論京津冀區際生態補償制度的構建

沈玲

Point

京津冀生態壞境面臨危機，傳統的生態補償屬于縱向的補償方式，由于補償主體單一，區域內經濟發展水平及補償負擔不平衡，京津冀生態補償面臨困難和壓力，京津冀協同發展中生態補償成為重要內容。京津冀區際生態補償制度屬于橫向的生態補償，在“受益者補償”原則的基礎上，制度主要實現京津冀區域范圍內不同功能區之間的生態補償，包括對自然環境損壞的補償和對人的補償。補償主體以政府為主導，社會其他主體為有益的補充；綜合采用行政計劃與市場化的補償方式，探索異地開發的生態補償公司模式；結合京津冀的現狀，以水資源的補償為重點領域，通過區際生態補償促進流域經濟發展。京津冀區際生態補償制度的構建還需要解決資金不足等問題。

1、京津冀區際生態補償制度建立的必要性

京津冀的生態環境問題十分突出，究其原因，是由于幾方面的不平衡造成的。首先是經濟發展與生態環境保護不平衡。隨著經濟發展，人口的增多，生態環境的負擔越來越重，出現了環境對人類的報復。其次是生態環境保護與生態環境受益不平衡。由于生態環境的準公共物品屬性，進行生態環境保護具有明顯外部性的特點，出現了“搭便車”和“公地悲劇”的情況，自主進行生態環境保護的意愿不高。此外，還存在著經濟發展水平與生態環境保護投入的不平衡。河北的張家口、承德、保定和滄州等城市是京津冀平原地區的生態屏障、城市供水水源地、風沙源重點治理區，卻成為環京津貧困帶。據社科院2006年發布的((國家區域發展藍皮書)河北省環京津貧困帶人均GDP、縣均地方財政收入僅為京津遠郊區縣的1/4和1/10。這種生態系統服務的提供與受益在區域空間上的差異及其投入不對等，導致不同區域在生態環境利益分配上的嚴重失衡，打擊減弱了生態系統服務價值的提供者保護生態環境的積極性。因此，有必要通過區際生態補償方式來調整生態服務提供者與受益者之間的環境利益關系。

2、京津冀區際生態補償制度的理論基礎及整體建議

2.1 理論基礎

其一，環境生產要素理論。2009年，李利軍在《環境生產要素理論研究》一文中提出，環境生產要素是指把傳統生產要素理論中忽略的環境中非物的能力部分內化到生產要素中，使之與土地要素并列，成為兩大類生產要素中“自然”要素種類的第二個成員，與“人類”要素種類的三個成員一起，作為第五種生產要素。并且，在依據環境生產要素理論開展了生態補償的市場化機制研究。李利軍的《環境生產要素理論研究》是在國內外首次建立起環境生產要素理論的框架體系，是環境生產要素理論重要的研究成果。國內部分學者提出的生態資本理論，本文認為與環境生產要素理論非常接近，兩者都將自然資源引入社會生產經營范圍，體現了生態環境的有價性。

其二，產權理論。西方產權思想起源于外部性。外部性問題是西方經濟學爭議較多的問題之一，存在著許多不同的問題解釋和治理對策。庇古稅、科斯定理是國內學者運用較多的觀點，庇古認為通過征稅和補貼的辦法可以實現外部效應的內部化。巴澤爾進一步發展了科斯的產權理論，巴澤爾在《產權的經濟分析》中提出，如果交易成本大于零，產權就不能被完整地界定。產權不是對資產本身而是對資產屬性的所有，而資產屬性多不可數，也不全知，所以，對資產的產權不可能“完全擁有”，當然也不會“不被擁有”，而只能是處于“部分擁有”這種“中間狀態”。產權只能相對的漸進的界定。在獨特的產權研究基礎上，巴澤爾的企業理論和國家理論也獨樹一幟。

其三，系統化理論。系統是有由若干要素組成的具有新的功能的有機整體，系統中的各要素之間即相互區別又相互聯系。系統要素具有獨立要素不具有的功能，整體的功能不是各個要素功能的簡單加總。京津冀的生態環境是一個系統整體，各地市之間互相依存、互相影響，發揮不同的作用；據資料顯示，北京屬于海河流域，境內分布有薊運河、潮白河、北運河、永定可和大清河五大水系的各大支流。除北運河發源于北京市，其他四條水系發源于境外的河北、山西和內蒙古。北京生態系統的對外依賴性由此可見一斑。

2.2.1 構建京津冀多元化的橫向生態補償機制

區際生態補償屬于橫向的生態補償，與縱向生態補償相比，橫向生態補償在中國幾乎處于空白狀態，而橫向生態補償機制的缺失，恰恰是造成我國許多地方環境保護進展乏力，生態破壞、環境污染難以遏制的主要根源，同時也嚴重影響了社會公平和資源配置效率。從以往京津冀生態補償的實踐來看，大都是中央政府主持下的縱向生態補償，例如退耕還林工程和京津冀風沙源治理工程等，橫向的生態補償實踐較少，并且沒有建立起生態補償的長效機制，為實現京津冀的協同發展，建立京津冀區際生態補償制度勢在必行。政府、企業、社會組織和個人都要參與到生態補償實踐中來，形成多元化的補償機制。

2.2.2 水資源保護是京津冀區際生態補償機制實施的重點領域

據有關學者研究，京津冀地區常年人均水資源量不足300m3，僅相當于全國的1/8，全世界的1/32，遠遠低于國際公認的人均1000m3的基本生存標準，屬于重度缺水地區。而且，京津冀地區的水污染問題突出，進一步加劇了水資源危機。目前所采取的南水北調等措施能夠緩解水資源緊張的局面，但是并不能根本的解決問題，加強京津冀區域的水資源保護和節約越來越緊迫。京津冀區際水資源生態補償應建立區域統一的水資源利用與管理部門，充分考慮各地市不同的水資源分布和用水需求，協調安排水源地涵養和水權管理工作。

2.2.3 京津冀區際生態補償制度的方式選擇問題

綜合國內外區際生態補償模式來看，主要可以體現為國家行政計劃手段和市場化的兩種方式，前者有中央和地方兩級的區別，后者即為市場交易的方式17。中央進行的區際生態補償是采用橫向轉移支付的方式，對生態環境受益者征稅，用以補償生態環境投入較多的區域。地方政府間的補償類似于市場交易的形式，但區別在于政府補償的資金來源于財政，屬于地方政府用地方財政收入購買生態資源的情況。市場化的方式主要有產權交易和我國的異地開發模式。1997年12月聯合國氣候變化框架公約參加國第三次會議制定了《京都議定書》，歐盟的排放交易方案(EU ETS)于2005年開始實施，歐洲的碳貿易市場也進入了快速發展時期。我國也正逐步建立和完善碳排放交易市場。異地開發則以我國浙江金華的案例為代表。鑒于上述模式，建議在京津冀地區建立的區際補償制度應以政府財政補償方式為主，并積極發展市場化的補償模式。加快京津冀地區的產權交易建設，并鼓勵有條件的企業和組織機構開展異地開發。

3、京津冀區際生態補償制度實施的制約因素

3.1 資金不充足

目前生態保護投入來源主要為國家、省各類專項資金，而這些渠道的資金量和資金到位時間均不固定且受多種因素制約，無法進行長期、系統性的安排，難以形成穩定的環境保護投入保障機制。其投入方式也較為分散，難以形成有效的合力。應加快建立政府、企業、組織及個人多元化的投資主體結構，發揮政府投資的主體地位的同時，積極鼓勵企業和私人機構投資。創新京津冀區際生態補償的投資模式，對于具有收益的生態補償項目，可借鑒項目投融資的模式，例如：BOT、PPP等模式。探索采用設立公益基金、發行彩票及專項生態理財產品的形式，引導社會閑散資金投入京津冀區際生態環境補償，

3.2 立法不健全

經過30多年的發展，我國建立了較完整的環境污染防治法律體系，但在自然生態保護方而，面臨著法律法規結構缺位的挑戰，特別是對生態補償等新的環境管理模式缺乏有效的法律保障。我國生態補償的精神散見于多個法律條文中，只有《森林法》明確規定了在“生態補償”的法律條文，且所有生態補償的法律規定過于原則，缺乏下位法的具體規定。針對京津冀區域性生態補償的法律則更少。另外，在京津冀的目前產業轉移問題上，僅有個別學者提出綠色轉移。在京津冀協同發展戰略下，應同時加快生態補償的法律制度建設。

3.3 合作機制不完善

京津冀開展區際生態補償有利于改善該地區的整體環境質量，也有利于實現京津冀一體化的國家戰略。目前，京津冀協同發展綱要劃分了區域的各個功能區，并部署了產業轉移等工作，然而，對于區域的生態補償尚缺乏完善的制度安排，城市之間缺乏交流與合作。基于此，建議在京津冀一體化綱要的推動下，進一步形成京津冀區際生態補償的頂層設計，鼓勵開展區際的生態補償，有關部門應協調組織進行關于京津冀區際生態補償實踐問題的研究，加快確定補償方式、補償標準、補償價值量核算等具體內容，為生態補償的開展奠定基礎。