資本下鄉農戶、公司與基層政府關系的再構建

■ 王 敏（西華師范大學政治與行政學院 四川南充 637002）

近幾年，隨著國家對三農問題的高度重視、新型城鎮化的推進和農村大量勞動力的外流，農村出現了大面積的閑置土地，為農業產業化、集約化經營提供了絕佳機會，許多基層政府借此掀起了一股招商引資的熱潮。學界已有的研究更多的是傾向于對招商引資取得的經濟效益分析，而忽視了招商引資所引發的社會效用不足問題。本文以陜西M縣為個案，以政府和市場關系為視角，深層剖析招商引資中的資本、基層政府與農戶的關系和沖突，并對此現象進行較為深入的探討。

資本下鄉現象的歷史溯因

資本下鄉，與近些年來不斷提及的“三農問題”及中央連續發布的涉農“一號文件”有著密不可分的關系，因此，要研究資本下鄉的原因，就必須深入探討三農問題形成的歷史背景及其根源。

“三農問題”由溫鐵軍教授在1996年提出。其原因如下：新中國成立初期，我國制訂了五年計劃，為優先發展重工業，實現工業化。對農村農副產品實行統購統銷，通過此政策實施，國家獲得了對絕大部分農副產品的生產和銷售進行支配的權力，實施工農業剪刀差，為我國重工業優先發展、工業化快速推進提供了原始資本積累，同時，實行居民權益與戶籍相掛鉤。在這樣的管控體制下，各種生產要素不能在城鄉之間自由涌動，為之后城鄉貧富差距擴大、二元經濟結構的形成提供了客觀歷史背景。此外，嚴格的政社合一的管理體制和十年文革的影響，城鄉貧富差距并不明顯。

在1978年，我國實行了“家庭承包基礎上的統分結合的雙層經營體制”，由此，農民從群體性勞動轉化為個體性勞動，從集體勞作的土地上轉到自己的土地上，改變了“出工不出力”的情形。同時，鄉鎮企業蓬勃發展，突破了之前“城市搞工業，農村只能搞農業”的基調，打破了農村不能發展的局面。而鄉鎮企業快速發展的這十年也被稱之為農村經濟快速發展的黃金十年，在這期間，農民的積極投入獲得了土地的經濟效益，而農村剩余勞動力在鄉鎮內部亦實現了轉移，實現了農村勞動力的專業化和兼業化，“侵入現金經濟”發展迅速，農村經濟快于城市發展，農民的收入增長快于城市居民，而此時，像資本等農村發展所需的生產要素相對比較齊全。因此，農村經濟在這一階段的發展使中國并未出現明顯的三農問題。

農村的經濟發展較快，中央看到了農村改革的顯著成效，為了推動城市經濟發展，于是決定將經濟發展的重點從農村轉向城市。1992年后，中央開始推進市場化改革。中央政策傾斜是出于加快城市經濟發展的目的。對于農村的土地，原來為發展鄉鎮企業可自主規劃建設的權力受到了制約，加上政府對土地的管理加強，農村集體所有的土地所有權開始上移，政府獲得了對土地的決定性支配權，農村集體土地成為地方政府增加財政收入的重要來源，而村集體、農民則無法分享土地升值所帶來的紅利。從1994年開始推行分稅制改革，以及此后的農村稅費改革，再到現在的“營改增”，其結果主要稅種上交國家，地方稅源嚴重不足，財權與事權不均衡，造成了農村經濟社會發展應有配套設施缺位。此外，幾大國有銀行也進行了市場化改革，在價值規律的作用下，大部分營業支點從鄉村撤回到縣及以上。農村信用社也因為農村信貸難度大，變成了農村名副其實的資金“抽水機”，在土地、資金退出農村的同時，其他資源如人才、技術、管理等也紛紛逃離農村，這些優質要素在城市里獲得極化效應，而農村并未獲得城市發展所帶來的擴散效應，故此，農村發展開始走向邊緣化。農業生產“內卷化”、農村面貌陳舊、農民生活水平低下，這一切與城市相比則出現了嚴重的非均衡化。

這種城鄉二元格局的狀況若得不到及時解決，必將成為社會發展的巨大隱患。為此，在2003年，中央將三農問題作為重中之重加以解決。此后，中央一號文件又鼓勵工商資本務農。在經濟發展中，只有將以前逐漸流失的各種生產要素，重新集中起來并回流到農村，才能讓農村經濟發展煥發出新的活力，而這些諸多要素中，最重要的莫過于資金，其次才是科技、人才、管理等。由于農村人口大量外流、土地大量閑置，為農業規模化、集約化經營提供了機遇。為了破解這一農村發展困局，解決財政能力不足，實現經濟快速發展，各地方政府就此掀起了招商引資的熱潮。

陜西M縣農戶與Z·F公司的個案沖突

陜西M縣地處關中平原東部，全縣共24.8萬人，城區人口7.6萬多，農村人口近17萬，工業發展滯后，是名副其實的農業大縣。2013年2月1日上午，縣政務大門被大量農民堵塞，這場經濟利益糾紛險些迅速轉化為政治性的群體性的突發性暴力事件。在這次沖突中，該縣副縣長、宣傳部長、公安局長等領導親臨現場，并召開現場辦公會。圍觀人數眾多，估計超千人，加上各種媒體爭相報道，陜西M縣在網上迅速“走紅”。在其背后，是一場長時間積壓的土地流轉糾紛，更是一場“資本下鄉”后突如其來的影響深遠的山村地震。

（一）政府招商引資和Z·F公司

2009年，新的縣委書記上任后，對M縣進行大刀闊斧的改革，各項改革措施強力推進，其中有一項為“拉大城區主體框架，統籌城鄉一體化發展”的舉措，對縣城內多個社區進行果斷拆建，多條街道進行拓寬、整改。針對城郊的大片農田則采取了發展大農業模式。這樣大幅度的開發建設，對于一個國家級貧困縣來說，最大的難題是資金奇缺，但是僅憑基層政府的財政資金肯定是不行的，據統計2009年縣財政收入僅為1.26億元。迫于資金的壓力，該縣提出了全民招商的策略，在西洽會上，河南的Z·F制藥有限公司成為該年M縣縣委書記引資入縣的特大企業。Z·F企業據說是河南省制藥行業中企業規模大、實力強、市場品牌響的龍頭型企業。M縣縣委書記、縣長為表示對Z·F公司到來的歡迎和重視，進行了廣泛的宣傳。

（二）顯失公平的征地與矛盾產生

作為招商引資的項目，Z·F公司在政府部門敦促下很快就進入該縣，擬先后投資3億多元，打造國內一流黃姜皂素企業。縣委縣政府對Z·F公司投資建設給予了高度重視和積極配合，不僅在征地上獲得優先批準，而且還制定專門文件，先在政府相關部門學習，然后頒發文件向下傳達，要求各村鎮積極的配合征地。以前只是聽說要進行征地，但農戶并未引起足夠的重視。近些年來隨著水果市場和蔬菜市場需求擴張，早已遠近聞名的S村生產的獼猴桃價格大幅上漲。鑒于征地難度，還專門成立了“征地協調工作隊”。但大多數菜農、果農不愿意轉讓，村干部和菜農都想自己經營。為了確保Z·F公司大規模加工制藥需要，M縣為此召開了專題會議，并以“發展縣域經濟，繁榮村鎮經濟，統籌城鄉協調發展”為名，要求各級干部率先垂范，從長計議，積極做好農戶工作，實現土地盡快流轉。迫于領導壓力和各方利益需求，各村鎮干部們不僅采取了常規性的行政命令，還利用了個人威望、熟人關系等多種形式去推進農民的工作。最后以每畝地450元的價格成交。事到如今，因土地流轉而爆發群體性事件后，也沒有見到當時農戶們“簽訂”的土地流轉合同。

基層政府、外來公司和失地農戶在土地流轉中的角色關系

（一）基層政府：追求符號性政績

地方政府“親近資本”的發展戰略，源自20世紀80年代的改革開放。分稅制改革后，主要稅種上繳國家，地方財力嚴重不足。國有銀行在進行股份制改革后，進入商業化運營模式，突出表現為“扶富不扶貧，救急不救弱”。國家體制改革對經營國企也作出明確規定，縣級及以下單位不能再搞，而僅靠政府財政和高門檻銀行貸款來發展地方經濟肯定是行不通的，破解資金短缺困境，走開放性道路向外招商引資不失為一種次優選擇，發揮民間資本優勢就成了順理成章的事情，由此基層政府與資本就形成了一個孿生體。

在市場經濟的激烈競爭下，地方政府在經濟發展、民生保障上面臨巨大壓力，地方政府儼然已由一個利益的協調者，變成了利益的驅動者和參與者。根據《土地承包法》的規定，農民在土地的流轉過程中享有知情權、參與權、決策權等各項權益；土地的流轉要依法、自愿、有償。然而在這次M縣Z·F事件的走訪調查中，筆者發現整個過程政府明顯處于主導地位，淹沒了農戶自主決策權利。基層政府為了招商引資，借助國家、省市等部門的產業優惠、扶持政策，制定本縣的一系列稅收、財政等優惠政策，放任外來商業資本和制藥加工企業的進入。在權力資本（政治資本）和經濟資本的雙重驅動下，農戶作為弱者并未在土地的流轉中獲得經濟實惠，與“擁有土地的價值就在于土地擁有者不會非自愿地喪失土地及其產品”相背離。在統購農戶的優質黃姜過程中，地方政府采取了“公共性的操縱”，利用掌控的公共權力，成立了所謂的為民服務統購領導小組，以“公共性”的名義，從農戶那里獲得了對自身的信任，將農戶黃姜以低價收購，再以轉手倒賣的形式轉給外來的Z·F。由于價格與價值嚴重背離，農戶利益遭到了嚴重侵害。而在實際的種植、統購過程中，基層政府利用掌握的優勢資源與村鎮干部等進行利益共謀，榨取農民利益。并采用發布行政命令，召開動員大會等多種方式，與村干部進行權力和利益交換，“象征盜用”，統籌城鄉發展，實現農民增收、農業增效的說辭。通過縱向的行政運作體系，把任務進行層層“解壓”，降解到村組，村組干部再通過橫向熟人關系、鄰里親朋和對自身擁有的有限資源的充分配置利用，最終，農戶各個被“擺平”。

（二）外來公司：利潤最大化

資本下鄉有兩個方面重要作用：一是農村土地因為外界資本的進入，可以在市場上自由流轉，實現土地變現，通過價格機制，進而有利于農村土地資源的價值發現；另一方面資本具有逐利性的偏好，在經濟利益的驅趕下必將尋求資本收益最大化。以M縣為例，Z·F公司進入一年多后，隨著農業產業化相關稅費降低和市場需求擴大，對當地黃姜需求出現了大幅度的增加。Z·F公司的需求量也大幅上升，原本按照合同3年一個生長周期的黃姜，現在提前一年就進行采挖，接著以更快的速度進行下一輪耕種。當時不在合同范圍的自然村種植的黃姜，由原來1元錢一斤變成兩毛錢一斤，幾乎是無人收購，很多農民把情況反映到村上，鎮政府和企業進行了協調，企業以生產過剩、黃姜積壓為由，壓低黃姜的收購價格。最后導致那些生長在交通不便的地方的黃姜就只能便宜賤賣，有些農民想著采挖成本巨大，干脆就放棄了采挖。Z·F公司通過縮短黃姜生長周期，增加播種次數，壓低成品黃姜價格的形式賺錢。而且在部分播種、采挖、運輸的過程中運用的基本都是公司自己帶過來的一套人馬，這讓小農意識強烈的農民頗為不滿，認為Z·F公司就是“土匪”。

除此之外，黃姜皂素會排放大量的污水，由于當時急于開工建設，并沒有建立污水處理廠，生產過程中形成的廢水沿著山里的溝谷朝外流，河谷兩邊原本可以耕種的低洼肥沃土地現已大量廢棄。加上，企業和村干部利益共謀，企業對貧困戶給予物質幫助，企業給村里考上大學的學生每人獎勵8000-20000元不等。由于金錢的誘導和農村“人情文化”的存在，很多農民礙于面子，也沒有過多在意污染之事，盡管有部分民眾時常抱怨。

（三）農戶：農民道義經濟

在流轉之前，農民的土地以種植小麥玉米自給自足為主，再加上山區遠離城市市場和信息不對稱，農戶們自認為那點土地“不值幾毛錢”—經濟意識淡薄，產權意識模糊。而在承包出去三年后，農民不愿意以當時450元的價格流轉。后經縣政府部門協調，Z·F公司做出讓步，在原來基礎上再補貼50元，持續到2013年，而當地黃姜為2.8元/千克。為此，從2011年底開始，相當部分農戶都為極大的價格反差而憤憤不平。隨著黃姜價格的不斷上漲，盜采行為漸漸演變為當地農戶們的“合法”行為，成為了選擇的“弱者的武器”農戶心中公平的秤桿失衡。當他們自己終于意識到土地如此值錢時，才發現本來屬于自己的土地，并不為自己所有，卻落在大承包商和經濟實體者手中。加上在土地流轉過程中，部分村干部與企業進行“利益共享”，由此產生的不公平感、被剝削感讓群眾的怒火一步步燃燒起來，由此引發了通過包括上訪、信訪等諸多合法的方式向相關部門來表達自己的意見、利益訴求，因上訪作用甚微，進而轉向更加偏激的方式。“不斷加深的剝削和經濟不安全感激起了農民的憤怒和道德義憤”。這樣的資本下鄉日益違反了以生存、安全準則為特征的農民的道義經濟學。

從招商引資啟動到項目落實，在這一過程中農民深切感受到了自己在土地流轉中遭到的種種不合理、不公平的待遇，打破了所謂的“農民的道義經濟”理念。在土地流轉中摻雜的資本排斥、政策擠壓、信息不對等、利益勾結等不利因素，進一步影響了農戶利益的獲得。由此才導致了流轉土地的非正常集中。正如印度經濟學家阿瑪蒂亞·森所說：“社會排斥思想的真正意義在于強調了關系特征所引起的能力剝奪以及貧困”。

對策建議

（一）搭建土地流轉的組織合作機制

分散、弱小的農戶經濟在面對農業的產業化、規模化、集約化發展時，要尋求自身利益的最大化將非常困難：一是由外界強大資本主導的商業化，使農戶與市場對接時必然面臨巨大的外生交易費用；二是面對本地區行業巨頭或是龍頭企業，在與企業的談判上，農戶處于弱勢地位，無力通過討價還價來爭取合理價格，進而贏得自身合理利潤。“農民的主要問題并不是貧窮本身，而是經濟上的不安全感和社會保護組織的匱乏”，而“合伙制也更可能發生于親戚之間和保持長期關系的相識之間，這不僅是由于他們分享了一個共同的效用函數，而且還由于每個人都能更好地知道其他人的工作特征和偷懶傾向”。因此，在土地流轉過程中要及時組建農民合作經濟組織，以破解個體農民力量分散、競爭不足難題。對于價格與價值背離嚴重的土地流轉補償，應當尋求多種途徑，確保土地出讓者能夠獲得不少于同等社會平均利潤下的一般土地經營所得。

（二）建立土地流轉的應急處理機制

“公民政府是針對自然狀態的種種不方便情況而設置的正當救濟辦法”，“政府是介于臣民和主權者之間使這兩者之間互相溝通的中間體”。資本下鄉的熱潮已屬事實，各基層政府應該積極建立有別于以往其他事務的糾紛應急處理機制，因為“土地和其中的一切，都是人們用來維持他們的生存和舒適生活的”。各地招商局、農業局、信訪部門、縣鎮級政府、村組等部門要及時共同組建一個專業化的土地流轉糾紛調解機構。同時把當地的家庭經營農戶、涉農企業、農民合作經濟組織、農業社會化服務組織等涉農主體吸納進來，這樣便于在決策和執行工作中統籌、協調，實現利益均衡。

（三）提供土地流轉的制度供求機制

基層政府應本著“合法、公開、公正、透明”的原則進行流轉。要做到：一是充分尊重農民的主體地位，維護農民在土地流轉中的各項權益；二是搭建土地流轉交易平臺（如建立土地流轉擔保公司），建立健全各項流轉制度，確保土地流轉在制度框架下實現交易公平。盡快建立重大土地資產、土地資源的評估制度，規范操作程序，確保市場交易主體合法權益得到維護；三是建立土地流轉前、流轉過程中、流轉后的跟蹤制度，監督產權實際情況及其行為合法性，減少機會主義傾向和違規違法行為的出現；四是實行門檻準入制度，可適度抬高門檻。針對土地比較緊缺，需求企業眾多的情況，可采用招投標制度，因為“市場上的競爭降低了尋找和追求最有價值的選擇來簽訂合約把一種資源用于生產的成本”，這樣或將獲得市場條件下土地的真實價值。

（四）增進政府與市場的優勢互補關系

現代市場經濟可以說是一種將市場調節和政府調控相結合，以市場機制作為社會資源的主要配置手段的經濟體制或經濟運行方式。恰如查爾斯·沃爾夫所說：“市場或政府的選擇是復雜的，而且通常并不僅僅是這兩個方面，因為這不是純粹在市場與政府間的選擇，而經常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度的選擇”。目前，我國的大部分農村市場發育程度低，市場的作用空間有限，這一客觀現實要求政府必須動用強有力的行政手段并積極利用經濟手段，提供及時有效的制度供給，以代替一部分尚不發育、殘缺的或運行失效的市場機制，自覺地培育和組織市場，搜集和處理信息，從而實現資源合理配置和有效運用。而這一過程應更多的體現為政府的社會服務職能。

（五）建立契約合同責任問責機制

招商引資是各基層政府為努力發展地方經濟而尋求外援的一項重要工作，也是一種促進經濟發展、改善民生的重要手段。為了實現既定的目標，基層機構的黨政一把手往往親自參與招商引資，對于這種現象無可厚非，但是部分黨政一把手急功近利，具有“經濟人的理性”，把招商引資的項目作為“符號性政績”，最終違背了招商引資的初衷。有鑒于此，必須強化政府招商引資一把手的責任，明確權利義務關系，實行問責制度，若是一把手等人親自參與，就必須簽訂與黨政一把手的目標合同，政府招商引資主要負責人與企業的合同，并實行法律公證。“法律一經制定，任何人也不能憑他自己的權威逃避法律的制裁；也不能以地位優越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁”。法律合同關系的確立，既明確了政府招商引資一把手等人的責任，同時，也可以通過有效的合同方式解決政府與企業之間的紛爭。通過這樣權力、義務關系的厘清，資本下鄉才會落到實處，從而真正推動地方經濟的發展。