公務員養老保險制度的國際比較

■高　迪/文

公務員養老保險制度的國際比較

■高迪/文

2015年1月14日，國務院正式發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，方案指出，機關、事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計算辦法。目前，全國各地紛紛啟動實施。而本文對國外公務員養老保險制度進行比較研究，以期能夠為以后我國公務員養老保險制度實施、改革和發展提供參考。

一、國外公務員養老保險制度的主要類型

根據公務員養老保險制度與其他群體養老保險制度的形式比較來看，國外公務員養老保險制度可以分為兩大類：獨立型與融合型。獨立型的公務員養老保險制度，即公務員養老保險制度與其他群體養老保險制度相互獨立，并列運行，是兩類完全不同的醫療保險制度，主要包括獨立的非基金積累型公務員養老保險制度和獨立的基金積累型公務員養老保險制度。前者主要包括中國、巴西、德國、希臘等國家和地區；后者主要包括韓國、印度、新加坡、中國臺灣等國家和地區。融合型的公務員養老保險制度，即公務員養老保險制度與其他群體養老保險制度有交叉和重疊之處，也就是說至少有一部分制度是相同的或相近的，主要包括由國民養老金計劃加特別的公務員職業養老金計劃和國民養老金計劃加一般的職業養老金計劃兩類。前者包括澳大利亞、加拿大、丹麥、日本、瑞士、美國等國家和地區；后者主要包括智利、波蘭、匈牙利等公家和地區。

根據公務員養老保險制度形式與待遇水平相結合的情況來看，國外公務員養老保險制度可以分為四類。第一類是兩者完全獨立，但其待遇差異不大，即形式獨立但實質相差無幾，主要是芬蘭和荷蘭兩國。第二類是兩者形式上融合在一起，但公務員享受最高待遇，即形式融合但是實質有差異。這類國家最多，包括加拿大、愛爾蘭、意大利、日本、瑞典、美國等，這些國家都建立了統一的國民養老保險制度，公務員還通過建立職業年金、補充養老保險制度、享受最高標準或額外的一次性補貼等方式，獲得最高的退休待遇。第三類是兩者部分融合，主要是指公務員和私營部門人員共同參加了國民基本養老保險制度，但公務員有額外的特別的補充養老保險制度，主要包括英國、澳大利亞等國家和地區。第四類是兩者完全分離，公務員養老保險制度完全獨立，而且享受較高的待遇。主要包括奧地利、比利時、德國、韓國、希臘等國家和地區。

總的來說，根據公務員與其他群體養老保險制度的綜合比較，將公務員養老保險制度分為完全融合型、完全獨立型、部分融合型三類，并選擇新加坡、德國、英國三個代表性國家的公務員養老保險制度進行分析。

二、完全融合型的公務員養老保險制度——以新加坡為例

（一）中央公積金制度的籌集

新加坡的公務員參加公積金制度，中央公積金局進行統一管理，屬于完全融合型的制度。新加坡中央公積金制度的籌資由雇主和雇員繳費組成。從公務員的繳費來看，不同年齡段雇員的公積金繳費率有一定的差距，50歲以下的雇員繳費率統一，50歲以上的雇員，隨著年齡的遞增，繳費率也有所下降。

（二）中央公積金制度的待遇提取

參加公積金計劃的公務員領取公積金的條件是：年滿55歲；或者35歲以上因病不能工作；或者經批準退休；或者永久離開新加坡。一般情況下，當公積金會員達到55歲時，在保留最低存款的基礎上，可以提出普通賬戶和特別賬戶中的積累額。而且，公積金會員在留夠最低存款后，還需要在保健儲蓄賬戶中積累一定的余額才能提取公積金。公積金會員死亡后，其公積金余額可以支付給指定的受益人，如果生前沒有指定受益人的，余額將被充公。由于不同雇員之間的收入不同，而且對公積金投資的選擇不同，因而領取的待遇也有所差別。

（三）中央公積金制度的管理

新加坡中央公積金由中央公積金局實行全國統一管理，中央公積金局是人力資源部的一個職能部門，是一個半官方的獨立機構，負責公積金的管理和保值增值，主要將公積金儲蓄用于購買政府債權和股票，并進行其它投資，獲取利息或收益。中央公積金局由若干董事組成董事會進行管理，董事的構成包括政府代表、雇主代表和有關專家。中央公積金局下設會員服務部、雇主服務部、人事部、行政部、計算機部和審計部等部門。

（四）新加坡公務員養老保險制度的特點

新加坡公務員養老保險制度體現出以下幾個特點：一是制度的完全融合性，新加坡的公務員都加入中央公積金制度，進行繳費積累。二是管理的統一性，將公務員與其他群體的養老保險由中央公積金局進行統一管理。三是強調公務員的個人責任，主要由公務員個人向公積金賬戶進行繳費積累，并獲得投資收益。四是注重效率與激勵性。將公務員的個人繳費與養老金收益聯系起來，可以調動公務員的繳費積極性。對公積金賬戶進行投資獲取收益，也在一定程度上提高了制度的效率性。五是法制化，統一由《中央公積金法》來規定。

三、完全獨立型的公務員養老保險制度——以德國為例

（一）公務員領取退休金的條件

公務員在達到退休年齡和規定的服務年限或喪失勞動能力時可以領取養老金，具體情況是：至少工作滿5年；因病或者其他健康原因喪失工作能力；已經暫時退休或者視為長期退休。公務員的正常退休年齡為65歲，也可以在63歲時提前退休，或者因傷殘在60歲時退休。如果公務員在達到法定退休年齡前退休，養老金將每年減少3.6%，最大的削減為10.8%，即最多提前三年退休。對一些嚴重傷殘的公務員或在達到法定退休年齡前不能工作的公務員來說，退休年齡是63歲。如果公務員在達到60歲前傷殘，60歲之前傷殘時間的三分之二計入計算養老金的工作年限。

（二）公務員退休金的計算

公務員退休金取決于公務員的服務年限和計算養老金的報酬。服務年限包括在公務員崗位、專業或非專業的軍人崗位和公共部門其他崗位的工作時間，以及接受培訓的時間。退休金的計算以公務員最后一個月的工資和允許退休時的工齡為基礎。工齡滿10年的公務員，其退休金為最后一個月工資的35%；工齡滿11年至25年的公務員，在此基礎上每增加一年增發原工資的2%。服務年限達到26年及以上的公務員，每超過一年再增發原工資的1%。工齡不滿一年的余數，以182天以上計算為一年。公務員每月的退休金數額最高不得超過最后一個月工資的75%。

（三）公務員養老保險制度的管理

德國公務員的養老由政府統籌管理，公務員的退休金支出全部納入國家財政預算，通過稅收進行融資。公務員養老的有關事宜主要由聯邦內政部和財政部具體負責，其職責權限分別為：聯邦內政部負責制定公務員退休的方針政策，并負責執行；財政部負責公務員退休金的籌資與待遇支付。另外，公務員所在機關的上級機關負責指定受領人，決定給付金額、計算年資。

（四）德國公務員養老保險制度的特點

德國公務員養老保險制度呈現出以下幾個特點：一是實行完全獨立的制度模式，突出了公務員的職業特點，強調公務員的特殊性。二是實行現收現付的籌資機制。通過國家財政進行年度預算安排進行籌資，當期籌資用于發放當期的養老金，不進行基金積累，無需擔心保值增值的問題。三是公務員養老完全由國家負責。無論是從責任分擔還是從管理服務來說，德國公務員養老保險制度體現了明顯的國家保障特點。一方面，德國公務員養老的資金籌資完全由國家財政負擔，通過稅收進行融資，個人無需繳納任何費用；另一方面，公務員養老事務的管理由政府部門負責，與其他群體的養老分開管理。

四、部分融合型的公務員養老保險制度——以英國為例

（一）國家基本養老保險制度

英國的國家基本養老保險制度面向包括公務員在內的全體國民。雇員在職期間，需要按規定繳納保險費，2010-2011年，收入在5044英鎊及以上的雇員或5075英鎊以上的自雇人員，需要向國家基本養老保險繳費。繳費基數不是根據雇員所取得的工資收入，而是以周最低收入乘以52計算。繳費需要達到足夠的“合格年限”，否則不能領取全額國家基本養老金。從2010年4月6日起，減少領取全額國家基本養老金的資格年限，從男性繳費44年、女性繳費39年，下降到男女均為30年。

在按要求繳納保險費、達到法定退休年齡后就可以領取國家基本養老保險金。2010年4月5日前的退休年齡男性為65歲，女性為60歲，4月6日以后，直到2020年，男女退休年齡統一為65歲。并逐步延長國家養老金的退休年齡，從2024年4月6日至2046年4月5日期間，從65歲延長到68歲退休，從長期來看，可以減輕國家養老金的支付壓力。如果在2010年4月6日前達到退休年齡，每周的基本養老金為24.41英鎊至97.65英鎊。正常情況下，國家基本養老金不能提前領取，但可以推遲領取，并獲得增加的養老金。

（二）公務員職業養老保險制度

在1972年《公務員年金法》的基礎上，英國公務員職業養老保險制度不斷改革和完善，迄今為止，已經有五類主要的公務員職業養老保險制度，包括傳統計劃、優質計劃、傳統加值計劃、伙伴養老金計劃和Nuvos計劃。公務員職業養老金一般實行現收現付制，覆蓋面較廣，截至2012年上半年，約有85%的公共部門雇員擁有某種形式的由雇主提供的養老金計劃。

（三）英國公務員養老保險制度的特點

英國公務員養老保險制度的特點主要包括：一是制度的部分融合性。英國的公務員與普通國民一樣，參加國家基本養老保險制度按規定進行繳費，體現了不同養老保險制度的融合性、不同群體之間的平等性；除去參加統一的國民基本養老保險制度外，國家還為公務員設立了不同類型的職業養老保險制度，體現了公務員的特殊性。二是制度的多層次性。英國的公務員養老保險制度主要包括了三個層次，即國家基本養老保險制度、公務員職業養老保險制度和個人自愿型的私人養老保險制度。三是適度的責任分擔機制。英國的公務員養老保險制度的繳費由政府和個人共同承擔，既強調了政府在公務員養老保險制度(尤其是職業養老保險制度)中的財政責任，又需要公務員進行一定的繳費。四是現收現付制，不進行基金積累。五是法制化，主要由《社會保障法》、《養老保險法》、《公務員退休年金法》等法律來進行規范。

總體來看，英國屬于部分融合型、責任共擔型、多層次的制度，從形式上看，英國的公務員養老保險制度較好地平衡了公平與效率的關系，但也存在一些不理想的方面，如缺乏足夠的激勵性。德國屬于完全獨立型、國家保障型、單一層次型、現收現付型、給付確定型的制度，從形式上看，公平性與效率性都不太理想，與其他群體相比，公務員養老保險制度無論在制度模式上還是待遇水平上都欠公平，而且完全由國家承擔公務員的養老支出也欠公平。新加坡屬于完全融合型、自我積累型、單一層次型、基金積累型、繳費確定型的制度，效率性相對較高，但公平性欠缺。

（作者單位：黑龍江大學）