經濟新常態下我國中小企業稅收優惠政策研究

姜麗麗

(長春光華學院 金融學院, 吉林 長春 130031)

中小企業由于數量眾多、經營靈活，不但能創造大量的就業機會，而且也是促進經濟結構調整、助推經濟轉型不可或缺的力量。但在當前我國經濟新常態下，經濟增長放緩，加之中小企業本身規模小、抗風險能力不強，況且2008年世界經濟危機對國際經濟環境的影響還遠未消散，國際資本由我國向東南亞地區轉移，這些都導致當前我國中小企業生存困難，東南沿海地區甚至出現了中小企業的倒閉潮。如何加強對中小企業的政策扶持已經是我國當前必須直面的重要問題。從政策需求來說，中小企業更需要稅收優惠的支持。在不違背市場規律的前提下，給中小企業適度的稅收優惠，使中小企業揚長避短、健康發展，是促進中小企業更好發揮作用的必要途徑，也是突破中小企業自身瓶頸的必然選擇。因此，在當前經濟新常態下，研究我國中小企業的稅收優惠政策、提出符合我國實際的政策建議，具有一定的理論和現實意義。

一、我國中小企業稅收優惠政策的現狀

1.稅收優惠的特點。所謂稅收優惠，是指為了減輕某些特定納稅人的稅收負擔，稅法規定對某些納稅人和課稅對象給予鼓勵和照顧的一種特殊政策。[1]相較于其他的稅收調節手段，稅收優惠具有自身的特點和優勢：一是客觀性。稅收調節的對象是千變萬化、情況各異的納稅人，如果政府對全體納稅人采取絕對相同的稅收政策，就會因政策的過度剛性而使執行效果不甚理想。因此，在基本稅收政策的基礎和框架下，規定相互配套、冨有彈性的稅收優惠政策，能更好地適應不斷變化的經濟情況和形形色色的納稅主體，符合宏觀調控的客觀要求。二是及時性。稅收優惠能夠更加快捷地使納稅人享受到國家的政策利好，使針對某些行業的政策性鼓勵或對于特定群體的照顧措施得以及時、有效地落實，在一定程度上能夠避免政策滯后。三是靈活性。稅收優惠能夠隨著調控對象和經濟形勢的變化及時做出調整，更加適應社會經濟發展的客觀要求，更加充分地體現政府的政策意圖，更加強化稅收對社會經濟的調節作用。[2]

2.我國當前針對中小企業的稅收優惠政策。我國在所得稅和流轉稅方面針對中小企業均給予了一系列稅收優惠政策。一是所得稅方面。為了減輕小型微利企業的所得稅負擔，對其減按20%的優惠稅率征收。且自2014年1月起，將減征范圍的上限擴大到年應納稅所得額10萬元，并由原來的查賬征收企業擴大到全部小型微利企業，同時不再要求其財務核算準確。為減輕個人獨資和合伙企業的個稅負擔，2011年9月起，我國對個人獨資企業和合伙企業自然人投資者的生產經營所得的個稅費用扣除標準調高為3500元/月；為了鼓勵向中小高新技術企業投資， 還規定創投企業向未上市的中小高新技術企業股權投資超過兩年，其投資額的70%可以抵扣應納稅所得額；為了鼓勵中小企業融資，金融企業向中小企業發放的貸款對應計提的貸款損失專項準備金準予稅前扣除；為了鼓勵小型企業吸納下崗失業人員，2014～2016年，對于街道社區具有加工性質的小型企業實體在3年內按實際招用的下崗失業人數，予以每人每年4000～5200元的定額標準，依次扣減小型企業應繳的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育費附加和企業所得稅。二是流轉稅方面。為了減輕小微企業的增值稅負擔，自2013年8月起，我國對增值稅小規模納稅人和營業稅納稅人中月銷售或銷售額不超過2萬元的企業免征增值稅和營業稅。為了鼓勵金融機構支持小微企業，對從事中小企業信用擔保或再擔保業務取得的收入三年內免征營業稅；為了促進中小企業的技術進步，2012～2015年，對符合條件的中小企業公共服務示范平臺中的技術類服務平臺進口國內不能生產或國內產品性能尚不能滿足需要的科技開發用品，免征進口環節的關稅、增值稅和消費稅。為了支持中小企業開拓國際市場，2014年4月1日起，對于符合條件的外貿綜合服務企業以自營方式出口國內中小型生產企業與境外單位或個人簽約的出口貨物，可按自營出口規定來申報退稅或免稅。

二、現行中小企業稅收優惠政策取得的成效

我國通過對中小企業實施稅收優惠政策，優化了社會資源配置，實現了經濟發展和中小企業發展的共贏。其具體成效體現在以下幾個方面：

1．小微企業受惠面廣。我國已有近1000萬戶次的小微企業直接享受到稅收優惠。對小微企業影響最大的稅收優惠政策有三項：一是小型微利企業的企業所得稅優惠；二是從2013年8月開始對月營業額不超過2萬元的小微企業納稅人暫免征收增值稅或營業稅；三是按照營改增試點方案，絕大部分納稅人營改增前的營業稅稅率5%，而營改增后的小規模納稅人按照3%的征收率計稅，稅負大幅降低。據統計，全國有超過120萬戶次小型微利企業申報享受小型微利企業的所得稅優惠，月營業額2萬元以下企業免征增值稅或營業稅的政策使600萬戶小微企業受益。截至2014年1月底，全國因營改增而致稅負降低的小規模納稅人約有230萬戶，占營改增總戶數282萬戶的82%，小微企業可謂受益頗多。在國家稅務總局從2014年放開對小型微利企業所得稅優惠的諸多限制并提高上限金額后，小微企業必將更大程度、更廣泛地享受到稅收優惠政策帶來的益處。

2．中小企業技術創新有所突破。稅收優惠政策的大力刺激促進了中小企業加大科技研發力度。企業的研發支出和研發成果均有所突破，稅收優惠政策真正起到了增加稅收和促進就業的作用，實現了以稅收優惠促技術創新、以技術創新反哺稅收收入的良性循環。[3]隨著企業自主創新能力的加強，有效推動了企業的轉型升級，促進了產業結構調整和經濟發展方式的轉變，帶來了良好的創新氛圍。

3．中小企業融資難題有所緩解。我國現行稅收政策對中小企業融資的幫助是間接的，主要通過給向中小企業貸款的銀行金融機構減免部分稅款、免征中小企業擔保機構部分稅款等方式，刺激金融機構和擔保機構加大對小微企業的支持力度，鼓勵金融機構的貸款政策向中小企業傾斜，在一定程度上緩解了中小企業的融資壓力。

4．促進了特殊群體的就業。通過針對中小企業的稅收優惠政策，對安置下崗失業人員、殘疾人員、退伍軍人等特殊人群的企業給予一定的稅收減免。比如規定安置殘疾人員就業的福利企業的增值稅實施即征即退，發放給殘疾人的工資在計算企業所得稅時可以加計扣除。通過稅收優惠來調節特殊群體的收入水平，體現和維護了社會公平。

三、現行中小企業稅收優惠政策的不足

雖然我國在不同階段陸續出臺的一些稅收優惠政策對中小企業的發展產生了一定的積極影響，但仍存在諸多不足。

1．部分政策效果不佳。現行的稅收優惠政策實行普惠制，政策比較單一，而中小企業的經營情況千變萬化、形式各異，導致稅收優惠政策的落實難度較大。很多中小企業的財務管理不規范，財務核算不健全。調查發現，個別稅務機關為了便于管理，保證稅收入庫，往往對中小企業尤其是微型企業采用核定方式征收企業所得稅，而按規定核定征收企業是無法享受大多數企業所得稅優惠政策的，這就變相扭曲了優惠政策，這種彈性執法也容易造成生產規模相當的企業稅負相差較大，可能帶來同行業、同地域的不同企業之間稅負不公的后果，破壞了公平競爭的環境。再如針對創業投資企業的稅收優惠。由于高新技術企業本就不多，進行認定時偏向于大型企業，中小高新技術企業的數目少之又少，對于創投企業而言，還需具備識別技術型中小企業的慧眼，種種條件限制使得優惠政策對創投企業失去了吸引力，因此，創投企業股權投資于中小高新技術企業的實例也就十分少見。[4]這導致為了促進中小技術型企業融資的措施收效甚小，并未真正起到幫助融資和鼓勵技術創新的作用。

2．缺乏針對性和可操作性。我國的稅收優惠多采取優惠稅率、稅收減免等直接優惠措施，缺乏靈活、多樣化的間接優惠措施。部分政策的制定沒有結合中小企業面臨的困境，缺乏針對性和可操作性。在申請設備加速折舊或縮短折舊年限時，現行程序也繁復多樣，限制條件較多，可操作性不強，缺乏引導性和差異化。在我國，粗放型生產、產業層次不高、創新能力不強是中小企業面臨的突出問題，在制定政策時應以此為導向，有針對性地破解此類問題。而技術創新難是中小企業尤其是小微企業面臨的發展瓶頸，但稅收政策支持力度偏弱。我國目前鼓勵企業技術創新的稅收政策集中在鼓勵企業自主研發、從事技術轉讓和引進，以及鼓勵高新技術、軟件開發和集成電路設計企業的發展，通過優惠稅率、加計扣除、加速折舊、投資抵免等方式給予稅收減免。這些政策對中小企業的針對性不強，受資金、利潤規模較小的限制，企業很難享受到稅收優惠。再者，部分政策制定過嚴、過于機械，在實踐中不便操作。

3．政策體系較為散亂。雖然我國對中小企業的稅收扶持措施不少且在不斷完善，但仍較為零散。出臺部門涵蓋了國務院、財政部、國家稅務總局、地方各級稅務機關等，分散于法律、行政法規、部門規章、地方政府的行政規范性文件等，而且大多以補充規定或通知的形式出現，具有較強的隨意性。這雖然很大程度上保證了政策的靈活運用，但卻破壞了政策的規范性和系統性，與法理也不盡相符。由于不少稅收優惠政策的立法層次參差不齊、政出多門，甚至出現上位法和下位法產生沖突的情況，政策變動頻率快、透明度不高，執行隨意性大、穩定性差。久而久之，一些不法分子就容易鉆政策漏洞，利用優惠政策偷逃甚至騙稅，這些違法行為在實際管理中并不少見。

四、中小企業稅收優惠政策缺陷的成因分析

導致我國現行中小企業稅收優惠政策存在問題的主要原因包括以下幾個方面。

1.政策導向不清晰。稅收優惠政策的制定應具有明確的政策導向：一是必須有利于經濟發展、科技進步和社會穩定；二是必須有利于中小企業改善自身的發展狀況。這就要求在符合國家產業政策要求的大前提下，以促進中小企業發展為基礎目標，將稅收扶持貫穿于中小企業的創立、發展、轉讓及投資等各個環節，急中小企業之所需，切實解決其發展瓶頸。稅收優惠政策的作用能否有效發揮，一定程度上取決于政策是否貼合中小企業的實際需求。我國現行普惠的稅收優惠政策沒有充分與產業政策相契合，體現其要求。現行政策導向不清晰，不利于產業政策作用的有效發揮，同時也影響了產業結構的優化。

2.政策缺乏系統性、穩定性和協調性。現行中小企業稅收優惠政策在數量上并不算少，但是要讓中小企業真正感受到政策帶來的利好，關鍵還在于政策能否很好地被執行和落實。稅收優惠政策的立法層次偏低，各級規范性文件過多，直接影響了政策的穩定性。如前所述，我國現行中小企業稅收優惠政策較為零散，表現形式多樣，大多是查漏補缺式的小修小補，稅法的嚴肅性大大減弱。政策出臺者不一而足，隨意性較強、變動較快，缺乏系統性、穩定性和協調性。加上稅務部門對政策的清理不及時，甚至會出現“政策打架”的尷尬局面，導致具體稅務執法人員和中小企業或者無法可依，或者對政策認知不到位，甚至缺乏認知，更不用談政策的可操作性、有效性。[5]部分政策制定過于機械化，缺少協調性。

3.信息不對稱導致納稅人遵從成本偏高。稅收優惠政策內容的復雜性、變動性及程序繁瑣的特點，致使中小企業對稅收優惠政策的掌握不充分，在稅企雙方中處于不利地位，從而增加了中小企業的稅收遵從成本。具體表現在，伴隨著經濟發展的多樣化，我國稅收優惠政策也越來越復雜，從而加大了中小企業納稅人解讀的難度，心理成本必然上升；當其因政策復雜而無法正確解讀時，就要尋求稅務代理等中介機構來協助辦理涉稅事宜，貨幣成本也會相應增加；辦理程序繁瑣必然會導致中小企業付出一定的時間成本，如果稅務機關在稅收優惠的操作中審核過嚴，企業最終反倒毫無所獲。由于付出和收入不成正比，很多中小企業不得已最終放棄，從而導致現行稅收優惠政策的有效性大打折扣。

4.稅收征管和服務不到位。中小企業的財務管理水平相對落后，財務人員配備相對薄弱，更需要稅務機關征管到位和優化服務。但目前稅務部門在一定程度上仍存在重大企業、輕小稅源的傾向，對中小企業的納稅服務理念相對滯后，導致中小企業的政策吸收和利用率不高。雖然稅務部門信息化進程在加快，但在目前階段，稅收管理手段仍然比較落后，稅務人員的素質參差不齊，對中小企業征管和服務不到位的現象還很突出。部分基層人員的優質服務僅停留在對中小企業的服務態度層面，忽視對中小企業有效的納稅指導，政策宣傳力度小，未能做好稅收優惠政策的“傳送帶”，不能主動幫助中小企業落實好各項稅收優惠政策，增強中小企業的自我“造血”的功能。[6]稅務人員對企業的稅務管理更側重于信息化管理，對企業上報的信息及資料進行審核，并不能深入了解中小企業的實際需求，出現納稅人不咨詢稅務部門就不主動服務的狀況，不能使中小企業用足用好稅收政策，切實享受稅收優惠。

5.中小企業財務管理不規范。由于中小企業的發展壯大需要一個過程，在企業發展初期，管理往往無章可循，這就使得企業的財務管理帶有很大的主觀隨意性，缺乏規范,財務控制相對混亂。目前在我國較為普遍的現象是，中小企業財務管理失真，財務人員的素質參差不齊，部分企業的財務崗位甚至沒有專職會計人員，往往聘請兼職會計或交給稅務代理代為處理賬務。由于對企業的生產流程不熟悉等原因，部分中小企業甚至存在隱瞞收入、核算不實、設立賬外賬等情況，很大比例的中小企業仍舊使用手工記賬，信息化水平落后。有的財務人員缺乏稅法政策知識，新會計準則和會計制度運用能力低，財務管理水平差。現行稅收優惠政策基本都要求享受稅收優惠的企業能夠準確核算收入和成本、建賬齊全，而中小企業自身財務管理不規范的軟肋也直接導致其被稅收優惠政策拒之門外。

五、完善中小企業稅收優惠政策的建議

根據當前我國經濟發展的現狀及針對中小企業稅收優惠政策存在的不足及成因，為完善中小企業稅收優惠政策，筆者提出如下政策建議。

1.建立規范統一的政策框架。我國中小企業稅收優惠政策的制定應該以公平競爭、公平稅負為基本要求，借鑒外國扶持中小企業的稅收政策，從引導企業創立設定、資本積累、利用盈利再投資、鼓勵技術創新、吸引人才等角度，對現行的稅收優惠政策進行全面清理，尤其是將各地為招商引資而出臺的有違國家稅收法律、行政法規和部門規章的地方規范性文件進行全面梳理，確保稅收的嚴肅性，保證各地稅負公平，避免地區差異。建立起規范統一、簡明清晰的中小企業稅收優惠政策框架，讓中小企業不用在尋找政策、研究政策上花費過多精力，充分發揮政策組合效應。對于擬出臺的稅收規范性文件，應將公開征求意見作為文件出臺的必備條件，采取網上調查、聽證會、座談會等多種方式，盡可能廣泛、充分地征求基層稅務部門和納稅人的意見，確保政策的針對性和可行性。

2.完善和調整部分稅收優惠政策。一是優化企業所得稅的稅率設置。企業所得稅是針對企業的經營所得征收的一種直接稅，具有典型的再分配和收入調節功能。對直接稅采用累進稅率可使稅收收入呈現彈性，縮小收入差距，更好地起到調節社會財富分配、穩定經濟的作用。我國在稅率設計上應借鑒外國的超額累進稅率，按中型、小型、微型等企業規模類型，以應納稅所得額為依據，在法律層面為中小企業專門設定若干檔次的低稅率，實現對中小企業的普惠。二是豐富和完善稅收優惠方式。要從直接優惠方式發展到直接優惠和間接優惠并重，再逐漸過渡到間接優惠為主。要用活優惠方式，包括投資抵免、稅率、加速折舊、費用扣除、虧損抵免等多種優惠方式；要按產業特點確定優惠方式，對投入到科技農業、觀光農業和農業服務業等現代化第一產業的中小企業，可適度減征甚至免征企業所得稅，對第二產業中的高能耗中小企業，以限制耗能稅前列支范圍的方式來促使中小企業轉型。三是采取以法定稅率為主，彈性適用征收率的辦法。對財務核算健全的中小企業正常適用稅率。對于核算不健全的，給予中小企業一年的寬限期規范其財務管理，寬限期內可向稅務機關申請適用6%的簡易征收率，不得使用增值稅專用發票；如果一年后建賬仍不規范，則強制按17%或13%的稅率直接征收增值稅；一年后達到核算標準則可以正常領購增值稅專用發票抵扣進項稅額。這樣，一方面減少了執法風險，另一方面給了中小企業規范財務控制的緩沖期，有助于引導中小企業朝健康、規范的方向發展。四是加快推進營業稅改征增值稅的進程。營業稅改征增值稅的改革是政府結構性減稅的重要舉措，目前已在全國成功實現營改增過渡的行業有鑒證咨詢、研發和技術服務等七個現代服務行業，以及交通運輸業、郵政業。2014年4月29日，國家稅務總局發文自2014年6月1日起對電信業開展營改增試點工作，營改增工作又向前邁進了一步。當前，仍應加快推進營改增的進程，盡快將生活類服務業、建筑業和房地產業等與生活息息相關的行業納入到營改增擴圍的范圍中來，通過增值稅的進銷項抵扣，克服征收營業稅時存在的產業鏈條越長稅收負擔越重的弊端。

3.優化稅收征管方式，打造高效稅收。一是嚴格執行稅收優惠政策。對符合條件應享受稅收優惠政策的企業，由于納稅人以外的原因而未能享受、征收了稅款的，也屬于征收“過頭稅”。應嚴格執行稅收優惠政策，杜絕為減少自身風險而濫用核定征收。對符合查賬征收條件的要堅決按規定執行，對不能準確核算收入和成本、費用，或者應當設置而未設置賬簿的中小企業，應加強輔導和政策宣傳，積極引導中小企業健全財務核算制度。及時通過多種渠道向中小企業宣傳稅收優惠政策的具體范圍、申請程序、享受條件等規定，堅決防止收“過頭稅”的現象發生。二是優化涉稅審批服務。按照便民高效的原則，優化涉稅審批服務，按規定不需內部流轉審批的優惠項目堅決實現在受理窗口即辦；對于需要審批的優惠項目，健全標準明確、運作規范、制約有效的審批制度，強化事前監督、事中監控和事后檢查，使對稅收優惠備案和審批的監督檢查日常化、規范化、常態化。三是加強社會監督，加大涉稅違法成本。國家稅務總局2014年4月公布了《關于公布重大稅收違法案件信息的公告》，向社會征求意見，表明了對重大稅收違法行為的零容忍。要多正面宣傳中小企業依法、誠信納稅的行為，加大對偷稅等涉稅違法犯罪行為的查處、打擊、曝光力度，增大違法成本，使企業不敢違法、不想違法。對于利用稅收優惠政策騙取免稅、退稅等的涉稅違法行為，堅決取消其日后享受稅收優惠的資格，使企業不敢觸碰違法的紅線。四是優化納稅服務，規范中小企業財務管理。征管和服務，一個是站在公權力的角度上對納稅人進行公共事務的管理，另一個是站在平等的角度上與納稅人保持友好的互動，表面上看似乎立場并不統一。實際二者并不沖突，都是稅收工作這輛車上兩個并行的車輪。征管的目標是維護稅收征管秩序，確保稅收政策的嚴肅性和公正性，對征管過程中發現的問題及時糾正和處理，引導納稅人依法、合規納稅；而納稅服務是稅務機關為納稅人與履行納稅義務之間搭建的一座橋梁，通過納稅服務幫助納稅人理解政策，提高稅收政策的透明度和確定性。

[1]石堅.完善我國民營經濟稅收政策的研究[J].稅務研究,2012,(3).

[2]周培巖.中美兩國中小企業稅收優惠政策比較[J].國際商務財會,2008,(2).

[3]劉衛柏.美國促進中小企業發展的財稅政策對我國發展民營經濟的借鑒 [J].中國市場，2007,(14).

[4]張寧.中小企業財務管理[J].企業導報,2009,(11).

[5]潘明星,韓麗華.政府經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[6]彼得斯.稅收政治學：一種比較的視角[M].南京：江蘇人民出版社，2008.