促進海島縣城市有機更新的對策思考——以浙江省玉環縣為例

■潘應利/文

一、城市有機更新理論的提出和對海島城市化的現實意義

“城市有機更新”理論是在對中西方城市發展歷史和城市規劃理論的充分認識基礎上提出的。在我國，首先提出這個理論的是著名建筑學家吳良鏞院士，他有一個經典解釋：城市是一個有生命的機體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應當像細胞更新一樣，是一種“有機”的更新，而不是生硬的替換。該理論的提出豐富了城市更新的理論成果，特別是它在北京的成功實踐，更引起了國際的贊譽和廣泛關注。

當前，隨著我國海洋經濟的大力發展，海島縣城市化也在加速發展，這導致海島城市中人口和物質的聚集和流動性都很大，海島城市化、農民工和人口遷移同時進行，呈現出經濟增長速度較快、舊城的更新建設量很大、矛盾突出等特征，使工業化背景下的舊城舊鎮舊村改造面臨著嚴峻的威脅與挑戰。而且部分地區（如玉環縣）海島新城建設和舊城改造同步大力推進，這直接導致資源稀缺、環境欠賬、生態系統劣質化和地緣生態矛盾加劇，城市人居環境出現危機，尤其是海島城市基礎設施建設的供給速度難以滿足需求的矛盾、城市建設品質落后于城市品位訴求的矛盾十分突出。對此，若以城市有機更新的新理念考慮城市建設工作，將有助于我們相對從容地應對海島城市化的諸多挑戰。

二、玉環海島縣城市有機更新的主要障礙和原因分析

以浙江省玉環縣為例，改革開放以來，玉環實現了海島小縣向經濟強縣的跨越，但玉環縣海島陸域面積小，淡水資源不足，工業經濟欠發達，難以承載大面積建新城，所以城市有機更新的現實意義更大，但相對于其他海島縣和城市難度更大。從玉環縣實際看，該海島縣城市有機更新呈現出的時間過長、成本過高、進度緩慢、拆遷困難等問題較為突出。究其原因，主要有以下四個方面：

（一）理念不先進

由于多種原因，玉環縣規劃設計人才，特別是高層次人才缺乏嚴重，缺乏“領軍人才”，導致該縣規劃設計團隊中沒有高手、大手，更由于缺乏學習等因素，該縣上下缺乏現代城鄉規劃理念，導致長期以來，玉環縣簡單地以以往的舊城改造工作代替城市有機更新，缺乏最新城市更新理念，使玉環海島城市規劃建設管理僅停留于表面形式的改造更新。在具體工作上表現在，政府和有關部門存在大拆大建、過于追求經濟效益、強化政府獨家運作等傾向，忽視了市政設施和城市功能的完善以及城市單元之間有機更新。

（二）規劃不科學

受到缺乏高層次人才和片面追求眼前利益、經濟利益等思維的影響，該縣城市有機更新規劃編制和管理沒有充分體現城鄉統籌、節約資源、保護環境、以人為本、關注民生等基本原則，至今尚未制訂明確的指導全縣城市有機更新工作的專項規劃，只是用傳統的舊城改造思路來替代城市有機更新規劃，如2012年12月編制的《玉城街道舊城區改造研究及舊城區相關控制性詳細規劃》，也僅涉及縣政府周邊的8個社區。在老城保護方面，除了楚門鎮制訂出臺了老城保護規劃，其他各鄉鎮（街道）均沒有相應的規劃。由于沒有針對性的城市有機更新整體規劃，以及城市建設總體規劃與各專項規劃之間、專項規劃與專項規劃之間缺乏協調銜接，導致玉環縣的城市有機更新項目一直處于各行其是的狀態，缺乏整體性和系統性。

（三）政策不統一

玉環縣沒有出臺統一的城市有機更新實施意見，只是出臺一些傳統意義的舊村改造政策，而且各個村莊改造的政策也不統一和不銜接，尤其是同一區域內同一用途的土地基準價基本上相同，沒有體現區位、地段因素，對已經改變用途成為事實上的商業用地的臨街臨路土地及房屋仍按其原先土地使用性質進行補償，影響了拆遷戶的合理利益，引發了矛盾糾紛，增加了拆遷難度。村莊改造貨幣補償標準滯后于市場價格的變化，各鄉鎮、指揮部補償標準也不統一，拆遷戶往往參照最高補償標準，導致補償政策標準底線不斷被突破，拆遷成本不斷增加。

（四）管理不協調

玉環縣雖然成立了全縣舊城改造指揮部，但從城市有機更新工作看，該項工作涉及多個部門和鄉鎮（街道）以及村莊，目前該縣存在多頭管理問題。相關部門在舊城拆遷、項目審批等工作過程中，主動服務意識不強，部門之間協調溝通不足，存在相互推托、相互牽制現象，導致審批過程較為漫長，城市有機更新成本節節攀升。

三、推進玉環海島縣城市有機更新的對策建議

為了推進玉環海島縣城市有機更新規劃順利實施，加強城市建設管理，不斷增強和完善城市功能，全面提升城市形象和品位，進一步發揮城市對經濟社會發展的輻射帶動作用，促進全縣經濟社會又好又快發展，應從以下四方面著手。

（一）強化城市有機更新規劃的統領作用

堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的原則，高起點完成《玉環縣城市有機更新總體規劃》。按照以片區道路為骨架，以園林景觀為支撐，多種功能配套的組團式發展模式，高標準編制行政文化區域、教育運動區域、旅游休閑區域、商貿流通區域等重要片區和地段的控制性規劃與修建性規劃。結合城市設計，強化對建筑紅線、生態綠線、親水藍線、基礎設施通道黃線等的控制，科學安置醫院、學校等社會事業項目，統籌安排專業市場、健身場所、公廁等社會公用設施項目。加大城市防洪、道路交通、教育衛生、供電燃氣、商業網點、垃圾處理、供水排水、污水處理、地下管線以及防空、防災、公交、旅游等專項規劃的編制，不斷完善規劃體系。切實維護規劃的法定性、嚴肅性和權威性，未經法定程序，任何單位和個人不得以任何理由干預、更改規劃，更不能違反規劃進行建設。嚴格落實“六公示一監督”制度，即：城市規劃批前公示、城市規劃批后公示、近期和年度規劃項目公示、建設項目批前公示、建設項目批后公示及城市規劃社會監督員制度，促進城市規劃的公開、民主、高效、規范、廉潔。進一步完善聽證、公告、檢驗、監管、督查程序，面向社會公開辦事指南、辦事程序，建立健全網上監督舉報機制。加強規劃批后監管，嚴格按規劃許可的容積率、建筑高度、立面效果圖實施建設。

（二）提高城市有機更新整體品位

切實把城市有機更新項目當作藝術品來精雕細琢、精心策劃、精心設計、精心實施，大幅度提升片區的整體形象和景觀效果，達到點上景物宜人、片上氣勢恢宏、沿線觀感優美的效果。重點打造一批極具視覺沖擊力和心理震撼力的精美建筑和標志性建筑群，不斷提升知名度和美譽度。堅持“統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設”的原則，切實加強城市基礎設施建設。著力抓好城區路網工程、防洪工程、垃圾處理工程、文化基礎設施工程及各類專業市場等城市基礎設施建設，完善城市配套功能，提高城市整體品位。以廣場、綠地為主體，以道路、河道綠化為骨架，以街頭、庭院綠化為補充，大力實施“規劃建綠、拆墻透綠、拆違還綠、見縫插綠”，形成點、線、面、環有機聯系、協調統一的城市綠化體系。把城中村及城邊村改造作為關注民生、構建和諧社會、解貧幫困的惠民工程。加大城區主要街道的路燈安裝改造，打造一街一景、風格各異的亮化精品街。

（三）加強城市有機更新政策引導

制訂出臺覆蓋全縣的城市有機更新指導性政策，進一步明確城市有機更新的具體步驟、前置條件、改造主體、改造方式、技術標準、資金來源、改造程序、安置補償措施、成本效益分析等方面的總體原則，以此作為全縣城市有機更新工作的總體依據，在具體的更新項目實施過程中，可依據這些政策再因地制宜進行細化，使全縣舊城改造逐步規范化、制度化。制訂合理的拆遷補償政策，并保證政策的合法、合理、合情，以平衡各方利益，化解矛盾糾紛，推進拆遷安置順利進行。拆遷補償標準不僅要體現地上建筑物的價值，更要體現土地價值；應對舊城改造區域進行土地分級，相同級別、性質的土地拆遷補償標準應基本相同；拆遷補償標準要隨市場土地、房屋價格的變化及時調整，并及時公布，確保公開、透明、規范、有序。

（四）提高城市有機更新管理長效機制

堅持建設與管理并重、處罰與教育結合、治標與治本齊動的原則，將硬件設施建設與市民素質教育結合起來。進一步完善環衛基礎設施，推行垃圾集中封閉儲運，逐步實現城市垃圾、糞便無害化處理。定期開展城市環境綜合整治活動，集中力量、集中時間，整治城市環境“臟、亂、差”現象。加強環境衛生管理，積極推行垃圾收集袋裝化、垃圾運輸密閉化、垃圾處理無害化，生活垃圾日產日清，建筑垃圾統管統運，嚴厲查處亂扔亂倒各類垃圾的違章行為。加大城區交通秩序和交通營運整治，規范車輛進城、車輛停放行為，嚴厲打擊“黑車”非法營運，規范客運市場秩序。