筆”來決定，財政部門只能執行而不能給以意見和建議，不能對領導的決定進行監督。預算外資金的來源和使用不受財政管理監督，隨意性很大。具體的財務狀況往往被要求作為機密，由主要負責人個人掌握。

(三)機構臃腫加重鄉鎮財政負擔

國家自上世紀九十年代開始就強調要機構精簡，并隨之進行了數次聲勢浩大的機構改革，但鄉鎮的機構卻越改越臃腫。分工越來越細，卻導致鄉鎮的辦事效率每況愈下。而在鄉鎮機構中，既有行政編制的國家干部，也有事業單位人員，還有鄉鎮自行招聘的臨時工作人員，少則數十，多則數百，超過千人的也時有耳聞。如此龐大臃腫的機構，財政負擔可想而知，光光工資一項就已經讓很多鄉鎮財政捉襟見肘，其他工作的開展也就只能靠舉債運行了。

(四)超越財力，大搞“政績工程”，“形象工程”

有些鄉鎮主要領導由于工作的需要，絲毫不顧忌鄉鎮的實際財政能力大搞特搞“政績工程”、“形象工程”。由于干部考核的制度設計不合理和干部離任設計制度不健全，領導干部的指標達標和“一票否決”活動的不斷增加，導致鄉鎮領導考慮問題往往從自身政績出發，為了自己能得到更進一步的發展，根本不顧本鄉鎮財政的實際情況，做大工程，上馬大項目，搞政績，樹形象，以致債臺高筑。但這種舉債運作模式，不僅不會受到上級領導的指責，反而大受表揚賞識，成為領導有能力的表現，進而憑此升遷。而那些腳踏實地、致力于夯實基礎，改善財政環境，謀求未來更大發展空間的官員往往被詬病為不思進取，不作為。另外，近年來，我國在交通、智能化城市、環保、互聯網+等基礎設施建設的投資，要求當地財政支付一定比例的配套資金，項目越多，要求的配套的資金也水漲船高，對鄉鎮財政形成了負擔。

(五)土地出讓金收入銳減

在上世紀鄉鎮財政收入除了上級正常撥付之外，主要是靠“肚皮”，本世紀初以來則主要依靠“地皮”，自2010年4月國家對房地產市場調控以來，土地出讓金收入大幅度減少，而征地的費用大幅度提高，原計劃靠出讓土地的收入來解決惠民工程的建設和解決債務的預算全被打亂，隨著債務的增加，利息負擔越來越重，即使出讓少部分的土地尚不夠支付當年的利息費用，結果是債務的雪球越來越大。

三、 解決財政負債的有效辦法

鄉鎮政府的負債問題由來已久，成因復雜、牽涉面廣、化解難度大，已經形成整個國家的系統性問題。需要全方位的綜合治理和深層次的改革，采取切實可行和有效的措施，從根本上解決這一頑疴陳疾。解決鄉鎮財政赤字與債務的總體思路應該是針對其發生的原因不同而采取標本兼治，因地制宜、分類指導，制定切實可行的措施，把工作做得深入細致，扎實有效。

(一)清理清查債務

由省級政府發文，縣政府統一組織，鄉鎮政府工作要集中時間，組織力量，開展債權債務的清理核實工作，登記造冊。分清負債的類別和成因。并由鄉鎮政府自查分析債務的合理性。制定還債計劃，落實清收責任。最后由縣政府進行分類匯總，縣紀委參與調查分析舉債直接責任人的相關責任，分清責任后，該作處理的就依法依紀進行處理，這樣能杜絕今后舉債的隨意性和為了“形象工程”不計后果損害地方政府的財政。

(二)合理安排土地出讓

抓住本輪國家救市的機會，合理規劃制訂出讓土地的計劃，積極引進有品牌重質量的房地產開發企業，同時設置招商選資的“門檻”，以合理的價格引進優質的企業，以增強鄉鎮經濟發展的后勁和動力。集中以上二項的土地出讓金償還一部分的債務，堅決杜絕用此款增加工作人員福利。

[1]王代敬.解決鄉鎮政府負債問題的對策研究[J].決策咨詢通訊，2003(06).

[2]黃宏.鄉鎮負債形成的原因及解決對策[J].PDF，2001(05).

[3]財政部科研所課題組，鄉村債務化解對策研究[J].財經論叢，2004(4 ).

[4]黃玉勇.鄉鎮政府債務問題研究與對策[D].中央民族大學，2008.

(作者單位：浙江省平陽縣昆陽鎮人民政府)