《中華人民共和國無線電管理條例》修訂中罰款設定研究

王文娟

（國家無線電監(jiān)測中心，北京 100037）

《中華人民共和國無線電管理條例》修訂中罰款設定研究

王文娟

（國家無線電監(jiān)測中心，北京 100037）

本文以《無線電管理條例》修訂中罰款的科學設定為切入點，結(jié)合立法一般理論，對《無線電管理條例》修訂中罰款數(shù)額和種類的設定模式、罰款基數(shù)的確定因素進行了分析，并根據(jù)無線電管理行政執(zhí)法實踐提出了罰款基數(shù)的計算模型，以期推動《無線電管理條例》修訂工作。

無線電管理；罰款；設定

1 引言

1993日《中華人民共和國無線電管理條例》（以下簡稱《無線電管理條例》）目前正在緊鑼密鼓的修訂中。2014年5月6日，國務院法制辦在官方網(wǎng)站上公布了《無線電管理條例（修訂草案）（征求意見稿）》，這標志著《無線電管理條例》修訂工作向前邁出一大步。國務院法制辦在《無線電管理條例（修訂草案）（征求意見稿）》的說明中指出，征求意見稿加大了對違反無線電管理行為的處罰力度。加大處罰力度是無線電管理業(yè)內(nèi)及相關(guān)業(yè)外人士的共同呼聲，在此背景下，筆者以“罰款”為切入點，對《無線電管理條例》修訂中如何科學設定罰款進行了分析。

2 罰款數(shù)額的設定模式

立法中罰款數(shù)額的設定模式主要有兩種：一是浮動數(shù)值模式。指將罰款設定為某數(shù)值區(qū)間，即直接以數(shù)值方式明確罰款數(shù)額的上限或下限，如《無線電管理條例》第43條規(guī)定“處一千元以上五千元以下罰款”。浮動數(shù)值模式在立法技術(shù)中的一個明顯缺陷是沒有規(guī)定對數(shù)額的調(diào)整機制。二是浮動倍率模式。指將罰款設定為某特定基數(shù)的倍率區(qū)間，即以倍率設置罰款的上限或下限，如《中華人民共和國電信條例》第68條：“……依據(jù)職權(quán)責令改正，沒收違法所得，處違法所得3倍以上5倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足1萬元的，處1萬元以上10萬元以下罰款?！备颖堵誓Ｊ揭蚱渚哂休^強的靈活性，在立法實踐中運用較多。

立法中設定罰款數(shù)額的模式除了常見的這兩種模式外，還有固定數(shù)值模式、數(shù)值封頂模式、倍率封頂模式等?！稛o線電管理條例》修訂中科學合理設定罰款數(shù)額，可以對罰款數(shù)額模式進行組合規(guī)定，發(fā)揮不同模式的特點，針對不同違法行為，選擇適用浮動數(shù)值模式或者浮動倍率模式。

3 罰款種類的設定模式

1993日《無線電管理條例》第43條規(guī)定適用罰款，必須是在處以警告、查封或者沒收設備、沒收違法所得的基礎上進行并處，而不能對當事人直接處以罰款。另外，第43條規(guī)定“可以并處罰款”屬于行政處罰種類選擇中的“酌定型”，即賦予無線電管理機構(gòu)行政處罰自由裁量權(quán)，對于情節(jié)嚴重的違法行為，無線電管理機構(gòu)可以直接處沒收設備或者沒收違法所得，也可以在此基礎上并處罰款或者吊銷電臺執(zhí)照。在立法中，若法律法規(guī)中規(guī)定“并處罰款”，則屬于行政處罰種類選擇中的“確定型”，一般以“并處”的形式規(guī)定，此時行政執(zhí)法機關(guān)必須適用并處。

在《無線電管理條例》修訂中，針對不同違法行為既可以設定“可以并處罰款”的條款，也可以設定“并處罰款”的條款。據(jù)筆者在調(diào)研中了解，無線電管理執(zhí)法實踐中有單獨處以罰款的需求，如在15部無線電管理地方性法規(guī)中，10部法規(guī)既規(guī)定了單獨處以罰款的條款，又規(guī)定了可以并處罰款的條款?！稛o線電管理條例》修訂可以借鑒地方立法中設定罰款的立法技術(shù)及有關(guān)條款。

此外，設定罰款這一行政處罰種類時，還應考慮與“沒收違法所得”這一行政處罰種類的銜接，尤其是對于“偽基站”等經(jīng)濟型違法行為。如設定行政處罰條款時，可以采用“有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，處2萬元以上10萬元以下罰款”的模式。但在該模式中，假設違法所得數(shù)額為9萬元，那么根據(jù)該條可以處2萬元以上10萬元以下罰款，設定給予當事人2萬元的處罰；假設違法所得為10萬元，那么根據(jù)該條應將10萬元沒收，同時處10萬元以上50萬元以下的罰款，設定共給予當事人60萬元的處罰。在上述極端假設模型下，違法行為人違法所得只差1萬元，但所受到的財產(chǎn)罰就可能有高達58萬元的差別。因此，在《無線電管理條例》修訂中要注意以上模式中可能存在的立法技術(shù)缺陷。

4 設定罰款基數(shù)的定量因素

在《無線電管理條例》修訂中罰款基數(shù)的設定可以從以下幾個定量因素考慮：

一是罰款數(shù)額大于守法成本。這一規(guī)則的意義在于從違法心理機制看，通過保持違法成本適度高于守法成本的利益格局，威懾潛在的行為人在理性權(quán)衡后主動履行法定義務，從而有效預防現(xiàn)實違法的發(fā)生。

二是罰款數(shù)額大于違法收益。對這一規(guī)則的直觀認識來源于“禁止任何人從違法中獲益”的法諺，該規(guī)則的價值是實現(xiàn)行政處罰的一般預防功能。

三是罰款數(shù)額大于概率化的危害后果。這一規(guī)則不僅揭示了在“過罰相當”法定原則下“等量報應”的懲罰觀，而且也在一定程度上體現(xiàn)了行政處罰彌補公益損害的制度功能。“過罰相當”的法定原則不僅要求危害后果的輕重與罰款數(shù)額的大小之間存在同向增減的正相關(guān)性，以顯“異事異罰”的橫向公平，而且也要求兩者之間應保持大致相當?shù)牧勘汝P(guān)系，以顯“等量報應”的個體公正。

四是罰款數(shù)額大于行政成本。這一規(guī)則要求立法確定的對違法行為的罰款數(shù)額應當高于因查處該違法行為所產(chǎn)生的平均行政開支。該規(guī)則主要考慮到在罰款數(shù)額小于行政成本的情形下，會挫傷執(zhí)法主體查處違法行為的積極性，從而降低行政效率，產(chǎn)生更高的行政成本。當然這僅僅是一種假設，實踐中，該規(guī)則對于確定罰款數(shù)額通常只具有宣示意義，一般無法提供定量的立法參考。這是因為違法行為的平均行政成本無法在立法活動中予以預先核定，即便在執(zhí)法中也很難精確測算。

5 設定罰款基數(shù)的計算模型

根據(jù)上述罰款基數(shù)的確定準則，為了進一步通過量化的方式確定《無線電管理條例》修訂中罰款基數(shù)，筆者進行了以下分析：

（1）執(zhí)法成本（概括為5方面：人員成本、平均機器及設備成本、平均材料成本、平均方法研究成本、環(huán)境成本）。

（2）當事人違法行為造成的社會危害（將危害程度分成不同等級，筆者將等級分為5級，即1.1，1.2，1.3，1.4，1.5）。

（3）1993年《無線電管理條例》罰款起點為1,000元，考慮當前經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平及購買力情況（選取以個人所得稅起征點作為參考系數(shù)，即1993年時為800元，目前為3,500元，經(jīng)濟發(fā)展水平參考系數(shù)為4.375=3500/800）。

（4）執(zhí)法人員可以對當事人違法行為進行查處的概率（筆者在具體計算時，將概率擬定為50%）。

守法成本，根據(jù)無線電管理實際情況，將其分為辦理執(zhí)照的人員成本費、設備進行型號核準檢測的費用及其他情況等。根據(jù)罰款數(shù)額應大于守法成本的基本準則以及上述具體分項，可通過表1反映。

表1 《無線電管理條例》修訂中罰款數(shù)額確定方式

表1中最后一行“罰款=執(zhí)法成本 危害等級系數(shù) 經(jīng)濟發(fā)展水平/概率”，通過計算得出罰款數(shù)額為10150（元）=（400+80+180+400+100）×1×4.375/50%。

根據(jù)上述論述及計算模型，在《無線電管理條例》修訂中，本著處罰與教育相結(jié)合的原則，從立法銜接性、前瞻性的角度出發(fā)，可以將罰款數(shù)額起點設定為1萬元。

6 結(jié)束語

近年來，各地無線電管理機構(gòu)依據(jù)《無線電管理條例》及相關(guān)法律法規(guī)開展了大量的行政執(zhí)法工作，據(jù)國家無線電監(jiān)測中心《無線電管理行政處罰調(diào)查研究》報告中統(tǒng)計：2010～2012年間，31個?。▍^(qū)、市）無線電管理機構(gòu)作出的行政處罰決定書數(shù)量分別為1,227份、1,528份、1,680份，其中處以罰款的行政處罰決定數(shù)量所占比例為22%?？梢?，在各地的執(zhí)法實踐中，罰款這一行政處罰措施占據(jù)著十分重要的地位。與此同時，現(xiàn)行《無線電管理條例》罰款額度相對違法收益較低等問題也日漸突出，制約了無線電管理行政執(zhí)法的效率。面對這一矛盾，各地無線電管理機構(gòu)積極探索解決的方式，一些地方通過制定地方性法規(guī)提高了罰款額度，以加強執(zhí)法力度，這些做法為《無線電管理條例》的修訂提供了寶貴經(jīng)驗。

筆者認為，解決罰款這一行政處罰方式地位與力度不相適應的問題，應從立法方面入手。按照黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的精神，深入推進科學立法，實現(xiàn)立法精細化，穩(wěn)步推進《無線電管理條例》修訂工作。同時結(jié)合無線電管理工作實際，消化、吸收各地無線電管理立法成果，借鑒其他行業(yè)領(lǐng)域立法經(jīng)驗，確立科學、合理的罰款基數(shù)及罰款額度。筆者以《無線電管理條例》修訂為契機，提出罰款基數(shù)計算模型構(gòu)想，以期為科學立法建言起到拋磚引玉的作用，不當之處請各位同仁批評指正。

Study on Fine Creation in the Amendment of the Radio Regulations of the People's Republic of China

Wang Wenjuan
(The State Radio Monitoring Center, Beijing, 100037)

This paper analyzes the amount of fine, the types of fine creation and the determining factors of fine benchmark concerning the Radio Regulations amendment, which is on the basis of legislation general theory and scientific fine creation as breakthrough point. According to the practice of administrative law enforcement of radio regulation, a model of the fine benchmark is proposed to promote the amendment work of Radio Regulation.

Radio Regulation; fine; creation

10.3969/J.ISSN.1672-7274.2015.07.016

D92，TN92文獻標示碼：A

1672-7274（2015）07-0063-03

王文娟，女，法學碩士，主要研究方向為無線電管理法規(guī)政策和無線電管理行政執(zhí)法。