中國環境立法的都市化傾向及應對

■ 李杰賡（長春工業大學人文學院 長春 130012）

中國環境立法都市化傾向明顯

中國農村環境問題十分嚴峻，據《全國環境統計公報(2012年)》顯示，農業源化學需氧量排放量1153.8萬噸，占化學需氧量排放總量的47.6%；農業源氨氮排放量80.6萬噸，占氨氮排放總量的31.8%。同時，《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2012～2013）》對農業發展中的環境問題進行了描述，2012年我國現代農業發展中的環境問題依然突出，表現為農業投入品對環境的污染和對農產品質量安全的威脅，以及畜禽養殖業的環境污染。其中，化肥施用量繼續增加，畜禽規模化養殖污染嚴重。農村環境問題的產生不僅來源于農民生活和農業生產，而且來自城市的生產生活垃圾以及工業污染也是農村環境污染的重要來源。隨著城市污染控制力度的加強，污染嚴重的工業企業向農村地區轉移增加，成為農村新的污染源。全國近2.5億農村人口還存在飲水不安全問題。

對于農村的環境問題，環境立法卻沒有給予足夠的重視，環境立法的都市化傾向明顯，即立法以城市為中心，涉及農村的環境問題的法律規定少之又少。正如陳懿所指出的：“改革開放以來，我國環境法制快速發展，然而關于農村環境污染防治的各類法律、法規和規章‘寥寥無幾’。《環境保護法》僅在第20條提到了加強對農業環境的保護。作為環境法制骨干的各要素污染防治法即使經過近幾年的大幅修改也沒有切實反映農村環境保護的要求”。同時，如環境影響評價制度、“三同時”制度、環境許可證制度、排污收費制度和限期制度卻很難應用到農業生產之中，預防和治理由此產生的環境污染。

據學者于2007年的統計，“截至目前，中國已經制定了環境法9 部。自然資源法15部，環境保護行政法規50余項，環境保護部門規章和規范性文件近200 件，國家環境標準500 多項，批準和簽署多邊國際環境條約5l項，初步形成了一個以《環境保護法》為核心的環境保護法律體系。但是，中國現有的環境保護立法主要關注的是工業污染防治與大中城市的環境利益，很少顧及到廣大農村地區的環境保護。據有關資料顯示，截至2007年12月，以全文關鍵詞中含有‘農村環境’為檢索條件，在《北大法寶——中國法律檢索系統》中的‘中國法律法規規章司法解釋全庫’中進行檢索，我國涉及農村環境的規范性文件共88件，其中法律2件、行政法規12件、部門規章74件”。至今，這一情況，仍然沒有得到改觀，我國環境立法仍然是以城市的污染為出發點的，在環境污染的防治內容和標準上以城市為中心。

截至2014年1月，以全文關鍵詞中含有“農村環境”為檢索條件，在《北大法寶——中國法律檢索系統》中的“中國法律法規規章司法解釋全庫”中進行檢索，我國涉及農村環境的規范性文件共278 件，其中法律20 件、行政法規51件、司法解釋1件，部門規章196 件，團體規定、行業規定、軍事法規、軍事規章及其他規范性文件10件。看上去近幾年對農村環境的規定有所增加，但是依據《北大法寶——中國法律檢索系統》檢索到的20件“法律”以全國人大及其常委會、環境與資源保護委員會的決議報告為主體，51件“行政法規”中以報告、通知和意見為主體，196件部門規章中以通知、公告、批復和決定為主體。以標題“農村環境”為檢索條件，在《北大法寶——中國法律檢索系統》中的‘中國法律法規規章司法解釋全庫’中進行檢索，我國涉及農村環境的規范性文件共19 件，其中法律0 件、行政法規2 件、司法解釋0件，部門規章17件。可見對農村環境的立法關注仍比較欠缺。這就不能為農村環境和農民的環境權利的保護提供制度支持。

環境都市化立法傾向原因的考察

中國環境農村環境立法上的缺陷或空白，是與中國所處的世界結構、城鄉二元結構以及中國法學論者對西方理論和思維方式的繼受密切相關。以都市化為例，在鄧正來看來，這種都市化傾向是與法學受“現代化范式”支配有關，在他看來，“現代化范式”有兩項基本的假設，假設（一）：當下世界的所有國家都可以根據現代化所取得的成就而被界分為“傳統社會”和“現代社會”，而這便是人所熟知的“傳統—現代”兩分觀。假設（二）：不僅人類歷史注定沿著一條單一的預設軌線發展——此一軌線由前后庠序、性質嚴格區別的社會階段構成，而且每個社會的歷史也都必然遵循一條由低級社會向高級社會的預定路線向前發展。依據上述假設（一）中的“傳統—現代”兩分觀，這種所謂歷史必然的發展也就自然表現為由“傳統社會”向“現代社會”的必然進化。在“現代化范式”的支配下，中國法學論者所關注的更可能是宏大的憲政、民主和法治，而不太可能是與中國農民乃至中國人的生活緊密相關的地方政府的品格和司法的品質；中國法學論者所關注的更可能是中國“都市化”浪潮中的城市居民的利益或中國受全球化浪潮的沖擊而生成的各種新型權利，而不太可能是中國“城鄉二元結構”、“貧富差距結構”和“世界結構”下的廣大中國農民或貧困者之身體健康和生命安全的切實權利；中國法學論者所關注的更可能是“大寫”的人權，而不太可能是他所謂的“活的”、日常的、無時不刻都關乎到人之身體健康和生命安全的具體人權。

筆者認為，鄧正來的上述論斷是非常準確的。由于受到西方的“現代化方式”的支配，中國的法學論者思考的依據不是中國的實際，而是西方既定的理論假設，他們將目光投向了城市，特別是大都市。遠離了或忽視了更應備受關注的農村地區及生活于此的人們。在法律移植過程中，立法者引入西方發達國家的法律規定，但卻沒有對中國的現實有深入的理解。更多地關注于法律制度的先進性、邏輯自洽性，而不去關注法律的可行性。因此，立法上的諸多條款，都只能停留在紙面上，而很難予以實施。當兩個世界，即東方和西方，落后和先進的兩個世界被建構起來之后，處于世界結構中的中國及其居于這一空間的中國人，向西方學習先進的立法理念、立法技術就成了正當而且充分的理由。而恰恰是在這個意義上，無論是法學論者和立法者，受制于西方“現代化方式”的支配就有了合理的契機。

在這一背景下，我們丟失了鄧正來所謂的中國的法律理想圖景。當丟失對這一理想圖景的渴望和追求時，中國處于世界結構中的邊緣狀態被強化了。這種不平等的狀態導致了中國人承擔了更多的環境風險，但相比于城市居民，農民由于既有的城鄉二元結構，使其更是被放逐在法律平等保護之外。蔣莉、劉維平指出：“長期的城鄉二元制結構，不光造成了城鄉經濟等方面的差別，同時農村的環境問題被輕視，農民環境權被邊緣化，很明顯的可以看出我國目前是以城市為中心的環境保護法律體系。”基于這樣的社會現實，環境污染源及污染物向農村轉移，并且缺少足夠的法律規范予以規制。對于中國的農村環境問題而言，都市化的立法傾向導致了中國農村環境破壞嚴重，農民的環境權利乃至于生命財產權利無法得到應有的保護和救濟。

中國環境立法都市化傾向問題的應對

對于農村環境的保護，應該加大人力、物力和資金的投入，更需要農民環境意識的提高和法律制度的保障。法律制度的設計與實施離不開廣大人民群眾的支持，環境立法的訂立與實施，對于居中國人口絕大多數的農民當然也是不能不在場的。如果中國廣大農民的不在場，任何完美的法律理想和制度建設都缺失了真正意義上的群眾基礎。現有立法的都市化傾向，導致了雙重的不利后果：一方面，難以保障農民合法的權益，在環境法領域內，農民的正當的環境權益難以得到有效保護和救濟；另一方面，由于法律并不是農民維護自身權益的有效手段，法律規則和法治思想并不能得到農民的認同，從而導致了法律的權威難以建立。

因而，在農村環境立法、執法和司法領域，法律要平等地對待農民；環境污染的損害發生之前或發生之時，當地農民要有充分的知情權和參與權；當其合法的環境權利受到侵害后，要提供其公證及時的救濟；因權力的不當行使給權利造成侵害時，環境利益的相關主體有尋求救濟和問責的權利。要保障環境立法的平等適用性，具體來講要從以下幾個方面完善我國的環境法律制度：

（一）明確規定居民的環境權和保護環境的義務

通過法律明文的方式對居民的環境權予以規定，可以通過概括加列舉的方式來規定居民的環境權。比如可以將環境權概括為為了滿足身體和心理健康的需要而享受良好環境的權利，具體可以包括日照權、通風權、安寧權、清潔水權、清潔空氣權和觀賞權等。在環境權利的保護上，農民與城市居民應該得到同等的對待。在規定環境權的同時，應該對居民保護環境的義務予以規定，即在使用環境要素生產生活過程中，不得對環境造成不可逆的損害，如果違反相應的法律規定，則要追究法律責任。

（二）明確環境侵權的法律責任

根據經濟分析法學派的觀點，違法、犯罪行為的發生，是由于違法犯罪的成本低于違法犯罪所獲取的收益，即違法犯罪行為如果是有效益的，就會激勵違法者大膽通過違法犯罪行為獲得利益，而不必承擔相應的處罰，最終將會導致違法犯罪行為難以控制。健全法律制度的目的不僅是為了防治違法犯罪，更是為了讓每個人在其權利受到侵害的時候都有救濟的途徑，而使其活的更有尊嚴。

（三）規范環境管理權的運用

環境管理權是行政權的一種，環境管理權行使的目的是防治污染、保護環境，對環境違法行為進行預防和處罰，以保持良好的人與人、人與自然的和諧關系。但由于環境管理權存在著被濫用的可能，因而規范環境管理權的運用是十分必要的。在立法上不僅要規范作為法人的行政機關的法律責任；而且要對相關責任人員進行問責。因為機關、組織是一個相對抽象的概念，責任的追究最終要通過作為個體的人來實現。因此，對于主管機構責任的追究應通過對其主管官員來實現，同時要保留必要的追訴時效，因為在風險社會中的風險具有難以預測、因果關系難以判斷的特性，保留必要的追訴時效以保證責任能夠被有效追究。

在堅持環境立法平等適用性的前提下，還要看到農村環境保護的特殊性。農村環境與農民生活、農業生產息息相關，農村的土地是環境資源的要素之一，農民主要以土地獲得生活來源。因而，在環境立法過程當中，既要關注到農民的環境權的保護，也要以農民的生存權為根據。因此，在總的方向上應該堅持可持續發展原則，在這一原則的指導下，通過科技的投入和政策的扶持，鼓勵農民減少化肥農藥的施用，建立綠色、有機農業；并將市場觀念和法治觀念引入到農業生產當中，建立食品來源的追蹤制度，以保障農產品的質量，并以無公害農副產品的質量優勢進入市場，聯動生產和銷售的關系，從而提高農民的收入，從而達到保護環境和增加農民收入雙贏的目的。

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