中國的社區建設與社區警務

譚羚雁

（中國刑事警察學院 遼寧沈陽 110000）

中國的社區建設與社區警務

譚羚雁

（中國刑事警察學院 遼寧沈陽 110000）

在中國，社區警務是依托社區建設的發展契機建立的與新型社區管理體制相適應的警務管理新機制。社區警務與社區建設相互依托，而中國社區建設中存在的社會性與制度性瓶頸卻阻礙中國社區警務的發展。未來中國社區建設與社區警務的發展需要淡化社區的行政色彩、強化社區精神與社區意識，回歸社區的本質內涵。

社區；社區建設；社區警務

20世紀80年代末，社區警務在美國興起，并逐漸發展成為美國社會甚至是其他國家或地區解決犯罪問題的主導性哲學理念。從社會學意義上講，社區警務與社區建設緊密相關，社區建設的成熟與否關系到社區警務最終的運行成效。在中國，社區警務已然成為警務改革與社會治理創新的主導模式，對當前中國社區建設的現狀及未來發展的思考將是關系到中國社區警務戰略構建的一項重要研究課題。

一、社區的內涵探析

社區概念最早是由德國社會學家滕尼斯提出的，他認為，社區是由具有共同價值取向的同質人口組成的關系親密的社會團體。從滕尼斯提出社區概念到現在，學者們給出了諸多不同的解釋。概括說，社會學意義上的社區概念一般分為兩個維度。一是社區的地理區域內涵。多數社會學家認為，社區是以一定的地理區域為前提的。美國社會學家波普諾在其所著的《社會學》一書中寫道：社區是指在一個地理區域里圍繞著日常交往方式組織起來的一群人；日本社會學家橫山寧夫在其所著的《社會學概論》一書中指出：社區具有一定的空間地區，它是一種綜合性的生活共同體；臺灣學者龍冠海教授所著的《社會學》一書中說：社區是有地理界限的社會團體，即人們在一特定的地域內共同生活的組織體系，或稱為地域團體；費孝通教授則認為，社區是若干社會群體（家庭、氏族）和社會組織（機關、團體）聚集在某一地域里，形成一個在生活上互相關聯的大集體[1]。然而，上述概念簡單強調社區的地理結構界限區分，而忽視了現代社會文明背景下日益強化的社區人口流動、社區成員異質性以及跨社區的文化溝通等社會結構要素。由此，社區的第二層內涵被更加關注，即社區是一種“互動網絡與社會關系結構”。這種社會結構超越了純粹的地理結構界限，具有共同的價值觀、相互信任。這種社會結構的穩固性依賴非正式的社會溝通網絡和強烈的社區意識。按照美國學者麥克米蘭和查韋斯的觀點，真正意義上的社區必須具有以下品質：“共同的價值觀、高度的社區參與、有效的公共對話、強烈的社會責任[2]”。

二、中國社區建設與社區警務的雙軌運行

自1949年建國以來，中國警務的發展與改革一般分為三個階段，即群眾路線（1949-1976）、嚴打（1978-2001）、社區警務（2002至今）。三個階段的警務發展演變是不同時代背景下的特殊產物，某種程度上講，中國的社區警務是隨著中國社會管理從單位制向社區制的轉變而發展起來的，新型社區管理形態的出現是中國社區警務建立與發展的重要制度載體。

（一）中國社區建設理念的提出與社區管理制度的形成。

從社區概念在中國的引入、發展與應用，到社區服務、社區發展概念的產生，再到全國社區建設理念的提出，中國社區建設經歷了漫長的發展歷程（見表1）。

表1 中國社區建設理念的興起歷程

隨著社區建設理念的不斷成型，中國社會管理也逐漸從傳統的單位制過渡到新型的社區管理制度。單位是中國社會所特有的一種組織管理形態。改革開放前，基于中國總體性社會和計劃經濟體制的制度背景，單位成為中國社會所特有的一種進行社會控制、資源分配和社會整合的組織管理形式，并承擔著政治控制、提供福利保障等多種功能。在那個時期，人們從搖籃到墓地，都離不開單位，個人對單位具有極強的依附性。改革開放后，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，非國家控制的社會資源急劇擴張，社會成員在職業選擇、空間流動、價值觀念和行為取向等方面獲得了開放性的自由空間。利益主體和利益訴求的多元化使得社會管理和公共服務供給的單位制途徑逐漸弱化，社會成員的社會身份也由“單位人”向“社會人”轉變，原有的單位制所承擔的社會功能逐漸剝離出去，社區制超越單位制成為中國社會管理的新的組織制度。

（二）社區建設與社區管理背景下中國社區警務的興起。

2002年8月，為進一步貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳轉發〈民政部關于在全國推動城市社區建設的意見〉的通知》（中辦發〔2000〕23號）文件精神，大力加強城市社區建設，公安部、民政部聯合發出《關于加強社區警務建設的意見》的通知，要求各地公安機關、民政部門要密切配合，根據城市社區建設的進程，統籌社區警務工作，保證與社區建設同規劃、同部署、同實施，充分發揮社區警務在社區建設中的重要作用。通知還提出，“開展社區警務建設，是公安機關主動適應社會經濟發展的城市化進程，加強公安基層基礎工作，全面提高公安機關控制社會治安能力的重大戰略，是城市社區建設的重要內容，也是社區建設和發展的重要保障[3]”。由此可見，中國社區警務是借助社區建設的發展契機建立的與新型社區管理體制相適應的警務管理新機制，社區警務與社區建設相互促進、互為依托。

三、中國社區建設與社區警務發展的理念透析與現實思考

（一）中國社區建設與社區警務的理念透析。

社區警務本質上是通過社區參與的方式為社區居民提供一種特殊的社區服務。有學者認為，社區警務需要同時考慮社區的地理區域性和社會關系要素。首先，社區的物質存在必須是以一定的地理區域為前提的，社區警務也必然需要以一定的空間地區或地理界限為載體。同時，社區作為一個有機的社會組織結構，社區功能的有效發揮需要構建共同的價值取向、提升社會責任、強化社區之間乃至社區與政府之間的對話、培育社區意識。改革開放后，社區代替單位成為居民社會交往的重要場所，社區在居民生活中的作用也越來越重要。北京大學公共服務與社會管理研究中心丁元竹教授認為，“對于中國社會來說，社區建設象征著改革開放以來的巨大進步；社區建設的發展不僅是城市生活的基礎，也昭示著一個國家的文明與成熟；社區因而也逐漸成為消化改革帶來的各種社會問題的重要場所，如失業、老年護理、早期兒童保育、殘疾人護理、公共安全甚至是環境保護等”[4]。毋庸置疑，中國開展社區建設的宗旨是要通過社區的自組織管理實現自我服務，為社會轉型時期不斷增長的居民需要提供公共服務，即“實現廣泛的社會參與，在參與中實現社會互動互助，進而分享共同參與的社會成果”[5]。因此，作為對傳統單位制管理形態的超越和重整，社區管理的特征可概括為：“以社區居民為主，輕管理重服務；淡化行政控制，強調社區參與；變政府單一管理為政府與社區合作治理。”同理，作為社區建設重要內容的社區警務，其根本目標是要維護社區治安、保障社區居民的安全感、提升社區居民的生活質量，尤其強調警察、社會組織、社區居民等多元警務主體能夠協同合作維護社區居民所需的公共安全。因此，不能把社區警務簡單的理解為“在社區內搞警務”。

（二）中國社區建設與社區警務發展的現實思考。

1．中國社區建設與社區警務的地理區域要素。目前，中國的社區警務已基本形成了按照行政區劃與屬地管理的原則、以社區為依托、與新型社區管理相適應的一套井然有序的警務運行機制。按照地理區域劃分，中國社區警務已構建了以公安基層派出所、社區警務室、社區民警為警務主體、以社區治保會、保安服務公司、治安聯防組織、社區安保隊等其他社會力量為輔的全方位的警務機構體系，并按照所轄地域大小、人口多少和社會治安的復雜程度合理劃分若干責任區、配備充足警力、明確責任區民警職責。社區建設與社區警務的地理區域內涵清晰。

2．中國社區建設與社區警務的社會關系要素。社會關系要素主要衡量的是社區的社會資本狀況。美國學者帕特南從宏觀視角出發，認為社會資本是“社會組織中的信任、規范、網絡等要素，它們可以通過促進合作的行動而提高社會的效率”[6]。具體來講，社區建設與社區警務的社會關系要素主要包括社區認知、社區參與、社區居民對警察的信任等維度，考察的是社區精神或社區意識層面。學術界普遍認為，社區的真正本質是社區精神。然而，隨改革開放進行的中國社區建設并沒有實現真正意義上的社區內涵，中國社區警務所需的社會關系要素發展緩慢。

（1）城市化發展對社區文明的“壓榨”。滕尼斯早在1887年出版的《社區和社會》一書中區分了社區與社會兩個概念。他認為，社區好比是“簡單的村落”，而社會相當于“超載的城市”。小社區就如同村落似的家庭生活，簡單、親切、私密、內斂，居民相互熟識，有共同的語言、生活習俗以及強烈的認同感和歸屬感。而在大社會中，傳統的親密關系逐漸向由價值取向不同的異質人口組成的、由分工和契約聯系起來的、缺乏情感和關系疏遠的社會形態過渡。滕尼斯對社區概念的認識是基于現代社會和城市化背景下對社會變遷基本趨勢的深度思考，他甚至將這種小社區到大社會的轉變稱為“社會的病態”。在中國，隨著社會轉型與結構變遷，社區精神與社區意識仍遠遠落后于城市化的發展。首先，新型社區管理讓公眾由行政性“單位人”向社會性“社區人”轉變的同時，也使得公眾由“集體人”向“理性經濟人”轉變。其次，社會轉型過程中原有的單位紐帶與規范性作用逐漸消失，而新的社區規范如社區服務制度、社區居民公約、社區志愿者管理制度、社區成員代表會議制度等尚未建立或已建立卻未能得到公眾的認可，社區制度規范處于失范狀態。再次，城市化帶來的舊城區的衰落和新城區的繁榮，增加了社區網絡對外來群體的排斥性，窮人社區與富人社區的分割異常清晰，社區網絡關系打上了“區域性”烙印，導致社區空間的孤立與分割。最后，城市化進程中外來人口不斷涌入，城市社區人口異質性不斷增強，城市社區原有居民往往視外來群體為影響社區安全的不安定因素，而且認為這些外來群體侵占了有限的社區資源，影響了自身的生活質量。“陌生人”關系狀態有礙社區信任的形成。

（2）傳統單位制的路徑依賴。按照美國學者道格拉斯·諾斯的觀點，路徑依賴指的是“一種制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在往后的發展中得到自我強化，即人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇”[7]。顯然，盡管改革開放后新型社區管理體制日漸替代傳統單位制，然而單位制已然形成了強大的管理傳統與習慣，影響力依然存在。當面臨新的不確定環境，人們更多地是從原有的單位組織、過去的行為規則中尋求指導，公眾對單位的依賴感反而更加強烈。可以說，“單位作為一種傳統的組織文化已經滲透到城市社會生活的深層領域，受這種組織文化的影響，人們逐漸形成了一種獨特的價值觀和行為規范”[8]。這便是對傳統單位制管理模式的路徑依賴性。正如吳敬璉所說，“初始的體制選擇會提供強化現存體制的刺激和慣性，因為沿著原有的體制變化路徑和既定方向往前走，總比另辟蹊徑要來的方便一些[9]”。

（3）中國社區的行政色彩濃厚。中國政府開展社區建設的初衷是要通過政府權力下移實現社區自治管理，體現的是具有中國特色的基層民主治理。然而，中國開展社區建設至今，社區往往不是自我管理，而是發展為一個行政層次，新型社區制成為政府加強對基層社會控制的替代性工具，“政府辦社區”的行政化傾向可見一斑。價值理念上，中國政府接受社區自治的管理模式，然而現實是，社區制已從社區服務模式轉化為服務于基層社會管理與基層政權建設的重要工具。因此，目前中國社區制并未實現完全的自治，仍停留在行政管理層次上。這種“政府主導型”的社區建設自始至終都沒有脫離政府的干預，政府是社區發展相關政策措施的唯一合法來源。這種由行政化推動的社區建設不僅不利于社區自治組織的成長，同時也阻礙了公眾社區認同感和社區參與度的提升。

四、結論

當前，社區警務已經成為世界警務改革的主流模式，如何更好的開展社區警務工作也成為中國社會治理創新的重要內容。

針對上述三方面的問題，我們有必要認真思考關于中國未來的社區建設與社區警務發展。未來社區警務的有效運行必須依賴于“完整”的社區建設。所謂“完整”，不僅僅指清晰的社區空間劃分和明確的地域管轄，更重要的是要構建社區的社會關系要素，強化社區精神與社區意識，淡化行政色彩，回歸滕尼斯所說的類似于“簡單村落”、具有強烈認同感和歸屬感的社區本質。

[1]奚從清，沈賡方.社會學原理（第四版）[M].杭州∶浙江大學出版社，2001.

[2]M cM illan,D.and Chavis,D.(1986),“Sense of community:a definition and theory”,Journal of Community Psychology,Vol.14,pp.6-23.

[3]公安部、民政部關于加強社區警務建設的意見的通知[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/zcw j/ 200711/20071100002866.shtm l.

[4]Ding Yuan-zhu.(2008),“Community building in China:issues and directions”,Social Sciences in China,Vol. XXIX,No.1,pp.153-154.

[5]鄧 鎖.社區服務研究∶近15年以來的發展與評析[J].甘肅社會科學，2000，（4）.

[6]Robert D.Putnam.(1995), “Tuning in,tuning out:the strange disappearance of social capital in America”, Political Science and Politics,Vol.28,No.4.

[7][9]吳敬璉.路徑依賴與中國改革——對諾斯教授演講的評論[J].改革，1995，（3）.

[8]武中哲.社會轉型時期單位體制的政治功能與生存空間[J].文史哲，2004，（3）.

On Community Construction and Community Policing in China

TAN Ling-Yan

Community policing is set up basing on the development of the community construction and the new policingmanagement in China.Such a new community policing system is suitable to the community management.However,in the construction of social community,the bottlenecks from society and system impeded the community policing development.Hence in the future,we must pay much attention to weaken administrative management,intensify the community spirit and consciousness,recover the essence of community for the developmentof the community construction and the community policing.

Community;Community Construction;Community Policing

DF035.31

：A

：1674-5612（2015）01-0046-05

（責任編輯：賴方中）

2013年度公安理論及軟科學研究計劃立項 《公民警校創新模式在我國應用的難點問題研究》（2013LLYJXJXY051）；2014年遼寧省高等學校優秀人才支持計劃項目

2014-10-11

譚羚雁，（1983-），女，山東臨沂人，博士，中國刑事警察學院公安基礎教研部講師，研究方向：公共管理與公安管理。