浙江城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制探析

■ 張娃慶（浙江財經大學東方學院 浙江海寧 314408）

現行“分級平衡”的省級統籌管理制度存在著共濟性缺失、風險高、阻礙轉移接續和擴面工作等問題，因此構建“省級平衡”省級統籌管理體制已成為當前城鎮職工養老保險統籌管理體制改革的必然趨勢。研究浙江省城鎮職工基本養老保險統籌制度的法規，并結合《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（國辦發〔2009〕66號）的規定，可以對浙江省城鎮職工基本養老保險統籌管理體制存在的問題作如下描述。

建立“省級平衡”的省級統籌管理體制面臨的問題

現行的市、縣級政府統籌管理體制缺乏掌控解決問題的政策資源，這些政策資源集中在省級政府權限內，解決相關問題有待于省級政府對現行的省級統籌管理進行制度變革，將現行的“分級平衡”調整為“省級平衡”。但是，建立“省級平衡”的統籌管理制度將觸及現行市、縣級政府在履行社會保險管理職責中的利益格局，對省、市、縣級政府社會保險主管部門原先的“責、權、利”產生調整的要求，因而導致一些需要進一步解決的問題。

（一）對現行體制下各市、縣級政府管理的城鎮職工基本養老保險基金進行調整

建立“省級平衡”的分配制度，不僅需要省級政府在統籌全省城鎮職工基本養老保險管理的視野下，統一相應的城鎮職工基本養老保險的征繳和發放制度，更重要的是要解決市、縣級政府留存的那部分結余基本養老保險金如何使用，對那些基本養老金不足的市、縣如何補充的問題。為此，“省級平衡”的分配制度需要對全省各市、縣級政府的城鎮職工基本養老保險金進行統籌管理和分配，需要對原有的利益格局進行調整，市、縣級政府在履行社會保險管理中的責任、權力和原體制下的利益均會發生變動。因而，產生了省級政府與市、縣級間如何協調的問題。

（二）目前的省級統籌管理體制缺乏有效的激勵機制

建立“省級平衡”的統籌管理制度必然觸擊現行統籌管理體制的利益格局，在市、縣級政府現有的城鎮職工基本養老保險金存量和增量被省級政府重新確定和劃撥后，市、縣級政府在社會保險費的征繳，社會保險的“擴面”等行政工作中是否會因原來的利益格局發生變動，可支配的社會保險資源減少而出現“道德風險”疏于社會保險行政監管。因此，為防患這一問題，鼓勵市、縣級政府重視和加強社會保險的行政管理，必須研究省級政府對市、縣級政府社會保險行政管理的激勵制度如何建立的問題。

浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制改革思路

針對浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌體制存在的問題，從分析的角度看，可以分為以下幾個層面：其一，現行“分級平衡”的省級統籌管理制度因共濟性受限制而存在的問題。其二，現行城鎮職工社會保險的征繳制度設計層面的問題。這二個層面的問題反映了現行“分級平衡”的管理體制不利于省級政府履行再分配職能，調控省內各市、縣城鎮職工基本養老保險存量和增量結余；不利于市、縣級政府化解城鎮職工代際養老保險制度撫養比升高；不適應城鎮職工基本養老保險關系全國接續制度運行的要求；不利于企業職工參保“擴面”工作的開展等方面。

（一）省級統籌管理體制因城鎮職工基本養老保險共濟性特征受限問題的改革思路

第一，“分級平衡”的省級統籌管理體制限制了城鎮職工基本養老保險“共濟性”特征的拓展。“分級平衡”的省級統籌管理制度導致市、縣級政府在養老保險統籌金方面的“優勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮職工基本養老保險制度撫養比升高的問題，從其共同點來看，都屬于省級統籌管理制度因城鎮職工基本養老保險共濟性特征受限制而導致的問題。這一問題的實質是，我國采取的“統賬結合”的城鎮職工基本養老保險制度，養老保險社會統籌金的共濟性特征因“分級平衡”的制度使省級政府對養老保險社會統籌金的再分配力度弱而不能充分體現。市、縣級政府在城鎮職工基本養老保險管理中的“優勢”與“劣勢”，包括制度撫養比壓力的高與低都被局限在市、縣管轄范圍內，難以達到“優勢”與“劣勢”的互補，基本養老保險制度撫養比壓力升高。如果政府將行政區域擴大，原來不同行政區域內，制度撫養比之間的差異，則有可能在不改變現行城鎮職工養老保險繳費比率、養老金支付標準的條件下，利用行政手段將制度撫養比高的地區與制度撫養比低的地區進行合并實施全省統籌，就能使城鎮職工養老保險制度撫養比下降，達到緩解代際養老保險金支付壓力的目的。但是，“分級平衡”的省級統籌管理制度對這一目標的實現起到阻礙的作用。此外，根據現行省級統籌制度規定，城鎮職工基本養老保險預算中的收支缺口，資金彌補是按照“當地歷年基金結余、地方財政補助和省級調劑金解決”的順序進行。因而，雖然建立了省級調劑金制度，增加了調劑基金的上繳比例，但在“分級平衡”的省級統籌制度下，市、縣級政府在養老保險基金管理中仍然履行和承擔主要責任，抵御風險的能力仍有待增強。

第二，對問題的分析和改革思路。在“分級平衡”的省級統籌管理體制造成省內各市、縣城鎮職工基本養老保險資源“優勢”與“劣勢”互補性不足以及這一管理制度不能有效抵御城鎮職工基本養老保險制度撫養比升高的問題，從靜態分析的角度看，由于各地的經濟增長水平、企業職工工資水平、企業離退休人數、人口老齡化程度和參保職工人數等經濟和社會指標因素存在差異，因而各地的城鎮職工基本養老保險在基金積累和制度撫養比方面，客觀上存在“優勢”與“劣勢”在各市、縣之間并存的現象。那些處于“優勢”的市、縣級政府在為如何就結余的養老保險金進行保值增值而擔心時，處于“劣勢”的市、縣級政府也許正在為如何提高養老金待遇水平而焦慮。這一問題說明，當城鎮職工基本養老保險管理體制被局限在一個較小的行政管轄區內時，可用的養老保險資源再分配的力度受到限制，市、縣級政府抵御或化解有可能面臨的養老保險制度風險的能力也受到限制。從動態的角度看，隨著社會和經濟的發展，原先的影響因素會發生變化并導致出現新的“優勢”與“劣勢”并存的格局，一些原來具有“優勢”的市、縣也可能會受到養老保險統籌基金支付困難和制度撫養比壓力的影響而使城鎮職工基本養老保險面臨風險。

從“大數法則”的原理看，養老保險作為社會保險的一個重要的組成項目，通過企業和個人繳費制度實現眾多社會成員的互助互濟來分散或化解風險。一般來講養老保險分散風險功能的實現程度與統籌調劑范圍及資金統籌量成正比。養老保險統籌的層次越高，統籌的面越大，參加養老保險的人員越多，規避風險的能力就越強，養老保險社會統籌基金的風險也就越小，被保險人的保障程度就越高。同時，只有參保人員數量實現極大化，才能求得和把握養老保險基金收支數量關系上的動態平衡，才能充分發揮養老保險基金統籌調劑的功能，使處于不同地域、不同條件下的企業養老保險費率趨于穩定和最小，保險費率降低到最低水平。但是，在“分級平衡”的省級統籌管理體制下，受市、縣級政府行政管轄地域的局限性限制，即使社會保險管理部門再努力“擴面”，參保人數達到一定數量以后就難有增加，達不到理論上的“極大化”。這種將籌集城鎮職工基本養老保險基金的范圍局限在市、縣級政府行政管轄的制度，導致市、縣級政府在養老保險統籌金方面的“優勢”與“劣勢”互補性不足，不能有效抵御城鎮職工代際養老保險制度撫養比升高所面臨的風險。

因此，解決“分級平衡”的省級統籌管理制度因城鎮職工基本養老保險共濟性特征受限制而導致的問題，關鍵在于建立“省級平衡”的統籌管理體制，在省級政府管理的層面，通過統籌全省城鎮職工基本養老保險的征繳與發放，統一支付標準來實現。

（二）保險關系全國接續對浙江省現行“分級平衡”管理體制引發問題的改革思路

第一，城鎮職工基本養老保險關系全國轉移接續制度的意義。《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，（國辦發〔2009〕66 號，以下簡稱《接續辦法》）針對已參加了城鎮職工基本養老保險的勞動力在流動就業時發生的社會統籌資格屬地管理變動給予全國接續的制度除了解決了原先因不能跨省接續而導致的參保者退保問題，有助于職工養老保險的“擴面”工作開展外，在體現養老保險社會公平方面也有明顯的提高。首先，對參加城鎮職工基本養老保險的參保者來說，通過參加繳納養老保險獲得了未來退休時享受基本養老保險的資格或權利，只要參保者不違背我國法律，不違背繳費制度繼續繳費，其這一權利就應得到政府保護，不應被取消。勞動力根據市場經濟價格杠桿的調節自發流動，是市場經濟發展的需要。但是，在省級統籌體制下，這一權利被局限在省級行政管轄內，如果跨省流動就業其原來具備的基本養老保險權利將不被新就業地社保部門承認，這種管理體制的障礙對流動就業的勞動者顯然有失公平。《接續辦法》通過基本養老保險關系全國接續，解決了這一問題。因而，對參保者來說體現了社會公平的提高。其次，跨省流動就業，基本養老關系全國接續的法規對參保者來說，解決了原先跨省流動就業，參保者原有的基本養老保險權利被中斷，到了新就業地參保年限還必須重新計算的問題。對參保者來說，只要其參保繳費，繳費年限就可連續計算，這可使其未來領取的基本養老金數量增加，因而，也使社會公平進一步擴大。

第二，現行“分級平衡”統籌管理體制與《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》接軌的不適應性。研究這部法規也可以看出，《接續辦法》的實施對現行“分級平衡”省級統籌管理體制帶來了沖擊。這種沖擊引發的問題，關鍵不在勞動力轉移就業時，養老保險企業繳費部分可以隨同轉移，而是勞動力可以根據其在某地參保年限的長短選擇退休地的規定。以杭州市為例，杭州市作為國內經濟發展較好的省會城市，工資水平和養老保險金水平較高，加上獨特的歷史文化和自然景觀，因而，很有可能成為國人的退休地選擇目標，勞動力流出杭州的機會成本很高。如果在經濟不發達地區的務工者進入杭州務工，根據《接續辦法》的規定，該類務工者原統籌地政府養老保險管理部門按規定將12%的養老保險社會統籌金將劃入杭州，但是，由于各省、市、縣經濟發展程度不同，企業繳費工資基數水平不同，在同一繳費年限下，按12%劃入杭州的企業繳費額可能低于杭州市企業按統一比率的繳費額，并且，由于杭州市因經濟發展較快，城鎮職工的養老保險社會統籌金支付標準高于那些經濟發展水平低的省份或統籌地，因此，根據只要在一地繳費滿10年就可選擇在該地領取養老保險金的法規，經濟水平相對落后地區的勞動者到經濟水平相對較高的地區就業，存在養老保險企業繳費部分轉入少而未來領取多的問題。在“分級平衡”的省級統籌管理體制對城鎮職工基本養老保險的共濟性造成限制的狀況下，僅靠市、縣級政府憑借自己掌控的養老保險資源來應付這類問題將會對經濟發展較好，工資收入水平較高的地方政府城鎮職工養老保險基金和財政支出造成壓力。

第三，針對這一問題的改革思路。這些問題說明，在“分級平衡”省級統籌管理體制下，市、縣級政府掌控的城鎮職工基本養老保險資源不足以承擔更多的養老保險責任。其中，根本的原因在于，“分級平衡”的省級統籌管理體制，城鎮職工基本養老保險的資源共濟性被局限在市、縣級的行政管轄范圍內，已經不適應中央政府允許勞動力流動就業，基本養老關系全國接續的制度。城鎮職工基本養老保險的參保者，在一地繳費滿10年可以選擇退休地的法規，需要養老保險制度在更大的統籌區域內實現養老保險的共濟性，因此，正對這類問題的改革思路主要是圍繞以下兩個方面展開：其一，市、縣級政府通過夯實企業繳費基數為工作重點，做好城鎮職工基本養老保險的“擴面”工作，增加養老保險金的收入。其二，通過進一步改革，將現行的“分級平衡”省級統籌管理體制提升到“省級平衡”的省級統籌管理體制，使省級政府通過“省級平衡”的制度，根據省內各地城鎮職工基本養老保險金運行的情況，在省級統籌管理的平臺上履行再分配的手段，協調全省城鎮職工基本養老保險的收支狀況。

浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制改革對策

通過對浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制的現狀和相關問題的分析，可以清楚地看到“分級平衡”的省級統籌管理體制的局限性以及進一步深化改革面臨的難點。盡管推進城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制的改革困難重重，但是，只有堅持改革才能使省級政府更好地借助養老保險制度的再分配杠桿使企業離退休人員充分享受經濟和社會發展的結果，使更多的企業職工參加社會保險達到既有利于自己也有助于他人的目的，使城鎮職工基本養老保險制度的共濟性、普惠性和社會公平性得以更為廣泛的實現。根據上一節中闡述的改革思路，可將浙江省城鎮職工基本養老保險省級統籌管理體制改革的對策分為以下幾點：

（一）針對現行“分級平衡”的省級統籌管理制度因共濟性受限問題的改革對策

現行“分級平衡”的省級統籌管理制度因共濟性受限制問題而導致省內各市、縣城鎮職工基本養老保險存量和增量結余“優勢”與“劣勢”不能有效互補，城鎮職工代際養老保險制度撫養比升高風險被局限在市、縣級政府行政管轄內不能有效化解以及與城鎮職工基本養老保險關系全國接續制度難以長期有效銜接等問題的改革對策是：

通過建立“省級平衡”的城鎮職工基本養老保險統籌管理體制，使省級政府在“省級平衡”的制度平臺上，根據省內各市、縣城鎮職工基本養老保險金運行的情況，統籌履行再分配的手段，協調全省城鎮職工基本養老保險的收支狀況。

在“省級平衡”的統籌管理體制下，統一全省城鎮職工基本養老保險的征繳與發放制度，統一支付標準，以夯實企業繳費基數為工作重點，做好城鎮職工基本養老保險的“擴面”工作，增加養老保險金的收入。

（二）針對現行城鎮職工社會保險的征繳制度設計層面問題的改革對策

那些領取最低工資標準的企業職工應免除養老保險個人賬戶繳費，只要其連續工齡達到目前規定的繳費15年的要求，其就應該擁有得到養老保險社會統籌的資格。

實施分段繳費制度，企業職工收入超出最低工資標準之上200元者，養老保險個人賬戶繳費率按照8%的費率繳費。

由于城鎮職工基本養老保險的繳費制度的調整權限在中央政府，省級政府無自行調整的權力。因此，我國城鎮職工基本養老保險管理體制的改革能否深入進行，這些屬于基本制度層面的改革還取決于中央政府對相關問題的總體改革思路與時間表。現行繳費制度設計層面的問題，也是城鎮職工基本養老保險社會統籌基金由“省級平衡”向“中央平衡”的國家統籌管理體制必須解決的問題。

（三）省級政府統籌各市縣城鎮職工基本養老保險社會統籌基金的改革對策

根據《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，（國辦發〔2009〕66號）的規定并與之接軌，省級政府應每年將不低于各市、縣級政府管理的城鎮職工基本養老保險實際繳費工資基數的12%劃撥到省級統籌的資金專用賬戶，行使對這部分養老保險基金的管理和平衡的職責，并制定征繳和發放的法規，由市、縣級政府負責征繳和發放的行政管理。

市、縣級政府將每月征繳的城鎮職工基本養老保險金按照省級政府的規定上繳到省級政府指定的城鎮職工基本養老保險資金專用賬戶，省級政府社會保險主管部門按照規定對各市縣級政府享受養老保險金待遇的企業離退休人員的支付標準進行審核后，將當月城鎮職工基本養老金支付額下撥到各市、縣級政府的社會保險部門的城鎮職工基本養老保險資金專用賬戶由其發放。

浙江省城鎮職工基本養老保險基金歷年的存量余額，按照城鎮職工基本養老保險實際繳費工資基數的12%上劃到省級統籌的養老保險資金專用賬戶。對于未劃撥到省級政府的存量由各市、縣級政府社會保險部門管理，但必須強調專款專用，不得用于非城鎮職工基本養老保險之外的用途。

對參加城鎮職工基本養老保險的參保者所繳納的個人賬戶資金管理，由于市縣級政府繼續履行做實“空賬”和對勞動力流出浙江省時社會統籌養老金的劃轉等方面的行政責任，因此，個人賬戶的管理與經營仍由市、縣級政府負責。

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