淺議國有資產(資源)有償使用收入管理

文/高亞萍

我國行政事業單位的國有資產主要是為了保證工作職能的履行，當確保各項工作圓滿完成后，把剩余的資源，比如房屋、設施等進行出租，或者對外投資和擔保而獲得收益，這些均屬于國有資產的有償使用的范圍。但是，對用國有資產有償使用的管理以及獲得的收益歸屬卻界定模糊，沒有一個規范有效的管理體系，絕大部分的收入變成了行政事業單位的集體所有，或者變相地成了小團體的福利，導致了國有資產的流失。這個問題的產生有其歷史的原因，目前有越演越烈的趨勢，規范管理、有效監督迫在眉睫。

一、當前國有資產有償使用收入管理中存在的問題

國有資產對外有償使用，進而獲得收益是符合我國有關政策規定的，可以在保證職能工作不受影響的前提下，通過出租、租借、承包等形式，以及投資、入股、擔保、合資聯營等方式，利用國有閑置資產獲得收益。但是，其中暴露出許多深層次的問題，在一定程度上違反了政策法規，與當前財政改革的深入不相適應，國有資產的使用有待進一步規范。

(一)行政事業單位資產“國有”觀念淡薄

行政事業單位資產如何管理和使用早就有著明確的規定，只是對國有資產的性質長期以來認識出現了偏差，在財務運作上沒有把國有資產有償使用的收入列入綜合預算，在應用上也就缺乏了有效監督，無序使用、隨便開支屢見不鮮。有相當部分的行政事業單位，受部門和小團體利益的趨勢，私自改變有償使用收入資金的用途，私設“小金庫”，甚至形成了滋生腐敗的土壤。

(二)國有資產管理弱化，有償使用管理混亂

國有資產管理正在逐步弱化，這是一個不容回避的問題。1998年之前的計劃經濟時期，行政事業單位的國有資產統一由國有資產管理局負責，隨著改革的進程，當各級國有資產管理局被國有資產管理委員會代替后，行政事業單位的國有資產歸屬于財政有關部門兼管，實際上也就失去了上層的專業管理機構。這就導致了各級行政事業單位國有資產管理的弱化，對于與之有關的規章制度并不清晰。比如，當國有資產轉為有償使用時，這些“兼管”的主管部門并沒有經過財政部門的審批，也未經過價格評估，甚至省略了項目論證、風險評估等重要程序，擅自定價、低價交易、拖欠租金、資金受損等現象時有發生。在行政事業單位很多負責人中，對于國有資產有償使用必須經過必要的法律程序認識不足，或者說上層的管理不嚴使他們產生了這種錯覺，最終在國有資產有償使用管理上隨心所欲、有章不循，國有資產有償使用的收益流失嚴重。

(三)國有資產有償使用收入流失嚴重

誰擁有資產，所獲得的收益就歸誰，這是一條淺顯的道理，行政事業單位國有資產的收益歸國家理所當然。實際上，有許多行政事業單位擁有多余的國有資產，卻把它看成是自己單位的財產，取得的收益而沒有上交國家，而在單位滯留下來，成為了單位的資金被挪為他用。在使用這些資金時就出現了種種亂像，比如:以資抵收，把超出計劃外的不能報銷的費用在資產有償使用單位平帳；與租戶簽訂陰陽合同，把收入的一部分上交，另一部分留存；亂發福利，國有資產使用收入成了一些單位發放福利的重要來源，單位國有資產的多少成了行政事業單位之間差距拉大的原因之一，這種分配方式既不公平，也不合理，更不合法，在某些單位和某些人獲得較多好處時，國有資產有償使用收入大量減少或流失。

(四)缺少行政事業單位國有資產有償使用管理制度

有章不循是一方面，另一方面我們的資產有償使用和資產收益征管制度并不完善，也是某些行政事業單位敢于踩踏原有政策制度邊緣的原因。目前，能夠約束行政事業單位國有資產有償使用的規章制度還是1995年頒布的，這部名為《事業單位非經營性資產轉經營性資產管理實施辦法》的文件已經過時，當今與三十年前的形勢大不相同，無法滿足適應新形勢下行政事業單位國有資產管理的需要。

(五)缺乏有效的監督機制

對于國有資產的管理和使用應該有著一整套嚴謹的監督監督機制，用以保證國有資產有償使用收益的不被侵犯。這一機制應該包括內部監督、財政監督、審計監督、社會監督等主體，還要把事前監督、事中監督、事后監督相結合起來，實現國有資產使用管理的全程監督。實際上我們的外部監督基本缺失，內部監督軟弱無力。

二、加強國有資產有償使用收入管理的措施

強化行政事業單位國有資產有償使用管理的阻力主要來自于既得利益者，會使他們原有的支配權和使用權喪失，原有的利益被剝奪。所以會表現出消極抵抗的情緒，有意或無意阻礙規范管理推進的進程。這就需要建立和完善相關制度，以“國有資產信息管理平臺”的方式加強監督和管理，徹底改變行政事業單位國有資產有償使用收入管理的無序狀態，保證國有非稅收入完全上繳。

(一)利用現代化的信息平臺對國有資產進行管理

要采取先進的信息化手段，構建各級行政事業單位國有資產電子信息化管理系統，要單獨立項、專人負責、專業管理，并把整個系統納入財政綜合管理系統中。要把該項工作與行政事業單位國有資產清查工作緊密結合起來，摸清行政事業單位中用于經營取得收益的國有資產的數量、分布、使用與收益的底細，形成完整的數據鏈，通過信息化手段對國有資產有償使用情況進行全程監管和動態監管。

(二)建立健全國有資產有償使用管理制度

1.完善國有資產有償使用手續，實行事前報批制度

有了嚴格的管理制度，充分掌握了行政事業單位國有資產有償使用的狀況，實現了國有資產管理信息系統的構建，就要認真執行規定的報批手續，行政事業單位國有資產需要以出租、出借、對外投資、抵押、擔保等形式進行有償使用活動時，只有在得到同級財政部門審批后才能正式實施。如果沒有經過主管部門審核同意后，也沒有獲得同級財政部門的審批擅自操作，將要受到管理部門的追責。

2.建立國有資產有償使用招投標競價制度和可行性論證制度

各級財政部門要采取組建國有資產經營管理公司的方式，實施對行政事業單位國有資產有償使用的具體事務管理。不斷擴大市場化運作的范圍，對于較為重大的項目要引入競爭機制，用招投標競價來提高國有資產的使用效率，降低成本、提高效益、降低風險、防止流失。

3.建立國有資產有償使用收入直收制度

國有資產有償使用收入是各級政府非稅收入的重要來源，要建立直收制度來保證，并結合實際進行“收支兩條線”管理，防止中途滯留。行政事業單位要根據上級部門審核批準的中標合同數額全額直接上繳財政專戶或者國庫，不得以任何理由截流和挪用。財政部門按照有關規定實行資金統籌，在同等條件下優先化撥付收入上繳單位使用，使用范圍要嚴格控制，主要用于國有資產的更新改造和新增資產配置，不得以各種名義挪威他用。

(三)加強國有資產有償使用收入管理的監督檢查

有了制度，按照程序實施，如果失去監督，也很難貫徹落實，加強監督檢查是重要的環節。財政部門擔負著國有資產有償使用收入管理的監督職責，要把定期檢查和日常監督結合起來；對于財政收支、非稅收入、會計信息質量和小金庫等內容的檢查,要聯合審計、監察等部門，多方形成合力。對于那些“坐支”、“抵支”的違紀違規行為要嚴肅查處；對于弄虛作假、漏繳瞞報的行為，在強制其繳齊收入后并給予經濟處罰；情節嚴重，影響惡劣，并造成一定損失的要追究有關領導和人員的責任。

(四)創新國有資產有償使用管理方式，對有償使用資產實行專項動態管理，提高管理效率

利用現代化的信息手段，調動必要的技術手段，構建完整的行政事業單位資產有償使用數據庫，實現管理的現代化、全面化和智能化。要把行政事業單位有償使用資產的數量、價值、使用人、使用期限、經營收入等信息納人資產管理信息系統，并及時調整和更新，隨之掌握外部有償使用行為和對外投資項目的收益情況，把資產的總量、結構、分布、收益等情況至于智能化的管理中，公開公正、程序透明、信息共享、互相監督，減少人為因素的干擾，全面提高資產配置和資產管理水平。

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