論公共服務供給能力的內涵與研究框架的構建

淳于淼泠，金 瑩

（西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120）

論公共服務供給能力的內涵與研究框架的構建

淳于淼泠，金 瑩

（西南政法大學政治與公共管理學院，重慶 401120）

根據能力內涵的特性，公共服務能力是指公共服務供給主體所具有的生產公共產品、提供公共服務的內在客觀要素及其主觀意愿。而公共服務供給能力則是公共服務能力的動態化，是靜態的、潛在的公共服務能力在公共服務供給過程中的表現及其結果。作為公共服務能力表現結果的公共產品、公共服務，一般具有直觀的、可測量的特點。

公共服務能力；供給過程；內涵；研究框架

一、引言

2012年7月，中國政府公布了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，這是我國第一部國家基本公共服務方面的總體性規劃，涵蓋了教育、就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育等領域。黨的《十八大報告》則進一步把基本公共服務體系建設放在重要位置，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。早在2005年，國務院《政府工作報告》也明確提出了要“努力建設服務型政府”，并將服務型政府闡釋為：“創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。政府各部門要各司其職，加強協調配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。大力推進政務公開，加強電子政務建設，增強政府工作透明度，提高政府公信力。”近十年來，黨和政府的許多重大改革部署都涉及政府的公共服務職能，并對政府轉變行政職能、提高基本公共服務供給能力、促進社會公平正義提出了更高、更新的要求，其目的就在于通過轉變政府職能、提高公共服務供給能力，盡快有效地緩解和解決公眾對公共產品、公共服務的需求與政府供給不足的社會矛盾，以促進社會的和諧發展。

圍繞著建設服務型政府，中國政府在增強公共服務供給能力、提高公共服務水平方面進行了一系列的探索和實踐，取得了顯著的成效。對此，中國學界也給予了積極回應，展開了熱烈討論。通過CNKI（中國知網）檢索2003—2013十年間篇名包含“公共服務能力”的有321篇，篇名包括“公共服務供給能力”的有23篇。這些研究主要集中在公共服務能力欠缺的因素分析、公共服務能力建設的對策思路、供給方式等方面。其中比較有代表性的有：《公共服務能力建設：一個研究框架》（張茜、勞承玉，2013年）、《新型城鎮化進程中地方政府公共服務能力建設研究——基于公共供求關系視角的分析》（鄭恒峰，2013年）、《強縣擴權背景下我國基層政府公共服務供給能力研究》（雷曉康、方媛、王少博，2011年）、《縣級政府公共服務能力結構的理論、實證檢測及政策建議——基于湖北、江西兩省的問卷調查與分析》（張立榮、李曉園，2010年）、《地方政府公共服務供給能力：影響因素與實現路徑》（張開云、張興杰、李倩，2010年）、《我國31個省地方政府公共服務能力的比較研究》（劉寅斌、馬貴香、李洪波、田雯，2010年）、《民族地區公共服務能力解釋結構模型研究》（張茜、張序，2009年）、《基層治理中的政府公共服務能力分析——以中部Y區為例》（王敬堯，2009年）、《社會管理機制的創新與公共服務的有效提供》（陳振明，2008）、《基層政府公共服務能力分析及提升策略》（王峰虎、方麗娟，2008年）等。但遺憾的是，在公共服務供給能力的本質屬性及其構成要素等關鍵問題上，學界尚未能充分認識和做出合理的解釋，也沒有提出一個相對完整的研究框架，與中國政府加快公共服務能力建設的現實需要尚有較大的差距。

產生上述現象的主要原因有：第一，沒有明確政府能力、公共服務、公共服務能力、公共服務供給能力等概念各自的內涵、特點，更多的是自說自話、泛泛而論。第二，研究概念模糊，或是循環論證，或是同語反復，在現有的研究中，公共服務供給能力與公共服務能力兩個概念經常是被混用［1］，未能區分公共服務能力與公共服務供給能力的異同及其研究重點。第三，缺乏對公共服務供給能力構成要素、要素間的關系及其外部環境等的動態的、具體的分析。第四，實用性不強，測評公共服務供給能力的指標體系有的過于復雜化，有的則過于理想化。因此，要走出公共服務供給能力研究在理論上和應用上的雙重困境，首先需要明確公共服務供給能力的內涵及其構成要素，并提出合理的、可操作的研究框架。

二、公共服務能力與公共服務供給能力

對能力的研究，源于心理學。Boyatzis率先提出了能力理論（competency theory），認為個體勝任工作角色或完成任務的績效是人格特征、知識、技能和能力等因素綜合作用的結果，而能力是其中的決定性因素，并且強調能力必然蘊含于具體行為并能夠經由行為得到觀測［2］。隨后，廣義而言對能力理解主要有三種：一是“潛能說”，認為能力就是潛能，是人在特定情景中無數可能行為的表現［3］。二是“動態知識技能說”，認為能力是對知識、技能的掌握，而不是知識、技能本身。三是“個性心理特征說”，認為能力是指人們成功完成某種活動并影響活動效果的個性心理特征。

綜合已有的研究，研究公共服務能力至少有兩個維度需要關注。

第一是能力的潛在性。對于個人或組織來說，其能力的潛在性也就是未表現出來、即還沒有外在化的某種素質、技能、知識等，當在一定的條件下，個人或組織為了達成某一目標，通過發揮這些潛在的素質、技能、知識而達成目標；某種目標實現的過程也就是其目標實現主體發揮潛在能力的動態過程。因此，公共服務的效率、滿意度是測評公共服務能力的主要途徑之一，如政府績效評估在很大程度上，可以視為是對政府某種能力的測評。

第二是能力的主觀性。個人或組織如何發揮潛在能力與其主觀愿望密切相關。一般而言，達成目標的主觀意愿越強烈，其潛在能力的發揮就越主動、充分。因此，政府行政組織及其公務員公共服務意識的強弱是影響公共服務能力的內在的、深層次的因素；組織激勵的諸多理論適用于分析研究公共服務能力的主觀性。

根據能力內涵的特性，公共服務能力實則公共服務供給主體所具有的生產公共產品、提供公共服務的內在客觀要素及其主觀意愿。從政府行政職能的角度看，公共服務供給能力的內在客觀要素主要包括行政組織、行政職權、行政計劃、行政決策等；其主觀意愿主要包括行政組織公共服務的價值取向及公務員的公共服務意識。而在公共服務能力中引入“供給”，則是由靜態的公共服務能力擴展到動態的公共服務能力的發揮過程。換言之，公共服務供給能力是公共服務能力的動態化，即公共服務供給主體通過整合公共資源，生產、提供公共產品和公共服務以滿足社會成員公共服務需求的過程。這一過程的結果表現為某種公共產品、公共服務，這些公共產品、公共服務一般具有直觀、可測量的特點。

從研究的角度來說，公共服務能力是一種靜態的研究，主要考察公共服務能力的靜態要素以及各要素之間的關系，其內容有公共服務能力的構成要素，如行政組織、行政職權、行政決策機制、公務員的公共服務意識等；在方法上側重于對現有公共服務能力的描述性研究。而公共服務供給能力則是一種動態的研究，是對公共服務提供過程及其效果的動態把握，其內容有公共服務的供給主體、供給內容、供給過程及其效果的測評、分析等；在方法上側重于公共服務供給中自變量、因變量、特殊性變量等各種相關因素的綜合分析。或者說，公共服務能力注重于對其能力構成要素的分析研究，目的是在其潛在性、主觀性中夯實公共服務的價值取向；而公共服務供給能力則關注公共服務能力的發揮過程和評價其效果，目的是發現制約公共服務能力的問題所在，并提煉出強化公共服務供給能力的要素。作為一種動態過程，公共服務供給能力擴大了公共服務領域的研究視野、豐富了研究內容；作為一個工具概念，公共服務供給能力為深度研究公共服務能力提供了一個考察其動態及其結果的途徑，具有很強的應用性。

三、公共服務供給能力的理論建構

鑒于公共服務能力與公共服務供給能力的關系，筆者認為，公共服務供給能力研究既需要廣泛的理論基礎，又離不開現實的情景，應具有理論性和應用性；既需要考察靜態的要素構成，又必須關注公共服務供給實現效果的動態過程以及內部因素和外部環境相互作用。為了兼顧這些特點而形成一個基本的研究范疇，筆者從公共服務供給能力的內涵出發，提出了以結果為導向的公共服務供給外顯能力、以過程為依據的公共服務供給內在能力、以整合為重點的公共服務供給核心能力的研究框架（參見圖1）。

圖1：公共服務供給能力的分析框架

（一）以結果為導向的公共服務供給外顯能力

以結果為導向的公共服務供給的外顯能力，是指公共服務供給主體通過整合公共資源來完成各項公共服務供給中所產生的公共服務的實際效應，是公共服務供給能力的外在化。公共服務供給的外顯能力可以通過公共產品、公共服務各項指標的完成情況來進行測評。

社會保障是各級政府在完善社會保障、社會福利，提高全體社會成員尤其是一些特殊社會群體的生活水平的核心職能之一。養老保險、醫療保險、工傷保險的參保比率及社會保障與就業的財政支出反映出各級政府在社會保障方面的公共服務供給能力。

基礎教育也是檢測各級政府公共服務供給能力的基本標準之一。在知識經濟時代，提高教育資金的投入比率，提供高質量的基礎教育設施，營造良好的基礎教育氛圍是提高國家的綜合競爭實力的前提和基礎。

再有，醫療衛生直接關系著民眾的健康權益，是政府公共服務供給的重中之重，也是民眾關注和關心的焦點問題。隨著中國社會經濟的發展，醫療衛生事業越來越不能滿足人們日益增長的健康需求，如何有效緩解“看病難”、“看病貴”的突出問題，實現“就好醫，好就醫”已成為提升各級政府公共服務供給能力的重要工作。

隨著人們環保意識的不斷加強，公共環境成為公共服務供給能力必不可少的一部分，包括社會環境和自然環境。各級政府在社會環境方面的公共服務供給能力可從公交數量、公廁數量、城市供水管長度等方面衡量；而自然環境的衡量標準則可從人均綠地面積、污水處理能力等方面量化測評。

（二）以過程為依據的公共服務供給內在能力

以過程為依據的公共服務供給內在能力是指公共服務供給主體自身所具備的各種要素。這些要素決定著公共服務供給能力的大小、強弱，在行政管理和公共服務供給過程中發揮著基礎作用，主要包括行政組織、行政職權、行政決策、溝通協調、監督等。

行政組織是指依一定的憲法和法律程序建立的、行使國家行政權力、管理社會公共事務的政府組織機構。行政組織是實現公共利益、公共福祉的載體和平臺；提升公共服務供給能力、建設服務型政府離不開行政組織能力的有效發揮。重視行政組織公共服務功能的發揮，優化行政組織結構已經成為各國行政組織管理的重心所在。行政職權是依法定位到具體行政組織結構中的行政權，是各行政主體實施行政管理活動的資格及其權能。行政職權必須符合法定的公共目的和范圍，旨在謀求和保護社會公共利益，同時保護行政相對人的合法權益。行政職權配置的公益性、服務性在很大程度上決定著政府行政組織的公共服務能力。

公共服務決策能力直接影響公共資源的調配，間接決定著公共服務供給的質量和數量。公共服務決策能力受到決策方式、決策程序、公民參與程度、執行過程等環節的影響。完善公眾參與決策渠道，建立科學、民主的決策機制是基層政府提升公共服務決策能力的重中之重。

公共服務溝通能力包括了基層政府與上級、平級及下節的溝通能力，良好的公共服務溝通能力保證了公共服務政策的貫徹的連貫性，節約了政策執行成本，提升了公共服務的效果。公共服務上的協調能力是指政府通過各部門內部、部門間合作、與第三部門合作等方式對資源的獲取、整合和調配能力。

公共服務監督能力是對各級政府公共服務組織、協調、溝通和決策的全面監督能力，對公共服務的監督，需要調動政府內部和外部組織及民眾的力量。

（三）以整合為重點的公共服務供給核心能力

公共服務供給的核心能力是指基層政府對公共資源的有效整合，即在公共資源有限、甚至是稀缺的條件下，通過對公共資源的吸取、調配等方式以滿足轄區不同群體的公共需求從而使其享有平等的公共服務。

各級政府整合公共資源的主要環節有吸取與調配資源，以及行政部門之間的協調配合和對公眾訴求的回應。對經濟資源、政治資源、文化資源、社會資源的吸取與調配是公共服務供給核心能力的重要組成部分，四者相互影響、相互作用。其中，經濟資源的吸取調配是基礎，特別是經濟資源合理有效的調配將直接關系資源整合的效果。政治資源的調配保障了政局穩定，是經濟資源調配的有效補充，為經濟資源調配、文化資源調配、社會資源調配提供了強有力的保障。文化資源的調配在人們日益增長的文化需求下是公共服務供給能力核心能力的重要組成部分，為經濟資源調配，政治資源調配的有序進行提供健康的精神文化支柱。社會資源的調配是經濟資源調配、政治資源調配及文化資源調配的全面展現，其調配的內容包括公共服務的各個方面。另外，評價各級政府的公共服務供給中的核心能力不僅要重視整合資源的能力，同時還應該重視行政職能部門之間的配合，以減少我國行政管理中“條條塊塊”的負面影響，最大化利用公共資源提供公共服務。再有，政府是否能及時回應公眾訴求并提供轄區成員最需要的公共服務也是提高公共服務水平和滿意度的關鍵要素。因為，傾聽和及時回應是服務型政府的必然要求，滿足公眾對公共服務、公共產品的基本需求是各級政府的根本職責。

通過上述對外顯能力、內在能力、核心能力的分析可知，三者是一個有機的、密不可分的統一整體。核心能力是公共服務供給的基礎，主要是對公共資源的整合和對公眾需求的回應；內在能力是公共服務供給實現的主要途徑，包括行政組織自身的職能結構、決策機制、公務員的價值取向等；各項具體的公共服務是公共服務供給能力表現的最終結果。

四、結束語

本研究框架包含了公共服務供給能力所要考慮的兩個基本維度，即靜態要素和動態效果，可將不同領域的公共服務與公共服務供給能力納入該框架之中展開多維度的分析研究，使其具有理論意義和應用價值。其中，核心能力是公共服務供給能力的基礎，在一定程度上決定了公共服務能力的強弱、大小；內在能力很大程度上是對公共資源進行調配的具體方式與手段，如公共服務計劃、行政決策、溝通協調等，是公共服務供給能力發揮的重要途徑；各項公共服務則是公共服務供給能力發揮后的實際效果和最終結果，既是公共服務供給能力各個要素的集中體現，也是測評公共服務供給能力的直接參照。

利用本框架既可以從宏觀層面上對公共服務供給能力展開整體性的研究，也可以從某一個側面探討公共服務供給能力的一個方面。如從政府行政部門直接的溝通配合分析其整合公共資源的核心能力；還可以對公共服務的供給展開動態的考察，如通過行政決策過程分析公共服務供給的內在能力以及供給方式、過程特點等；各種公共服務供給的效果借助于公共服務供給外顯能力的分析概念，可望得到較為直觀的評價。

公共服務供給能力是一個內涵豐富、層次復雜的概念，其構成的各個層次和方面相互影響、相互制約。上述框架只是一種嘗試性的構建，筆者希望在探究公共服務供給能力時，能借助這一框架來綜合考慮到各個層面，以便準確掌握其特征、特點及內在規律，豐富學界對政府公共服務供給能力內涵的認識和形成更為科學、合理的解釋框架，為中國政府建設服務型、提高公共服務能力提供理論指導。

［1］張序，勞承玉.公共服務能力建設：一個研究框架［J］.理論與改革，2013（2）：25-29.

［2］Boyatzis，R E.The competentmanager：amodel for effective performance［M］.NewYork：Wilev，1982：12-13.

［3］H·A·奧圖.人的潛能［M］.北京：北京世界圖書出版公司，1988：62.

The Connotation and the Research Framework of the Public Service Supply Ability

CHUN YU Miao-ling，JIN Ying
（School of Politics and Public Administration，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

According to the properties of the connotation of the ability，public service ability refers to the objective elements and subjective intention of the main body which supplies public service to product public goods and public services.And the public service supply capacity is the dynamic ability of public service.It' s performance and results are the static，potential ability of public service in the course of the public service supply.As a result of the performance of public service capacity，the public products and public services generally are intuitive and measurable.

public service ability；supply process；connotation；research framework

C93

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2015.05.17

本文責任編輯：李曉鋒

2015-07-20

國家社科基金項目“公共服務的基層政府供給能力研究——以西部地區為例”（08ZZ039）

淳于淼泠（1957），女，山東黃縣人，西南政法大學政治與公共管理學院教授，歷史學博士；金瑩（1981），女，重慶南岸人，西南政法大學政治與公共管理學院副教授，管理學碩士。