復雜適應系統下東北亞港口城市政策演變

■ 趙勇健 宋映鉉 博士生 李金鋼 翁林宇（、北京大學城市與環境學院 、北京大學政府管理學院 北京 0087 、中國建筑科學研究院建筑設計院 北京 000）

港口城市是一個地區乃至國家對外開放的窗口，在發展中政策、規劃的制定有其復雜性規律，本文以東北亞地區不同城市政策變化為研究對象展開研究。本文研究時間從20世紀后半葉開始，研究地區為濱海新區、釜山、高雄三個港口城市，在國際和地區環境不斷變化的背景下，以三者為代表的東北亞港口城市，在政策、規劃制定方面體現出復雜性特點。

復雜適應系統概念和內涵

復雜性科學是一種用非還原論的方法，以復雜性系統為研究對象的科學理論。20世紀70年代“新三論”——協同論、耗散結構論和突變論的提出，使復雜性研究在各學科展開，使人類對客觀事物的認識由線性上升到非線性、由簡單均衡上升到非均衡、由簡單還原論上升到復雜整體論。目前復雜性尚沒有明確的定義，但有幾點內容得到普遍認同：非均衡、混沌、突變、回饋、自我強化、涌現等。

（一）復雜適應系統（CAS）內涵

CAS意味著由多數的行為者通過相互作用和學習，同時進行非線性的共進化來形成特定的構造和規則的適應體制。CAS最重要的特征是適應性，即系統中的個體能夠與環境以及其它個體進行交流，在這種交流的過程中“學習”或“積累經驗”并不斷演進。CAS通常具有以下特征：一是混沌：一種難以預測、相互作用的機制狀態；二是自我強化體制：從各種情況不完全獨立和依賴的多樣的行為者隨著時間的流程自由和持續地做活動，在此過程中他們作為一個全體適應環境，進一步做組織化；三是初期條件的敏感性：細微的初始狀態，這種細微狀態的不同可能導致未來結果的較大差異；四是突現：從微細的事件的更迭能夠產生難以預測的構造、類型和屬性；五是回饋：行為者通過回饋能夠一脈相承的學習規劃；六是路徑依賴性：一進入到某個狀態，因為有慣性不容易改變其路徑和狀態；七是共進化：共進化意味著在更大的體制或生態界里面所存在的兩個以上的體制之間的相互依賴的進化，有限制的資源周圍所存在的協調、競爭和相互依賴性能夠引起體制之間的回饋現象；八是非線性：循環的投入和產出、輸入和輸出關系是非線性的；九是分歧點（臨界點）：發生激進變化即突現的臨界點。

（二）研究模型提出

Rhodes（2008）通過三年時間觀察在愛爾蘭進行過的六個城市更新事業對公共部門的決策、成果和形態的復雜性進行分析提出對于行為者、環境和政策體制之間相互關系和回饋機制的典型的“復雜性適應體制（CAS）”（見圖1），它簡單明了地說明政策和規劃體制里的復雜性。本研究在其CAS模型的基本框架下，把上述的CAS的一般特征按照發展順序排列，導出分析城市政策復雜性的模型（見圖2）。

城市復雜性問題研究綜述

（一）國外研究進展

20世紀80年代蓋爾曼、安德森等人創立了圣菲研究所（SFI）進行復雜性研究，他們把經濟、生態、免疫系統、胚胎、神經系統及計算機網絡等稱為復雜適應系統。1994年，經過多年研究，霍蘭教授正式提出了較為完整的關于復雜適應系統理論。各國學者關于城市相關領域復雜性研究，應用延伸于復雜性科學的理論及模型，如元胞自動機、多主體建模、人工神經網絡、遺傳算法、SD模型、SD-MOP模型、空間自組織模型等。

以元胞自動機為研究核心的學者托卜勒（1970）首次利用元胞空間模型動態模擬了底特律地區的城市空間發展，懷特等（1993）結合分形理論對美國城市增長、全球氣候變化對加勒比島的土地利用構成變化影響進行了一系列研究；皮亞諾夫斯基（2002）將人工神經網絡與GIS相結合，探究社會、政治、經濟和環境對城市化模式和空間結構演化的影響，是神經網絡研究的代表；斯塔斯弗格（1991）以空間自組織模型來模擬費城14個區域的演化趨勢。

（二）國內研究進展

我國目前主要是把復雜系統的理論、特征和研究方法運用于城市問題研究，涉及城市規劃、城市政策、城市增長等方面的問題，在城市規劃與城市政策方面，主要有以下進展：吳良鏞認為要解決城市問題系統科學是一種不可缺少的方法論工具，他提出“人居環境科學”理論體系，認為包括建筑、城鎮、區域等的人居環境是一個復雜巨系統。周干峙（2003）指出城市是一個典型開放復雜巨系統，從復雜系統的可預測性和不可預測性、城市發展的可控性與不可控性、復雜系統學習性三方面做出解釋。陳彥光（2006）提出了中國城市自組織理念，并建立空間的位序—規模法則。仇保興（2009）提出城市作為復雜自適應系統的基本特征，并歸納出從單一連續性轉向連續性與非連續性并存，從注重確定性轉向確定性與非確定性并存，從突出城市的可分性轉向可分性與不可分性并存，從嚴格的可預見性轉向可預見性與不可預見性并存的特征。

（三）研究評述

圖1 典型的CAS模型

圖2 城市政策體制的CAS模型

從相關研究來看，復雜性科學研究對城市政策、規劃的影響大致可歸納出下列幾點：一是國內城市規劃領域關于城市復雜性研究還出于起步發展階段，主要是把城市作為開放的復雜巨系統，強調其復雜自適應性特征，并在城市規劃策略中采取一定方法。二是各種理論缺乏統一，各種復雜性理論對城市空間結構的研究多是各自為政，沒有權威論點和研究。三是各種復雜性科學理論對城市政策的研究發展不平衡。四是城市空間結構復雜性的數理研究與模擬實驗相脫節。因此，本文以CAS模型為基礎，以東北亞城市為具體案例進行觀察和研究，彌補了相關領域的不足。

東北亞港口城市政策復雜性研究

（一）釜山市（釜山港）政策復雜性研究

釜山市位于韓國東南端，是韓國第一大港口城市和第二大城市，總人口400萬，面積765km2。釜山以物流、觀光和國際會議等產業為主導，工業發達，是釜山地區的金融中心和貿易中心。

1.區域現狀的特征及發展歷程。韓國經濟的起步始于20世紀60年代，通過培育勞動密集型的輕工業制品、出口基地功能和海洋觀光產業，其成為韓國重要經濟城市。20世紀年代釜山的經濟發展由中央政府通過五年經濟開發規劃來推進，釜山市本身在城市規劃和政策方面沒有實質的自治權。國家所主導的規劃具有高效性特點，使得釜山經濟增長迅速、城市建設卓越。

中央政府在1973年頒布的“國土綜合規劃”中未將釜山選定為重工業重點城市，釜山市為了保持經濟高速發展的趨勢，在這之前釜山曾試圖通過“釜山整頓規劃（1968年）”來促進重工業發展。1981年，釜山市制定了城市基本計劃嘗試進行產業結構調整和升級，但中央政府的行動再一次打斷了釜山市推進產業結構調整的步伐。當時中央政府為了防止城市蔓延頒布了“大城市管理規劃（1982年）”，核心是將大城市內部制造業遷移到周邊地區，這一規劃使已經逐漸喪失經濟動力的釜山產生城市空洞化現象。

到20世紀80年代末，全球經濟形式發生變化，物流和觀光產業已經難以為釜山提供更多經濟增長動力，沒有新經濟增長點的釜山開始走下坡路。20世紀80年代后期，釜山頒布了經濟發展規劃（1987年城市基本規劃），該規劃通過靈活運用以觀光產業為基礎發展的產業各部門的基礎設施試圖來振興以服務業為主的經濟發展，并提出建設新的港口。但面對強勢控制的中央政府，釜山城市基本規劃并未能包含有關提高其比較優勢內容。

1995年在韓國建立了地方自治制度，提高了地方政府的政策制定自由性。此時釜山城市基本規劃出臺，提出通過新港口建設來提高國際交流效率和交易額等內容，并考慮各功能分配。1997年在韓國出現了全國性的金融危機，釜山經濟發展開始停滯，失業率高達11%，工廠和商業設施的開工率下降也相當明顯。

20世紀以來，韓國中央政府為了在中國的迅速崛起和日本的技術優勢之間尋找新的經濟點，積極推進“經濟自由區域政策”，該政策主要是對在某個區域內的各種經濟活動進行援助，2003年釜山和其周邊鎮海市一同被指定為“經濟自由區域”。通過這一政策的實施，釜山享受了中央政府的優惠政策，為以后的發展打下了堅實基礎。在這樣的大背景下，2005年釜山市頒布了釜山2020城市基本規劃，試圖通過新港口建設來提高其國際物流流通的功能，形成國際業務、觀光中心和開發尖端產業的基地，此外，2030釜山城市基本規劃和2020釜山圈廣域規劃也對其進行了補充和深化。

2.釜山市發展的復雜性。2005之前釜山市有關經濟規劃的各種政策要么是以失敗而告終，要么是有一定低效弊端，且具有很強的路徑依賴性，國土規劃和國內外環境的變化、公民意識的變化等干擾因素的影響相當明顯。在釜山鎮海自由區規劃出臺后，各種優惠政策的效果開始顯現，這能夠說明初期條件的敏感性現象。然后我們終于看到了政策的突現現象，即2020釜山城市基本規劃。這樣的成功規劃到目前為止一直按照路徑依賴性規則來進行。這樣的釜山城市規劃體系有自我強化的性質作為一個復雜系統（見圖3）。

（二）高雄市（高雄港）政策復雜性研究

高雄市位于臺灣本島西南部，人口達277萬，面積2947km2，2013年地區生產總值13.2億元，高雄市傳統產業以農業、鹽業和漁業為主。在日本殖民期間，高雄港大量的出口糖、米以及水果至日本，隨著社會經濟發展水泥、制冰、機械及依靠港口的重工業成為其主導產業。

1.區域現狀特征及發展歷程。在全球經濟處于增長遲緩、大陸崛起的階段，臺灣傳統產業乃至科技產業都已經迅速轉移，造成臺灣產業空洞化現象，臺灣全面的經濟發展已經開始遲緩。高雄港作為世界吞吐量第三大港，推動了高雄市正面的發展。但高雄市的發展緊靠港口支撐是不夠的，出口導向的傳統產業也起到極大支撐作用。為避免高雄港的產業衰落導致區域發展遲緩，高雄市提出了許多振興方案：設立經濟自由貿易區實行免稅、租金減免等政策支持，推動高雄市貿易、物流產業的發展。高雄港積極擴充港埠設備，并以東南亞地區最大貨柜轉運樞紐港及主要散裝貨物轉運中心為發展目標。結合本地區域游艇產業，規劃高經濟價值、低污染性的觀光休閑產業，打造一個觀光休閑游憩的港灣，以試圖解決世界經濟發展趨緩所帶來的區域、城市經濟的沖擊。

2.高雄市發展的復雜性。兩岸通航前，臺灣港口在面臨全球化的競爭情況下，對于兩岸通航政策已做出多項分析研究，其重要的結論在于國際航運商考慮貨源的情況下，將以中國大陸港口作為其樞紐港，且中國大陸港口已大力招商，積極與世界主要航運商或大型碼頭經營業者簽訂長期合作約，合資共營碼頭。高雄港的優勢僅剩余開埠時間較早，擁有忠誠的長期顧客，此時高雄港應當開放通航及早在全球化的產業鏈當中尋求定位。

通航政策的提出，將有很多技術層面的問題要予以克服，需要推動、協商的時間。但回溯兩岸政策進程，從1987年即開放人民到大陸探親，1997年即啟動境外航運中心方案，2003年空運包機直航，直至2008年兩岸全面海空運通航。兩岸經歷18年的海空運關系的發展，雖然經歷波折但已朝向良好發展的態勢（見圖4）。

（三）濱海新區（天津港）政策復雜性研究

圖3 釜山市（釜山港）政策發展的復雜性

圖4 高雄市（高雄港）政策發展的復雜性

濱海新區位于天津市東部沿海，渤海灣中心，亞歐大陸橋的最東端，面積2270km2，常駐人口2257萬。濱海新區的主要區域由塘沽區、漢沽區、大港區3個行政區和開發區、保稅區、天津港3個功能區組成。

1.區域現狀特征及發展歷程。濱海新區具有海鹽化工和海鹽生產、石油化工等具有歷史基礎的產業，同時擁有世界第四吞吐量的天津港，聚集了國家級開發區、保稅區、高新區、出口加工區、保稅物流園區和中國面積最大、開放度最高的保稅港區。

塘沽區及天津港的建設給中國北方經濟發展提供了便利的出海口。隨著塘沽、大港等地區的社會經濟發展，1984年國務院批準在天津建立開發區，主要依靠優惠政策和港口優勢發展起來，開發區的發展帶動了區域人口聚集和經濟增長，促進了濱海新區的形成。1991年，國務院批準設立規劃面積7km2的保稅區，保稅區以保稅為基礎，發展現代物流、國際貿易和出口加工三大主導產業，成為天津對外開放的窗口和新的經濟增長點，對環渤海區域起到輻射帶動作用。1994年3月，天津市決定用十年左右的時間基本建成濱海新區，培育中國北方最有增長力的經濟重心，濱海新區戰略正式浮出水面。到2006年，濱海新區又被國務院定為國家綜合配套改革試驗區。2009年，國務院批復同意天津市調整行政區劃，撤銷天津市塘沽區、漢沽區、大港區，設立濱海新區。濱海新區依靠其國家政策、自然資源、產業基礎、科技創新、大型港口等優勢，逐步成為環渤海乃至中國北方經濟的增長極。

2.濱海新區發展的復雜性。塘沽地區的產業主要是倉儲物流、港口貿易等為主的臨港經濟和以海鹽化工、海鹽生產為主的工業，大港地區則以石油化工和海鹽化工為主，漢沽地區在海鹽生產和水產養殖方面具有優勢，總之“漁鹽之利”和“天然海港”構成該地區發展的先天優勢。濱海新區地處沿海灘涂和鹽堿地區，城市建設成本較高，其用地條件、用地布局和產業基礎成為了濱海新區發展的初期敏感性條件，影響著該地區的規劃政策制定和城市發展。

隨著國家改革開放政策的進一步深化，天津地區外商投資比重進一步加大，1984年國務院批準在天津建立開發區，經過一段時間發展，1991年國務院批準設立規劃面積7km2的保稅區，成為天津對外開放的窗口和新的經濟增長點。從20世紀80年代開始，可口可樂、日本電氣等企業紛紛在天津進行投資合作，這些公司產業結構多樣，這種強有力的環境改變對本土產業形成強有力的擾動，促進該地區產業由漁鹽、化工向制造業、高新技術產業發展，促進天津地區產業升級和產業集聚。

對外開放的政策和天津保稅區、開發區的設立加快外商投資的步伐，外商投資反過來又促進了天津在濱海地區繼續發展保稅區、開發區、大力扶植制造業、發展高新技術產業等一系列政策，在城市規劃上調整土地性質，把大面積鹽荒地、灘涂地規劃開發為城市新區和產業集聚區，城市繼續擴張，人口在塘沽地區大量積聚，這是一種相互影響共進化的過程。

1994年，濱海新區提出其城市性質為現代化的工業基地、現代物流中心和國際港口大都市標志區。隨著國際環境的變化，中國在國際進出口貿易市場上所占比重越來越大，天津發展為重要的物流港口。同時京津冀地區的發展對全國經濟的帶動作用凸顯，天津作為北方經濟龍頭的目標日益明確。城市發展的同時積累了很多問題，如初期敏感性條件的影響更加明顯，產業結構有待升級，過于依賴化工、制造等傳統優勢產業，臨港工業區和海港物流區的發展受到城市的限制，其向后方發展的空間不足；城市發展用地與工業用地混雜，建設用地不足，其發展又受到周邊工業區的限制；由于所處地區為鹽堿地，城市開發的成本較高；同時港口物流交通穿越城區割裂城市，這一系列現象構成城市發展的不穩定條件。

2009年新版規劃和政策提出，使濱海新區的發展有了很大突破。濱海新區定位為依托京津冀、服務環渤海、輻射“三北”、面向東北亞，努力建設成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區（見圖5）。

圖5 天津濱海新區（天津港）政策發展的復雜性

表1 釜山、濱海新區、高雄城市政策發展復雜性研究

各城市復雜性現象比較

（一）釜山（釜山港）

釜山通過城市規劃來試圖提高和調整他們落后的經濟現實和產業構造。但是他們經過長期的規劃過程當中有許多導致讓規劃的效率下降的擾動因素，所以沿著規劃的失敗或規劃效率比較低的路徑進行了。但通過經濟自由貿易區域的形成和地域之間關系的轉變等初期條件和共進化過程，經過30年時間呈現出的城市計劃的不斷調整強化的過程等復雜流程，城市發展趨于健康。

（二）天津濱海新區（天津港）

濱海新區在發展過程中經歷國際和國內環境的變化，自身積累了各種問題，并在政策制定中產生了波動現象，這種積累循環達到一定程度之后，突現現象產生，政策及規劃上做出了巨大調整，努力突破原有工業基礎和城市用地的初期敏感條件，實現產業結構升級調整，以期解決城市發展問題。濱海新區的發展促進天津的發展，使天津逐漸成為北方經濟中心，并加快京津冀地區的一體化進程；同時政策、規劃解決城市問題也與城市共同發展，政策、區域、城市三者之間相互促進發展，共同進化完善。

（三）高雄（高雄港）

對于一個自我強化（組織化）共進化的演變中，一個城市規劃和政策體制會對一個路徑依賴、環境、初級條件敏感性的存在而造成擾動，而突現未出現、成形時即產生分歧，城市規劃和政策體制僅能等待在于下一個路經依賴、環境、初級條件敏感性共同存在時，再一次造成擾動，且有突現的產生，以致城市規劃和政策體制的推動，進而實踐規劃、政策設定的理想目標。

釜山、濱海新區、高雄城市政策發展復雜性比較如表1所示。

結論

本文通過東北亞的三個城市的規劃和政策案例來觀察港口城市發展和政策規劃制定的復雜性特征，發現其中規律，并進行比較研究。復雜性研究對我國城市政策制定具有借鑒意義：第一，開發之前一定要詳細的觀察初期條件和該城市的相對優勢。第二，必須考慮上下級的規劃和政策之間的關系，同時也要考慮周圍和跟自己有關系的城市的關系等因素。第三，為了使多元城市管理主體形成互補的治理機制，一定要將通過其所形成的反饋內容反映到規劃政策中。

城市不是一個單純簡單的事物，而是像生物一樣出現復雜性的一個系統。所以城市政策制定主體有必要對不同城市的復雜性現象進行觀察并提出適合的規劃。本研究清晰地描述了城市規劃的復雜性過程，但沒有客觀的提出復雜系統要素之間的關系和影響程度，期待以后會有對本文局限性進行相關探討的后續研究。

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