加快建立系統完整的生態文明制度體系

文|姜青新

加快建立系統完整的生態文明制度體系

文|姜青新

Accelerating the establishment of a complete institutional system of ecological civilization

——《生態文明體制改革總體方案》初步解讀

中共中央、國務院近日印發了《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。相對于目前不斷深化的經濟、社會、文化等領域的體制改革，生態文明體制機制改革總體上已經有些滯后。此時“總體方案”的印發將闡明了我國生態文明體制改革的指導思想、理念、原則、目標、實施保障等重要內容，加快建立系統完整的生態文明制度體系。

改革的指導思想

《總體方案》明確了生態文明體制改革的指導思想：堅持節約資源和保護環境基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主方針，立足我國社會主義初級階段的基本國情和新的階段性特征，以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關系為核心，以解決生態環境領域突出問題為導向，保障國家生態安全，改善環境質量，提高資源利用效率，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。生態文明建設不僅影響經濟持續健康發展，也關系政治和社會建設，必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。

改革的原則

《總體方案》指出，生態文明體制改革的原則是，堅持正確改革方向，堅持自然資源資產的公有性質，堅持城鄉環境治理體系統一，堅持激勵和約束并舉，堅持主動作為和國際合作相結合，堅持鼓勵試點先行和整體協調推進相結合。

健全市場機制，更好發揮政府的主導和監管作用，發揮企業的積極性和自我約束作用，發揮社會組織和公眾的參與和監督作用。創新產權制度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產收益，在黨中央、國務院統一部署下，先易后難、分步推進，成熟一項推出一項。支持各地區根據本方案確定的基本方向，因地制宜，大膽探索、大膽試驗。

生態文明體制的“四梁八柱”

《總體方案》分為10個部分，共56條，其中47條是改革任務和舉措，提出了建立健全八項制度，是生態文明體制的“四梁八柱”，包括：一是健全自然資源資產產權制度，二是建立國土空間開發保護制度，三是建立空間規劃體系，四是完善資源總量管理和全面節約制度，五是健全資源有償使用和生態補償制度，六是建立健全環境治理體系，七是健全環境治理和生態保護市場體系，八是完善生態文明績效評價考核和責任追究制度。

推進生態文明體制改革首先要樹立和落實正確的理念，統一思想，引領行動。為此，方案提出，要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，發展和保護相統一的理念，綠水青山就是金山銀山的理念，自然價值和自然資本的理念，空間均衡的理念，山水林田湖是一個生命共同體的理念。

改革的“1+6”方案

生態文明體制改革“1+6”方案填補了我國生態文明建設基礎性制度的許多空白，如自然資源資產的產權制度、生態環境損害賠償體系、空間規劃體系等。另一方面，我國此前生態文明、資源環境等領域的制度、法律并不少，但現存的一些體制機制并不完善，如環境治理存在“九龍治水”問題，生態文明體制改革“1+6”方案在整合統一上發力，使原有制度增強了整體性、協調性，比如實現了自然資源資產所有權的統一，自然資源資產用途管制職責的統一，環境保護職責的統一等。基礎性制度，無論是填補空白，還是整合重塑，都將為我國生態文明建設體制打下的一塊塊基石。

生態文明體制改革將編制自然資源資產負債表

編制自然資源資產負債表是生態文明體制改革的一項重要基礎性制度建設，是一項全新的工作。根據《編制自然資源資產負債表試點方案》采集、審核相關基礎數據，研究資料來源、核算方法和數據質量控制等關鍵性問題，探索編制高質量的自然資源資產負債表。通過編制自然資源資產負債表，推動建立健全科學規范的自然資源統計調查制度，為完善資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎，為推進生態文明建設和綠色低碳發展提供信息支撐、監測預警和決策支持，打牢生態文明績效考核基礎。

生態文明體制改革的生態損害賠償制度

長期以來，對于企業違法排污導致生態環境損害的情形，僅能采取罰款、行政拘留等行政手段，即便新環保法增加了按日計罰等措施，但不能使企業承擔損害賠償的應有責任。新增的環境公益訴訟等司法手段彌補了行政手段的不足，但在損害賠償訴訟主體、賠償范圍、具體實施等方面仍然存在制度缺失，因此需要開展生態環境損害賠償改革試點。針對環境保護督察，在督察結束以后，重大問題要向中央報告，督察結果要向中央組織部移交移送，這些結果作為被督察對象領導班子和領導干部考核評價任免的重要依據。

改革的目標

方案設定了我國生態文明體制改革的目標，即到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。

《總體方案》出臺，是全年逐漸展開的生態文明建設藍圖的重要一章，其著眼于理念方向，著力于基礎性框架，明確提出構建制度體系，將為加快推進中國生態文明建設打牢制度樁基，夯實體制基礎。

編輯｜胡文娟 wenjuan.hu@wtoguide.net