上海市參與新一輪西部大開發的戰略思考與策略選擇

◎ 吳 文 楊 昊 楊上廣

如何更好地實施中央提出的西部大開發戰略，學術界進行了激烈的討論，研究成果眾多，主要聚集于中國西部地區發展存在的主要問題、實施西部大開發的難點和總體思路，以及實施西部大開發的戰略目標、戰略階段、戰略重點和戰略布局[2-6]。中國社會科學院工業經濟所課題組分析了東、中、西部地區所面臨的問題和主要任務、國家和東部發達地區在西部大開發中的作用以及培育中西部地區自我發展競爭力的政策建議和措施[7-8]。部分學者認為應通過東、西部經濟聯合和合作，發揮東部地區經濟、技術、人才、體制上的優勢，促進西部大開發，同時，東部地區通過東西部經濟合作，抓住西部地區大開發的機遇，利用西部開發的各種條件和優惠政策，進一步提高和壯大自己，取得更快和更高層次的發展[9]。陳棟生分析了東部地區參與西部大開發的必要性、東西部合作的原則、東西部合作的運作平臺[10]。史耀媛等認為西部地區產業結構調整和升級過程同時也是其承接轉移產業的過程[11]。任志軍將發達地區產業轉移推力因素概括為產業結構升級、生產要素成本上升，將欠發達地區承接產業轉移拉力因素概括為市場引力、低生產要素成本、政府政策、集聚效應、原材料豐裕度、勞動力成本、勞動力素質以及經濟政策等[12]。

2010年7月，中共中央、國務院召開了西部大開發工作會議，回顧總結西部大開發10年來取得的成就和經驗，深入分析西部地區發展面臨的新情況新問題，研究部署深入實施新一輪西部大開發戰略工作，會議要求，東中部地區和社會各界要積極支持和參與西部大開發[13-14]。實施新一輪西部大開發是黨中央、國務院從中國改革開放和全面建設小康社會的全局出發做出的重大戰略決策，當前，西部地區發展差異明顯，在新的國內外發展環境變遷背景下，尤其是“一帶一路”新一輪區域開發開放背景下，有必要重新梳理上海參與西部大開發的發展歷程、探討上海參與新一輪西部大開發的戰略選擇、合作原則和政策措施等相關問題。上海積極參與新一輪的西部大開發，通過與西部省市合作開發，實現雙方共贏，拓展上海自身發展空間，是上海市政府迫切需要思考的問題。

一、上海參與新一輪西部大開發的基本原則

（一）堅持對口支援與共同合作相結合

按照黨中央、國務院關于做好對口支援工作的統一部署，上海以改善貧困農牧民基本生產、生活、教育、衛生條件和增強對口支援地區自我合作能力為目標，結合實際，堅持輸血與造血并舉、軟件與硬件配套、當前需要與長遠合作結合，扎實推進上海市對口支援各項工作。同時，利用西部開發的優惠政策、豐富的自然資源、勞動力資源和市場優勢，上海充分發揮作為國際化大都市的綜合服務功能、平臺優勢、人才優勢、要素優勢和市場優勢，依托各地經濟社會合作基礎與訴求，通過產業合作、技術合作等方式，實現優勢互補，合作雙贏，促進共同發展。

（二）堅持目標定性化和定量化相結合

西部大開發是一項長期而艱巨的工作，上海要深刻認識并準確把握經濟社會合作面臨的新形勢，面對自身參與國家實施西部大開發戰略所處的歷史階段、面臨的新挑戰，以及在國家現代化全局中承擔的使命和責任，明確上海參與西部大開發的指導思路、目標、任務、舉措和重點領域，科學確定未來五年的目標任務和重大舉措。為了全面推進這些重大戰略部署，要求上海堅持寬視野、高標準，科學、系統地提出階段性的目標任務、實現路徑、保障手段、具體項目、工作安排等等，這就形成了具操作性的年度工作計劃、階段性的計劃，這些規劃和計劃對參與工作起到扎實有力的支撐和保障作用。

（三）堅持政府推動與市場主導相結合

國家實施西部大開發戰略，很容易令人聯想到這是政府，特別是中央政府充當了開發的主體，以政策大優惠、資金大投入、資源大開發為基本特征，如果真是這樣，就成了傳統計劃經濟體制下的“政府主導型”開發模式。而面向21世紀的西部大開發，是在社會主義市場經濟體制背景下進行的，這就決定了西部開發不能走“政府主導型”的老路，而要靠“市場”與“政府”雙輪驅動，通過體制創新和機制創新，努力構建“市場主導型”的開發模式。但是，西部的合作面臨起點低、任務重、市場不成熟的現狀，這使得上海在參與開發的過程中還需要“政府”起到積極的推動作用。

（四）堅持輸血式與內生型合作相結合

值得注意的是，這次西部大開發工作會議強調，今后十年西部大開發必須以增強西部地區自我合作能力為主線，以保障和改善民生為核心，以科技進步和人才開發為支撐，進一步完善政策、加大投入、強化支持，堅定不移地深入實施西部大開發戰略。突出西部自生能力的培養，這是西部新十年政策的一個非常鮮明的特點，標志著中央寄望西部在新十年走上由輸血式轉向內生型合作的道路。

二、上海參與新一輪西部大開發應理順的幾個關系

（一）“對口支援”和“區域合作”的關系

當前，上海既要支持西部地區市場環境、基礎設施條件較好的地方和東部地區增強合作、協調合作，又要幫助西部地區自然環境、基礎設施條件相對惡劣的地方改善現狀，提高老百姓的生產生活條件。具體來說，對于不同區域，對口支援和區域合作的目標和任務應不同。對于落后地區，對口支援的目標是要縮小西部地區內部次區域之間的合作差距問題，也就是先解決老少邊窮地區的溫飽問題。對于像重慶、西安和成都這種已經和上海有可以對接基礎的西部區域，區域合作的基礎應該是互惠雙贏，目標是在整體上縮小西部與東部之間的合作差距，任務是放大西部地區增長極的作用來推動西部地區和上海自身的合作。

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（二）合作幫扶中的“點”和“面”的關系

西部大開發是一項復雜的系統工程，不可能在同一時間內全面鋪開，只能重點突破、分步實施。目前，我國主要的經濟、文化、人力資源都集中在城市，尤其是大中城市，西部地區尤為明顯。西部城市是西部大開發戰略的聚焦點和突破口，是西部抓住機遇、加快合作的排頭兵，始終處于西部大開發的最前沿。搞好西部地區的城市開發，就抓住了西部大開發的關鍵。因此，要積極發揮城市在開發中以點帶面、輻射全局的作用。而在對口支援工作中，幫扶的對象遍及山村鄉野，要根據當地合作規劃，按照整鄉規劃、資源整合、整村推進、連片開發的原則，連點成片，更好發揮上海援建項目可引領、可示范的作用。

（三）“生態保護”和“經濟合作”的關系

新一輪西部開發戰略的國家目標依次是“生態環境建設-基礎設施建設-產業結構調整-擴大對外開放-加強科技教育”，所以上海在參與西部大開發的過程中，不僅要幫助西部地區實現經濟增長，更重要的還要關注西部地區民生、環境和走可持續合作之路，將“簡單賣資源”與提高就地加工轉化資源比重，以及延長產業鏈條有機地結合起來，合作與幫扶都要因地制宜，發揮好、利用好資源，同時，在開發過程中要積極保護好當地生態環境。

三、上海參與新一輪西部大開發的戰略選擇

從戰略選擇方面，實現區域經濟的合理布局與協調發展是國民經濟和社會發展的終極目標，但就其實現途徑來看，卻有均衡發展戰略和非均衡發展戰略兩種不同的選擇。均衡是指各地區在全國經濟總格局中合作機會的均等和合作后果的相對均衡[17]。借鑒這一戰略思想，上海與西部地區的各項合作有三種可能的戰略選擇：均衡合作戰略、非均衡合作戰略和非均衡協調合作戰略。

均衡合作戰略，就是不分地域、區位、資源、市場等各種因素差異，大家一起合作來建設來發展。西部地區地域極廣，情況也不相同，在市場主導、有限的合作資金和對口支援資金的前提下，“廣撒胡椒面”的合作模式難度很大，且它注重了整體的平衡，卻忽視了效率。非均衡合作戰略，就是重視效率原則，將合作的機會以及資金流向西部地區中地理條件、人口集聚度、市場環境、資本要素都相對較具優勢的城市。這種戰略既是經濟合作的基礎，又符合市場競爭的原則。但也有會產生兩個問題：一個是忽視了西部地區整體的協調合作，二是導致西部地區內部區域間的差距會進一步擴大。非均衡協調合作戰略，是指將有限的資源應用到一部分相對條件比較好的地區，也就是所謂的增長極，與他們開展合作，帶動周邊地區的合作。同時，兼顧西部地區內部次區域之間的協調合作，比如說進一步開展對口支援工作，解決相對貧困的問題，改善貧困人口的生產生活條件等。就是按照效率優先、兼顧均衡、適度傾斜的原則，充分發揮各地區優勢，通過不同的合作方式，促進地區經濟協調合作。

當前，對于西部大開發戰略，國家還是采取非均衡發展戰略，鼓勵西部地區的“增長極”優先發展。上海在新一輪參與西部大開發戰略中，既要兼顧對口支援，也要考慮合作共贏，在戰略選擇上應采用非均衡協調合作戰略。因此，可以將上海合作區域分為重點經濟區（增長極），具有一定合作發展基礎的次區域以及貧困落后地區三類，采取的合作方式和手段也應各不相同（圖1）。對于西部地區的重點經濟區，上海應該集中自身優勢，在金融、現代服務業、先進制造業、高新技術等方面采取合作，發揮人才、技術、資金等等方面的優勢，帶動西部重點經濟區的合作，在合作同時也能利用西部的優勢，比如豐富的自然資源等加強自身在這些領域的發展。對于除重點經濟區和貧困落后地區以外的，具有一定合作發展基礎的次區域，可以通過園區合作，建立產業基地的方式，進行產業梯度轉移，既滿足了西部地區產業發展的需求，也符合上海創新驅動轉型發展的要求。對于中央認定的貧困落后地區，還是應該根據中央號召，進一步做好對口支援工作，幫助當地民眾脫貧致富，改善民生。

四、上海參與新一輪西部大開發的策略選擇

（一）重點經濟地區合作推進策略

西部地區的重點經濟區可以分為四個層次：一是具有經濟基礎的重慶、成都、西安三個重點城市；二是成渝、關中-天水以及與廣西北部灣經濟區等可以形成全國影響的經濟增長極；三是呼包銀、新疆天山北坡、蘭西格、陜甘寧等經濟區，將形成西部地區新的經濟增長帶；四是滇中、黔中、西江上游、寧夏沿黃、西藏“一江三河”等經濟區形成省域經濟增長點。根據西部區域內經濟合作的自然資源、經濟現實力、環境條件和實際狀況，上海參與新一輪西部大開發應該有重點分步驟實施，從重點城市合作，到重點經濟區的合作，再關注潛在的經濟增長極，逐步加大參與新一輪西部大開發的力度。

第一，夯實上海與重慶、成都、西安的戰略合作。在我國西部地區相對發達、基礎條件較好、區位相對集中、經濟聯系緊密、已初步形成了區域經濟圈并具有帶動整個西部經濟合作實力的成都、重慶和西安三大城市為區域經濟的核心，簡稱“西三角”經濟圈。西安將建成中國經濟的重要戰略支撐點及西部經濟、技術創新和物流中心，重慶將是西南地區制造業中心和物流中心，成都將發揮科教中心和技術創新基地的作用。因此，根據三個城市的定位，上海可以分別與三個城市開展專項合作，在上海調結構促轉型過程中，有序向三個城市進行產業技術轉移，開展包括金融、現代服務業、先進制造業、高新技術在內的各項合作。

圖1 上海參與新一輪西部大開發的非均衡協調合作戰略部署

第二，在金融合作方面，發揮上海國際金融中心服務功能，加強與西部地區金融機構在銀行拆借、共設專項資金等方面的合作。鼓勵和引導上海及外資金融機構到重慶、成都、西安設立分支機構，加大對西部地區重點項目建設的信貸支持。扶持創業投資企業，發展股權投資基金，支持西部地區中小企業發展。發揮上海國際金融中心優勢，利用上海證券交易所等資本運作平臺，積極支持重慶、成都、西安等區域金融中心建設，為西部企業重組、上市和融資提供合適的金融解決方案和高效服務。

第二，以上海浦東新區為平臺，加強與成渝、關中-天水以及與廣西北部灣經濟區的合作。如加強園區之間的合作，例如，張江高科技園區可在西部的經濟區成立分區或者合作共建園區；浦東新區與北部灣經濟區的戰略合作。在上海自貿區建設成為全國關注的重點，上海可以將自貿區建設推進過程中的經驗做法與西部具有全國影響力的經濟區分享，推進這些經濟區成為內陸開放型經濟區的典范。

第三，依托上海國際貿易中心地位，結合西部地區大力發展內陸開放型經濟的要求，發揮上海口岸、物流、保稅區優勢，鼓勵上海商貿企業在西部地區建立一批商貿連鎖網點、分銷網絡和采購中心，積極為西部地區企業進口、轉口等外貿業務提供全方位的優質服務。

第四，關注呼包銀、新疆天山北坡、蘭西格、陜甘寧等經濟區的合作。這些地區目前城市群規模還不夠大，經濟實力還不夠強，還未與上海直接合作的平臺。因此需要保持關注，再有針對性的和這些區域進行合作。

（二）產業梯度轉移地區合作策略

在新一輪西部大開發中，對于除了重點經濟區和貧困地區以外的次區域，還應該研究各地的投資環境、產業競爭力水平，特別是前一輪西部大開發中，上海已有合作基礎的地區，通過園區建設，建立產業基地等等方式開展合作。

第一，通過多種方式開展合作，促進產業梯度轉移。積極發揮上海中西部產業轉移促進中心的平臺作用，推進產業有序轉移。根據西部地區產業門類齊全，但產業集群合作程度較低的現狀，發揮上海各類園區品牌優勢、管理優勢和信息優勢，聯合西部地區共建產業園區，并幫助明晰工業園區產業規劃，理順產業體系，打造產業鏈，形成產業集群合力。由于上海土地資源已經相當匱乏，土地成本大幅上漲，再加上能源緊缺，實施研發在上海，生產在西部戰略既能推動西部合作，又符合上海經濟結構調整和經濟轉型合作的要求。

第二，加強與西部地區企業合作，促進兩地企業共同發展。發揮市場機制作用，建設服務平臺，推動上海企業以資金、管理、技術等優勢與西部地區自然資源、勞動力等優勢結合，開展跨地區生產經營和資產經營活動。發揮上海國資國企綜合優勢，加強與西部地區企業合作，建立西部礦產、農產品和其他資源深加工基地，優化國有資產戰略性區域布局。建立和完善聯合產權交易市場，促進國有資產和國有企業優化組合。發揮上海國有企業綜合服務和國際平臺優勢，向西部地區輸出現代服務品牌和制造品牌，推動西部地區產業發展。

第三，有選擇性地加強與西部地區科技合作，放大技術創新輻射效應。加強技術轉移與成果推廣，服務西部地區經濟建設。建立跨區域科技信息綜合服務平臺，通過技術轉讓、技術入股、技術咨詢等多種形式，促進與西部地區產學研體系的全面對接與共享。圍繞西部地區重大需求和重點領域，以市場需求為導向，政府引導，鼓勵和支持科研機構、高等院校以及科技型企事業單位與西部地區相關部門和企業在節能減排、新材料、環境保護、生物醫藥，特有礦產資源開發利用、地質災害預警監控等方面開展科研合作和聯合攻關，推動高新科技成果在西部的示范運用和產業化推廣。

（三）對口支援地區工作策略

當前，上海對口支援地區，分別為新疆喀什地區四縣、云南四州市（文山、紅河、普洱、迪慶）、三峽庫區（重慶萬州市和宜昌市夷陵區）、西藏日喀則地區五縣、青海果洛州和貴州省遵義市。在今后的對口支援工作中，還應該繼續完善工作體制機制，進一步為西部落后地區服務。

第一，強化組織領導體制。堅持“領導掛帥、小組負責、部門協調、各級參與”的工作體制，充分發揮上海市對口支援與合作交流工作領導小組的統籌協調作用，通過定期召開年度領導小組全體會議，對前一階段上海開展對口支援與合作交流以及服務全國參與西部大開發等工作進行總結，并布置下一階段工作；結合不定期召開專題會議，具體研究決策對口支援和合作交流工作的重大或專項事項。同時，要進一步建設好完善好利用好合作交流系統平臺資源，建立起了工作網絡。

第二，完善工作機制政策。根據當前對口支援、區域合作、西部大開發等工作出現的新情況、新特點、新要求，突出政策的針對性、有效性和操作性，提高含金量，加強政策對上海做好“三個服務”、支持上海“走出去”、“引進來”、調整經濟結構的支持力度。完善西部大開發與對口支援、區域合作資金籌措管理機制，根據中央要求和實際需要，重新核定合作交流專項資金總盤子，分別用于上海參與西部大開發、人力資源開發服務全國、扶持上海企業走出去和吸引各地企業來滬等合作交流工作。

第三，促進對口支援工作深入。首先，還是要堅持民生為本，將資金用于縣以下項目或基層民生領域，不斷改善當地生產生活條件，讓基層群眾得到更多的實惠。其次，在實施對口支援項目的基礎上，不斷增強對口地區的“造血”功能，進一步加大產業支持和人才培養力度，努力提高對口地區的自我發展能力。幫助對口支援地區做好招商、招工、招生工作，支持來滬舉辦各類招商、推介活動，支持對口支援地區農特產品龍頭企業開拓上海市場，促進當地老百姓增收。三是加強項目和資金管理，加快制定對口支援地區的項目管理辦法，試點開展對口支援項目績效評估，進一步推進對口支援工作制度化、規范化。四是創新完善對口幫扶機制和方式，堅持民生項目以政府為主，產業項目以市場為主。依托各種社會組織和服務平臺，采取多種方式動員、鼓勵、引導全社會積極參與對口支援工作。

五、結語與討論

自從中央提出西部大開發戰略以來，上海等中國東部沿海地區積極參與西部大開發戰略，在制度建設、項目實施、人才輸出和資金保障等方面都有卓有成效的成果。但縱觀十多年的東西合作，仍然存在諸多不足，主要表現在開展合作中對西部各省區優勢特點分析不夠、戰略部署不甚合理、合作模式較為趨同和合作關系層次模糊等方面。因此，上海在梳理前一輪參與西部大開發的經驗基礎上，應理清“三個關系”、堅持“四個結合”，并根據不同情況，針對性地確定不同區域的合作推進策略、產業梯度轉移策略和對口支援工作等政策措施。上海，在參與新一輪西部大開發中，一方面應凸顯上海輻射和服務全中國的作用，另一方面，在戰略合作中應體現合作共贏的理念。當前，中國經濟進入新常態時期，與此同時，中國經濟也面臨著外部發展環境的不確定性，在此背景下，如何保持中國經濟持續穩定增長成為一項重要課題。在新的歷史背景下，新的區域經濟開發模式如“自貿區”、“一帶一路”、“長江流域經濟帶”等給中國區域聯動發展帶來了新的機遇，上海如何在自身產業升級和城市發展轉型的同時，積極參與新一輪西部大開發中，拓展自身的發展空間成為一項迫切任務。當然，在未來很長的時間，面對自然資源過度開發、環境污染日益嚴重、人口素質相對較低的西部地區，上海在新形勢下參與新一輪西部大開發時，應該積極探索新型的參與西部開發和合作共贏的區域協同發展模式，并幫助西部地區轉變發展思路。

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