政府綠色采購文獻述評

饒寶紅，陳金友

（浙江工業大學 計劃財務處，杭州 310014）

政府綠色采購自1992年首次由歐盟推廣以來，許多國家和地區推出了各種行之有效的政策法規，進行了較為深入的實踐活動。但各國對政府綠色采購的理論研究十分有限，政府綠色采購仍是一個相對較新的研究領域。綜觀國內外政府綠色采購的研究文獻，主要集中在政府綠色采購的內涵、政府綠色采購的理論基礎、政府綠色采購實踐的困境與障礙、政府綠色采購的影響因素、政府綠色采購的政策研究等方面。本文將圍繞上述方面依次展開述評，并提出了政府綠色采購的可能研究趨勢。

1 政府綠色采購的內涵

1.1 政府綠色采購的定義

各國政府和學術界對政府綠色采購的定義并沒有達成統一的認識。丹麥綠色采購及環境與可持續發展工作組（2000）將政府綠色采購定義為 “公共機構采購對環境和人類具有最低影響和最安全的產品、服務和建筑，包括自然資源、原材料、消耗品、性能、運行及廢棄等方面”[1]；OECD（2002）將綠色政府采購政策定義為“許多成員國當局應用政策，鼓勵采購人員購買可以減少環境破壞的產品和服務……作為提高公共采購環境績效的一個手段”[2]；歐盟委員會（2008）將政府綠色采購定義為“政府當局尋求采購貨物、服務、工程，在整個生命周期中減少環境影響”[3]；Erdmenger（2003）認為政府綠色采購是政府尋求環保產品的采購，在盡量避免不必要的采購的同時，優先選擇更環保的產品[4]；Bouwer et al.（2005）[5]將政府綠色采購定義為“政府當局將環境標準集成到采購過程的所有階段，因此鼓勵環境技術的傳播和環保產品的發展，通過尋求和選擇在整個生命周期內有最小可能的環境影響的結果和解決方案”；Markku Simula（2006）認為政府綠色采購是在采購整個過程中，把環境問題與采購過程相結合的活動[6]；Parikka－Alhola（2008）認為政府綠色采購是一個減少采購產品的環境影響的方法，在整個生命周期內通過鼓勵制造商來實現環境友好產品的設計和生產[7]。

盡管對政府綠色采購定義的表述不盡相同，但其基本概念是建立在產品和服務的環境標準之上；盡管所使用的術語存在差異，政府綠色采購活動的本質是，政府當局應該承擔責任，在自己的采購實踐中，識別環境友好型的產品和服務，然后優先采購這些產品和服務，因此政府綠色采購活動是一種生態經濟活動[8]。綜上分析，本文將政府綠色采購定義為采購人員使用財政資金依法采購綠色的產品、工程、服務的經濟行為。

1.2 其他相關概念

政府綠色采購的其他相關概念有環境責任政府采購、可持續政府采購、低碳采購。環境責任政府采購（ERPP）是環境產品政策工具集成的驅動力，在美國被稱為是環保采購（EPP）。EPP是聯邦或州政府計劃、鼓勵并協助采購的執行機構購買環保產品或服務，它們對環境和人類健康造成的環境影響和危害被認為是很小的[9]。 Walker et al.（2012）將可持續政府采購（SPP）定義為“通過采購和供應過程，結合社會、環境和經濟方面，追求可持續發展目標”[10]。 Fernando Correia et al.（2013）將低碳采購（LCP）定義為“在組織尋求采購貨物、服務、工程和公用事業的整個生命周期中，考慮其直接和間接排放，減少碳足跡和／或導致整個組織碳足跡減少的過程”[11]。由上述定義看出，政府綠色采購（GPP）和環境責任政府采購實際上是同一概念，都是屬于生態采購或環保采購。由于低碳問題是更廣泛的生態環境問題的一部分，而生態環境是更廣泛的可持續發展問題的一部分，因此低碳采購應從屬于政府綠色采購或環境責任政府采購，而政府綠色采購或環境責任政府采購是可持續政府采購的重要組成部分，無論何種政府采購都應追求實現可持續的發展目標。

1.3 政府綠色采購的效應

政府綠色采購實踐被認為是一個對可持續生產和消費有效的政策工具。在生態文明背景下，政府綠色采購至少存在經濟效應、生態效應、示范帶動效應和扶持效應[8-12]。經濟效應主要表現在考慮到生命周期成本，政府綠色采購不僅節約了采購成本，而且提高了采購效率；生態效應主要表現在政府綠色采購的生態價值導向，GPP對環境友好產品的開發和消費者需求有間接影響，通過市場觸發器的操作，GPP可以強烈地刺激生態創新；示范帶動效應主要表現在政府綠色采購的消費導向，政府綠色采購可以產生溢出效應，歐盟證實政府綠色采購政策不僅有利于政府“創建或擴大環保產品和服務的市場”，又有利于刺激私人采購使用綠色標準[3]；扶持效應主要表現在政府的綠色采購活動能夠幫助和促進環保型企業的發展，能夠促進清潔生產的推行[8]。但是，根據一項對歐盟政府采購政策的研究表明，政府采購政策不僅沒有推動歐盟的創新行為，反而在一定程度上起到了阻礙其創新活動的作用[13]。

2 政府綠色采購的理論基礎

綜觀國內外文獻，主要是從新制度經濟學、環境經濟學、環境管理學、可持續發展理論等方面，論述政府綠色采購的理論基礎[14]，具體而言，政府綠色采購活動主要是受到了外部性理論、綠色供應鏈管理理論、可持續發展理論、利益相關者理論的指導。

外部性理論是環境經濟學的核心理論。一方面，生態產品或環保產品正外部性很強，在某種程度上還具有公共物品的特征。由于公共物品的特點，導致了生態產品或環保產品在生產和消費環節產生“市場失靈”。因此，政府可以通過由私人企業負責生產，政府采購后再提供給公眾消費；另一方面，為消除經濟活動對環境的負面影響，根據外部性理論和科斯定理提出了現代產權理論。碳排放交易制度就是一種很好的產權制度創新，其中碳足跡制度直接影響政府低碳采購活動。

綠色供應鏈管理是在傳統供應鏈管理基礎上增加了環境因素的環境管理手段[15]。一方面，環境管理體系認證制度、環境標志產品認證制度、環保標準采購清單等，是各市場主體內部環境管理的重要依據；另一方面，基于生命周期評價理論，政府綠色采購供應商評價體系，由產品環境因素評價、生產過程清潔評價和綠色采購評價3個方面構成。

可持續發展理論旨在創建可持續的生產方式和消費方式。一方面，可持續生產和消費要求實現生產和消費的“發展性”和“可持續性”；另一方面，低碳消費和綠色消費都屬于可持續消費范疇，低碳消費和綠色消費是可持續消費的源頭和重要的實現機制，可持續消費是根本目的[16]。因此，政府低碳采購受到低碳經濟理論的指導，政府綠色采購受到循環經濟理論和生態經濟理論的指導，但這些理論本質上都屬于可持續發展理論。

根據利益相關者理論，政府綠色采購的發展離不開各利益相關者（比如政府組織、采購人員、企業、非政府組織、新聞媒介、公眾等）的投入或參與，政府綠色采購追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些行為主體的利益。在發達國家，非政府組織在相關監測和促進環境管理方面起到了重要作用，非政府組織等非政府利益相關者組織、媒體和公眾，可以促進政府綠色采購的發展。

3 政府綠色采購實踐的困境與障礙

政府綠色采購實踐可以定義為集成環境對政府采購流程的擔憂，GPP實踐構建包括綠色產品和服務的偏好（GP）、綠色物流（GL）和綠色供應商監控（GS）[17]。 盡管政府綠色采購有許多明顯的效應，但在政府綠色采購實踐中經常會遇到一些障礙和缺陷，主要體現在經濟、政治和認知3個層面。根據對意大利和英國政府當局的調查，政府綠色采購實踐具體的障礙是綠色產品的成本比那些非環境友好的產品成本要高、缺乏政治支持的組織資源、缺乏產品的真正的環境影響的信息、找到供應商或準備要求招標和采購的困難、缺乏從當局高層的指導方針以及缺乏政府之間的合作[18－20]。根據OECD組織的一項對國家環境政策中實施GPP的調查，發現通過采訪的大多數人認為，政府綠色采購的障礙在于對政府采購人員缺乏培訓、缺乏金融方面的信息、缺乏環境好處的信息。事實上，Varnas et al.（2009）調查了瑞典廣泛的建設項目采購組織，揭示了限制政府綠色采購應用的一個原因，是缺乏知識來制訂具體的、可測量的和可核查的環境偏好[21]。根據Yong Genga et al.（2008）[22]對中國政府綠色采購能力建設的研究，雖然GGP在中國很有前途，但GGP的實現仍然缺乏必要的指導信息及相關技術，主要的實施障礙有：①對政府綠色采購的概念界定沒有統一；②環境法律體系不完善；③綠色產品成本較高阻礙采購決定；④政府采購人員和供應商的環境意識普遍較低。

4 政府綠色采購的影響因素

政府綠色采購的有效實施取決于很多因素，對于政府綠色采購影響因素的研究，既有定性研究也有定量的實證研究。Brammer et al.（2011）[23]構建了一個有用的概念框架，來識別政府綠色采購政策如何轉化為GPP實踐的4個影響因素，這4個因素分別是：①這些GPP政策的成本和收益的感知和比較；②綠色產品或服務的可得性；③組織壓力；④對政策的“熟悉”。很多文獻是通過問卷調查、因子分析等計量經濟方法，從眾多影響因素中識別出關鍵因素。這些關鍵因素分別為政府綠色采購的法律法規、采購者的思想意識和能力、利益相關者的關注、財政經濟和環保技術等。

（1）政府法律法規對政府綠色采購的影響最大[24]。政府的采購法律法規對政府綠色采購的有效實施是一個重要的保證，在我國無論是在國家層面還是在地方層面，政府為實施政府綠色采購制定了許多法規條例，完善強制性的政府綠色采購法更能促進政府綠色采購的發展。

（2）政府采購者的思想意識和能力是政府綠色采購的關鍵。政府采購人員對GPP技術及采購的意識和知識，是發展政府綠色采購的最大驅動力，政府綠色采購的能力受到政府采購人員認知水平的制約，而認知是刺激GPP實踐的一個重要因素。

（3）利益相關者可以激勵政府綠色采購。各級環保民間組織等非政府組織、新聞媒介、綠色企業以及公眾對政府綠色采購的關注，給 GPP的實踐帶來了動力和壓力，Qinghua Zhu et al.（2013）使用收集自193個中國政府官員的原始數據，發現利益相關者施加壓力可以激勵GPP實踐的采用[17]。

（4）產品的初始采購成本是采購人員首先關心的問題。與傳統產品相比，綠色產品采購時的初始成本雖然更高，但其操作、維護運營成本和最終處置成本更低，從產品整個生命周期來看，綠色產品的生命周期成本可能更低[25]。政府綠色采購成本的計算，可以左右政府綠色采購的實施，政府綠色采購成本的計算，不僅應考慮采購時的初始成本，還應考慮操作及維護運營成本、回收及最終處理成本。

（5）環保技術是政府綠色采購實施的保障。為保證在采購實施過程中充分考慮環境因素，并采購大量綠色采購清單目錄外產品，在政府綠色采購實施過程中需要運用相應的政府綠色采購技術。這些環保技術和方法可以概括為綠色產品的界定與評價、產品在原材料采購、生產制造、運輸及安裝的環保性以及在使用過程中的環境跟蹤和報廢后的生態處理等方面[24]，也就是說，這些環保技術應該考慮到產品整個生命周期內的環境影響，這些環保技術可以提高政府綠色采購的效率和競爭力。

5 政府綠色采購的政策研究

綜觀文獻，政府綠色采購的政策研究主要集中在法律法規、產品政策、技術政策和管理政策4個方面。

根據發達國家和地區政府綠色采購的實踐來看，通過立法的形式強制推行或鼓勵實行政府綠色采購是頗有成效的做法。比如，美國、日本、韓國、奧地利、德國、中國臺灣等都利用法律作為政府綠色采購的制度保障，很多文獻將我國的政府綠色采購的法律政策與GPP實踐發達國家和地區相比，發現存在不少問題，比如對政府綠色采購缺乏明確的規定、強制力和操作性不強[12，26－27]。

集成產品政策（IPP）是將政府綠色采購與一些相關產品的環境政策工具，如生態標簽、擴展生產者責任相融合，以全面提高產品屬性，保證綠色產品價格合理，以刺激對綠色產品的需求，并進一步推動綠色產品的生產。因此，政府可以借助經濟手段，對生產綠色產品的企業進行財政補貼，對采購者實施價格補貼，鼓勵綠色生產和綠色消費。

政府綠色采購技術標準是綠色采購標準的重要組成部分，政府綠色采購技術標準的建立，可以有效推動綠色技術的創新與發展。政府綠色采購技術標準給政府采購人員提供的只是一種標準，而不是某種特定的產品。根據國內外的經驗，綠色采購標準可分成3類[8]：①強制性標準。即在任何情況下都必須執行該標準，采購滿足該標準的產品、工程、服務；②硬性標準。即在技術水平和市場條件都允許的情況下，要求盡可能地執行這類標準；③彈性標準。即執行這類標準的條件不是充分具備，但確實是未來的發展方向。據此，政府綠色采購的技術標準至少也可以分為上述3種類型，只有制定技術標準，才能有效調控綠色產品市場。

要提高政府綠色采購的監督和管理效率，還應當利用信息通信技術和互聯網技術。政府電子采購被認為對構建一個高效、透明和更少的官僚社會有重要的貢獻，并對買賣關系產生積極的影響。Helen Walker et al.（2012）對可持續采購和電子采購之間的關系進行了實證研究，以來自20個國家280多個政府采購從業者為樣本，研究發現電子采購和供應商的交流可能有助于環境、勞動、健康和安全方面的可持續采購，電子采購的采用可以實現更高的效率和透明度[28]。

6 政府綠色采購的可能研究趨勢

盡管學術界對政府綠色采購的關注越來越多，但相比于私營部門的綠色采購，GPP研究仍十分有限，而且大多數研究是描述性的定性研究，定量研究主要是針對發達國家的調查研究[17]。為促進政府綠色采購的發展，必須在以下幾個方面進行更深入地研究，以更好地用理論去指導GPP實踐，同時從實踐中更好地去發展GPP理論。

6.1 政府綠色采購的方法研究

發達國家在長期政府綠色采購實踐中形成了多種綠色采購方法，比如有生命周期成本法、價格優惠法、綠色權重法、綠色資格法和綠色清單法。與發達國家相比，有些發展中國家綠色采購的方法比較單一，對綠色采購商品標準認定方式過于簡單，這將削弱對本國民族產業發展的支持力度。因此，政府綠色采購的方法研究對一國政府綠色采購的發展、提升產業競爭力、維護國家經濟利益有重要影響和意義。許多研究強調，政府綠色采購的工具包和文檔在促進政府綠色采購實踐中發揮了重要作用，因此提高工具包和文檔的影響，可能是改善政府綠色采購實踐的重要方法。

6.2 政府綠色采購的績效評價研究

政府綠色采購理論上可以帶來經濟效應、生態效應、示范帶動效應和扶持效應，實現經濟效益、生態效益、社會效益的有機統一，但效果如何還需要檢驗。因此，需要更多的研究來對政府綠色采購的績效進行評價。比如，政府綠色采購是否能夠引導企業和供應鏈綠色發展、是否能夠帶動公眾綠色消費、是否能夠促進資源能源節約、是否能夠促進企業綠色創新，分析這些問題是十分重要的。但績效評價指標的缺乏是政府綠色采購實踐的關鍵障礙。然而，什么樣的績效評價指標被采納，在相對較長的GPP歷史實踐中，無論對發展中國家，還是對發達國家，均是一個挑戰。

6.3 政府綠色采購實踐擴散系統的調查研究

政府綠色采購實踐是一個對社會可持續發展有效的政策工具。然而，尤其是在發展中國家，政府綠色采購實踐的采用是一個問題。在發展中國家，建立促銷和擴散政府綠色采購實踐的機制，是可持續發展的一個重要工具。一些發展中國家政府官員和采購人員，對發達國家有關政府綠色采購的法律法規和政策知之甚少。向政府綠色采購實踐發達的國家和地區學習綠色采購網絡，發展中國家需要考慮更多的實際情況，進行更多的調查研究，這是因為，這種全球擴散需要考慮各種文化、社會和制度障礙。

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