新型城鎮化背景下流動人口市民化過程研究

■ 王海龍 博士生（中國人民大學 北京 100872）

引言

城市化作為一個自然歷史過程，農村人口向城市的遷移是這一過程中的必然現象。我國人口規模龐大、分布極不均衡，在傳統二元制度環境的約束下，農業轉移人口未能實現市民化，而是成了流動人口，呈現為半市民化的現象。盡管職業上已經非農化，但在市民待遇、生活方式、市民權利、社會認同、價值觀念上與真正的市民仍有差距，在就業、社會保障等公共服務方面還不能享受市民待遇，不能算完全意義上的城市人口。

改革開放以來，人口流動成為經濟增長和城市發展的重要推力。快速市化時期，生活在城市的外來人口規模急劇增加，推動經濟發展的同時，更給城市造成巨大的社會壓力。2014年7月，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業與非農業戶籍的區別，統一登記為居民戶口。這標志著我國實行了半個多世紀的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。給予戶籍不是市民化的全部，人的內在觀念、生活范式的轉變是市民化的核心，更為重要。

研究綜述

（一）流動人口

流動人口，即城市外來務工人員，很多學者也稱其為農民工。從統計角度上來講，外來人口是指現住地與戶口登記地不一致的人，具體是指現居住地在本市半年以上但其戶口登記在外省市的人口。一般是指為了謀生或為了改善生存狀況而較長時間離開戶口登記地的人口，尤其是指長時間離開戶口登記地，出外謀生的農村人口（樊小鋼，2004）。

流動人口的主體是農村剩余勞動力，上世紀80年代到90年代，城市流動人口以農民工為主，主要從事建筑、餐飲等低端的工作。到21世紀，具有一定知識水平的新生代農民工也成為流動人口的重要組成部分，流動人口多元化。

從流動人口發展的整體來說，流動人口沒有本地戶籍，在子女教育、住房、社會保障等方面不能享受市民待遇，在思想觀念、城市規范、生活習慣上難以融入城市，市民化難度極大，大量農民工成為“邊緣人”，王春光稱之為“半城市化”（周小剛等，2009）現象，也有學者稱為“淺度城市化”（左學金，2011）、“虛城市化”（陳豐，2007）現象。

2013年12月，中央城鎮化工作會議將“推進農業轉移人口市民化”作為城鎮化的主要任務。農業轉移人口中問題最突出的群體是流動人口，市民化的難度也最大，因此，本文研究的重點是流動人口的市民化問題。

（二）流動人口市民化

關于流動人口市民化的概念并沒有明確、公認的界定。學者從社會學、經濟學、管理學、法學等角度給出了各自的定義。

大多數學者都認同職業上的轉變是流動人口市民化的前提，即由農業生產向非農就業的轉變。在此基礎之上，有學者從市民待遇、社會保障角度認為，農民工待遇市民化就是給予沒有獲得城市戶口的農民工及其子女，在就業、教育、住房和社會保障等方面，具有和城市戶口的市民平等的待遇（王元璋、盛喜真，2004）。也有學者從市民權利角度分析認為，農民工市民化就是城市的農民工獲得與城市居民相同的合法身份和社會權利的過程（楊英強，2008）。

此外，學者們更強調從城市社會規范、社會融入、價值觀念、思想意識等角度來定義。流動人口的市民化實質上是流動人口舍棄過去的社會規范和價值標準，學習和接受城市社會規范、生活方式和行為方式的過程（郭秀云，2009）。與農民工市民化相伴隨的是從傳統鄉村文明向現代城市文明的整體轉變（國務院發展研究中心課題組，2010）。農民市民化的實質在于其思想意識、生產與生活方式的本質的轉變（葛正鵬，2006）。農業剩余勞動力從農村向城市遷移是發展中國家的普遍規律（Fei C H，Ranis G）。在我國，戶籍是影響流動人口市民化的重要制度約束。劉傳江運用戶籍歧視所形成的歧視系數來衡量影響農民工市民化進程的外部制度因素，測度了第二代農民工市民化程度，豐富了流動人口市民化的指標體系。關于流動人口市民化的轉換過程的研究，王興周等（2008）將農民工市民化分成職業、社區形態、公民權、生活方式4個層面的轉換。姜作培（2003）認為市民化的重點是其身份、地位、價值觀念及工作方式、生活方式和交際方式向城市市民轉化的經濟社會過程。

綜合來看，流動人口市民化主要是三個方面的轉變過程：首先是工作性質及空間轉變，工作性質由農村務農轉變為城市就業，工作空間地域由農村流向城市；其次是社會保障轉變，由農村土地保障轉變為城市養老、醫療等社會保障，住房由農村宅基地自建房轉變為城市住房；最后是價值觀念的轉變，生活方式城市化、思想觀念市民化、歸屬感由農村轉變為城市。其中價值觀念的轉變最難也最關鍵，是流動人口市民化的核心。

流動人口市民化的三個階段

我國流動人口具有明顯的“城市傭人”的特點，他們在城市出賣自己的勞動力，通過雇傭關系獲取工資，為城市創造財富。但由于我國長期的排斥性制度和歧視政策導致流動人口找不到“城市主人”的意識，不能建立城市的歸屬感，僅僅把城市看成獲取收入的地方。流動人口市民化，關鍵在于實現流動人口由“城市傭人”向“城市主人”的轉變。這一轉變大體要經過三個階段來實現：城市對流動人口的單純雇傭階段、城市與流動人口逐步認同的磨合階段、流動人口具有主人翁意識的融入階段。

（一）城市對流動人口的單純雇傭階段

這一階段，流動人口與城市之間只存在單純的經濟關系，城市提供就業，流動人口獲得工資收入，一旦因年齡或疾病喪失在城市的生存能力，將返鄉務農，城市并不提供相應的養老、醫療、教育、住房等社會保障。這一階段，流動人口的“城市傭人”特點極明顯，為城市做貢獻，卻不能享有相應的保障，缺乏對于城市的歸屬感，城市僅僅給流動人口提供了獲取非農就業和收入的機會。這一階段，流動人口的主體是農村剩余勞動力，一般以單身進城為主，落戶意愿較低。

（二）城市與流動人口逐步認同的磨合階段

這一階段，城市在給流動人口提供就業機會的同時，也開始關注他們的公共服務需求，包括相關的教育、醫療、養老、住房等社會保障。流動人口對城市的認同增強，流動人口開始由“城市傭人”向“城市主人”過渡。這一階段，流動人口的主體是農村剩余勞動力及其部分家屬和“新生代農民工”，他們向往城市生活，舉家搬遷并定居的意識強烈，但定居的成本較高，工作壓力大，返鄉的可能性依然存在。

（三）流動人口具有主人翁意識的融入階段

這一階段，隨著戶籍制度終結，完全不存在針對流動人口的歧視性或限制性門檻。流動人口融入城市，不僅在城市就業、生活，更重要的是熱愛所居住的城市，實現了向“城市主人”的轉變，對城市有“家”的歸屬感，樂于為城市貢獻自己。這是流動人口市民化完成時的城市愿景。

僅滿足流動人口戶籍需求并不能實現真正意義上的市民化，且我國城市情況不同，大、中、小城市在城市化道路中所面臨的問題也趨于多元化。所以，不同城市進入這一階段的時間并不同步。隨著顯性的約束政策的終結，思想觀念、行為范式、社會融合將成為更深層次的問題。當前，我國絕大多數城市已經走過了第一階段，正處于第二階段，但實現第三階段還需要體制機制上的改革，還需要做出更多努力。

單純擁有戶籍并不等于市民化完成

當前，戶籍是判斷進城農民是否“市民化”的一個重要標志，但單純擁有本地戶籍并不等于完成了市民化。

（一）戶籍政策的演變過程

1.戶籍政策建立：嚴格控制城鄉人口流動（1951年-1983年）。我國分別于1951年和1953年，先后在城市和農村建立戶口登記制度，即城鄉戶籍制度。其初衷是“保證居民居住遷徙自由，安心從事生產建設”，但由于特殊的歷史原因，戶籍制度用來管控人口，特別是嚴格限制農村人口向城市流動。政府將每年的“農轉非”指標控制在當地非農業人口的千分之一點五。這一時期，我國通過戶籍制度實施嚴格的城鄉人口控制，在一定程度上滿足了特定歷史時期的社會需求，有利于穩定局面的產生，但長期來看，限制了勞動力的自由流動，阻礙了經濟發展。

2.戶籍制度松綁：有序引導人口流動（1984年—2002年）。在這一時期，政府放寬了農民進城落戶的政策，同時允許農民進城務工，但要進行嚴格的登記和管理。1984年國務院發布了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許符合一定條件的農村人口向城鎮進行戶籍遷移。1985年，實施暫住證、寄住證制度。1993年，“鼓勵和引導農村剩余勞動力逐步向非農產業轉移和有序流動”，充分肯定了農民進城務工的積極作用。

這一時期，政策由嚴格管控轉變為有序引導，肯定了農民工進城對經濟發展的促進作用。通過引導農民工流動，加強對進城農民工的管理。勞動力的有序轉移，為經濟發展提供了大量廉價勞動力。

3.戶籍制度逐步淡化：鼓勵流動人口城鎮化（2003年—2014年）。在這一時期，農村剩余勞動力大量流向城市。2003年，政府逐步在教育、就業等方面給予農民工相應的待遇，保障流動兒童、少年接受義務教育的權利，保障農民工的合法權益。2014年，國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業和非農業區分，統一為居民戶口，標志著我國實行了半個多世紀的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。戶籍改革對市民化的過程具有極大的推動作用，但流動人口市民化的核心在于價值觀念和生活方式等思想領域的轉變，僅給予戶籍還不夠。

（二）流動人口市民化過程與戶籍政策演變比較

流動人口市民化受戶籍制度影響最大，可以說戶籍制度是阻礙流動人口市民化最大的制度障礙。通過對比分析市民化與戶籍制度的關系，見表1所示。

第一階段：1951年，逐步建立戶籍制度，嚴格控制農村人口向城市流動。農業生產以集體經濟形式存在，農民被束縛在農村從事農業生產，流動的可能性極小，更不用談市民化問題。

第二階段：隨著改革開放，農村改革，實行家庭聯產承包責任制，包產到戶，農業生產積極性大幅提高，生產效率提升；城市開放，經濟的發展引入大量資本，同時產生了大量的勞動力需求。戶籍制度松綁，農村勞動力涌入城市，國家對進城農民實施暫住證和寄住證制度，對流動人口進行引導。這一階段，戶籍制度的松動極大的促進了勞動力的流動，流動人口進城的主要目的是獲得勞動報酬。受制度約束和自身能力限制，市民化的能力和市民化意愿偏低。

表1 流動人口市民化階段與戶籍制度演變比較

第三階段：放寬落戶政策，對于流動人口，由“控制”向“服務”轉變，努力滿足隨遷子女教育機會，逐步完善農民工社會保障制度，為流動人口服務，解決討薪問題、空巢老人和留守兒童問題。這一時期，流動人口的落戶意愿強，他們向往城市生活，但因為非本地城市居民的身份，在子女教育、住房保障、社會保障、醫療等方面與本地城市居民形成巨大反差。這不符合城鎮化“以人為本”的核心要義。

第四階段：新型城鎮化時期，盡管隨著戶籍政策改革意見的出臺，未來戶籍管理人口的模式將逐步取消。但需要指出的是，流動人口市民化的進程仍在繼續。盡管戶籍改革會極大推動市民化，但是思想觀念上的市民化仍將繼續，未來的市民化將向著提升城市社會承載力壓力和培育流動人口“城市主人”意識的方向發展。

新型城鎮化時期實現流動人口完全市民化的難點

（一）內在市民化滯后于外在市民化

傳統外來人口主要來源于農村，受教育程度偏低，多從事體力勞動，或低端服務業，居住條件差，以同鄉、同業為群，居住在城鄉結合部地區或者單位工地。對于他們而言，僅僅給予戶籍并不能滿足他們對市民化的需求，其內在的市民化程度滯后于外在的市民化程度，城市生活習慣的形成、城市生存能力的提升才是從根本上解決市民化。

完全實現市民化，由城市雇傭工人轉變成城市人口，須實現流動人口內在思想觀念上的重塑與養成。這是流動人口市民化的難點，更是“以人為本”的市民化的核心。

（二）城市社會承載力面臨巨大壓力

十二屆全國人大二次會議上，政府工作報告指出，“今后一個時期，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。更多就業人口將由農村走向城市，原來的個人遷移向舉家遷移轉變，農村留守老人和留守兒童會進入城市生活，這就意味著，在教育、醫療、社保、住房等公共服務領域，需要政府更多的支出，來彌補農業人口市民化之后公共服務領域的城鄉差距。

為新增加的城鎮人口提供住房保障、增加教育資源、滿足養老需求，在原本財政支出能力就落后于東部的情況下，所在城市的社會承載力將面臨巨大壓力。

（三）農業轉移人口缺乏城市歸屬感

當前，城市流動人口社會融入程度低，與原有居民缺乏交流，對社區政策參與度不高。由于長期的政策排斥和歧視性政策，流動人口在城市中往往缺乏相應的尊重，在就業上受到歧視，遇到權利的損害卻缺乏維權意識，導致對城市人口和美好的城市生活既向往又排斥。2013年調研發現，城市外來務工人員的休閑娛樂活動主要集中在同鄉或者同單位之間交流，與本地城市居民之間的互動較少。如何促進流動人口與本地市民之間的融合將是市民化面臨的巨大挑戰。

政策建議

對上述問題，建議從三個方面進行制度化改進，通過建立農業轉移人口的再教育體系提升流動人口素質，通過引入社會資本環境政府在公共服務領域的壓力，健全多元化的流動人口的融入機制來增強流動人口的歸屬感。

（一）加強農業轉移人口再教育

城鎮化既是人口空間轉移的過程，也是其能力和素質全方位提升的過程。政府應提倡終身教育，通過對外來人口專業技能、道德修養、城市文化、創新意識等全方面的再教育培養，既提高外來人口的專業技能，提高其就業能力，同時更注重其道德文化素質的提升，培育誠實守信、遵守公德、愛崗敬業的新市民。建立城市人才學習的在線網絡平臺，政府與高校和科研機構合作，購買電子化課程，內容涵蓋專業技能、道德修養、城市文化、創新意識的電子課程，以網絡在線的形式向申請人提供，方便外來人口以手機、電腦等多種形式隨時隨地學習。設立考試制度，修滿一定課程，通過考試給予相應的認證學位。

（二）引入社會資本提升城市社會承載力

市場經濟就是通過市場的作用實現資源的優化配置，建議在教育、住房等領域引入社會資本。2010年7月，《國務院辦公廳關于鼓勵和引導民間投資健康發展重點工作分工的通知》，鼓勵民間資本進入市政公用事業建設、教育和社會培訓事業、福利事業、文化服務事業。

引導社會資本進入教育領域，在民辦學校的師資上，與公立學校合作，保證民辦學校的辦學質量，開展民辦學校與公立學校的教師輪崗制，探索實現一種政府提供教師等軟件資源、社會資本提供教學設施等硬件資源的模式。在住房保障領域，以棚戶區改造、城中村改造為契機，在安置房中建設一批小戶型出租房，同時改造中保留具有健康居住條件的出租屋。

（三）健全流動人口融入機制

中央城鎮化工作會議指出“新型城鎮化關鍵是人”。作為城市重要的人力資源，如何實現流動人口由“外來者”向“新市民”的轉變是新型城鎮化的重要任務。為此，需要鼓勵流動人口參與社區組織和管理，以社區或學校為平臺促進本地和外地家長及其子女的融合交流，組織多種形式的文化活動，如歌唱、舞蹈等藝術活動，或者羽毛球、籃球等體育活動，給予外來人口進行培訓學習的機會。通過多種方式使流動人口融入本地社會，不斷增強對城市的認同感。

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