日本公害的歷史教訓

宮本憲一　曹瑞林譯

摘 要：1954—1974年，日本經濟以GDP年增長率10%的速度高速增長。期間，企業懈怠防止公害的安全投資，政府也沒有采取相應的公害對策，因而發生水俁病和大氣污染等公害。當地居民要求地方政府采取對策，并通過法律訴訟對制造公害的企業進行舉報。在社會運動的壓力下，政府從20世紀60年代末開始采取公害對策，80年代日本的主要公害問題得到解決。然而，大量生產、大量流通、大量消費和大量廢棄的經濟增長模式舊態依然，公害對策滯后，由此發生福島核電站事故和石棉災害等公害。中國也在經歷與日本經濟高速增長時期同樣的公害問題，希望日本公害的歷史教訓能對中國有所借鑒。

關鍵詞：日本公害；污染者負擔原則；公害對策

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2015）08-0030-06

一、引 言

環境危機和貧困問題是當今世界面臨的兩大社會問題。20世紀50年代以后，在重化工業化和大城市化的現代化進程中，大量生產、大量流通、大量消費和大量廢棄的經濟增長模式在全世界普及。有害化學、金屬物質等被大量使用和排放。從地區污染到全球規模的氣候變化，公害侵害著人們的健康和環境，并給經濟活動帶來深刻影響。本文所說的公害是指由經濟活動產生的有害物質和行為造成的環境污染，使人們的健康和生活環境受到侵害的現象，是“公共衛生之害”的簡稱。

與環境問題相關的行政與科學歷史尚淺。發達國家開始設立環境行政部門和制定相關立法始于20世紀60年代末。在科學領域，除了公共衛生學以外，可以說直到20世紀70年代末尚未出現與公害、環境科學有關的大學和研究機構。20世紀60年代前半期，日本關注公害和參加公害研究委員會的研究人員只有7人（其中經濟學者3人）。但現在日本環境經濟政策學會會員已逾1 400人，而且在所有學術界領域都成立了環境問題的研究機構，幾乎所有大學都開展環境問題研究并開設環境課程。這說明公害和環境問題已經成為重大的政治經濟問題，并有必要對此開展研究和教育。

通過對日本最早的石油工業區四日市進行研究發現，發生公害后許多受害者得不到救濟，而且政府也沒有采取相應的公害對策。當時的現代經濟學將公害視為市場制度的外部性問題來看，而并沒有將公害作為社會成本納入到經濟活動中。不僅如此，破壞海岸線填海造工業用地在經濟核算上卻能增加國富。這樣的經濟學不能防止由經濟增長帶來的公害問題，因為它得出的是越破壞環境，越能使經濟發展和福祉提高的錯誤結論。我想宮本憲一于1962年發表《悄然入侵的公害》一文，并于1964年與京都大學莊司光教授共同出版《可怕的公害》，這是日本第一本跨學科的公害啟蒙書。從這個時期開始，日本大眾掀起了批判導致公害發生的經濟增長方式，并要求政府采取對策的運動。在之后的十年間，環境科學伴隨著公害的嚴重化開始得到發展。日本為了解決嚴重的公害問題，推進了獨創的理論和相應的對策。20世紀80年代，重化工業化導致的諸多公害問題得到解決。中國晚于日本30年進入經濟高速增長時期，也出現了嚴重的公害問題，但中國盡早吸取了日本等國治理公害的經驗。中日兩國的自然環境和資源不同，社會體制和文化也不同，因而也不能做單純的比較。然而，日本怎樣在短時間內解決了世界范圍內最為嚴重的公害問題，以及最近又是如何應對福島核電站事故和石棉災害等新問題？下面對日本公害史及其歷史教訓進行梳理和介紹，以期對中國有所借鑒。

二、日本公害概況及其成因

1.公害概況

1954—1974年，日本經濟在重化工業化和大城市化的驅動下，GDP實現了年增長率10%的高速增長。然而在這個過程中，發生了嚴重的公害問題。1960年大阪霧霾天數達到156天，河流生物需氧量（BOD）超過50ppm（飲用水標準在2ppm以下）。企業大量抽取地下水和天然氣，導致嚴重的地面沉降，海岸帶也遭受侵蝕而頻發災害。居民吃了有機汞污染的魚類后，腦中樞神經受到侵害，發生兩次水俁病，受害者超過數萬人。由于鎘中毒所致患疼疼病喪生者達數百人，受到鎘污染需要凈化的耕地面積達到7 575公頃。被稱為四日市哮喘的大氣污染公害病在大城市和工業城市蔓延。根據《公害健康被害補償法》，政府認定的公害病患者約10萬人，支付給患者的補償金每年超過1 000億日元。1970年，報紙每天報道公害事件，成為60年代末最嚴重的政治問題。歐美的研究人員認為當時的日本發生了伴隨現代化產生的所有公害，并稱日本為“公害先進國”。

2.產生公害的結構性原因

公害雖然也有像水俁病這樣由于CHISSO（日本的一家化工企業）的犯罪行為引起的事例，但在經濟高速增長時期被稱為“公害先進國”，在日本全國范圍內日常性地發生公害并不是一家企業的失敗，而是由于政治經濟體系的缺陷所造成的。

（1）在投資領域忽視安全投資。

經濟高速增長時期，企業每年的設備投資增速超過20%。粗鋼產量由1955年的941萬噸增加到1965年的4 778萬噸，原油進口量由1955年的1 215萬千升增加到1965年的8 414萬千升。經濟規模擴大化和重化工業化的發展使有害物質的排放量迅速增加。企業為了實現利潤最大化，節約成本，消極對待旨在防止公害的安全投資。1964年日本大企業防止公害投資僅占設備投資的1.7%。1965年防止水污染投資為零，生物需氧量處理率為零。雖然生物需氧量處理率逐年上升，但直到1971年生物需氧量處理率也僅達到13.3%。在急劇擴大的資本投資過程中，懈怠防止公害的安全投資是日本發生公害的首要原因。

（2）在經濟高速增長過程中，高污染的重化工業在產業結構中占主導地位，石油和核能在能源結構中占主導地位。按行業來看，硫氧化物等大氣污染物排放強度最高的是鋼鐵、化工和電力三個行業，占污染排放總量的69%。如果將水污染以化學需氧量（COD）指標來衡量，化工、造紙和食品三個行業的排放量占84%。

（3）從以軌道為中心的公共交通到以汽車為中心的交通體系。1955年汽車的貨物運輸和旅客運輸分別占11.7%和16.6%。汽車特別是卡車排放出大量硫氧化物、二氧化氮和細顆粒物等污染物。1980年汽車的貨物運輸和旅客運輸分別占40.7%和55.2%，城市大氣污染的主角自20世紀80年代以后變成汽車。

（4）追求集聚利益所導致的大城市化與城市問題。

在日本經濟高速增長過程中，為了獲取集聚利益最大化，重化工業園區在大城市圈集聚，大城市圈單位可居住面積的污染物排放量為全國平均水平的數倍。而且因為產業和學校的集聚，就業也都集中到大城市圈，進而推動大城市化。1960年日本三大城市圈（東京、名古屋和大阪）人口占全國人口的37.4%，1975年上升為44.9%，15年間三大城市圈人口增長1 533萬人，相當于當時捷克一個國家的人口規模。集聚的人口為高濃度的污染所困，三大城市圈發生了由于產業和人口集聚的負效應造成的公害。

（5）大量消費和大量廢棄城市生活方式的普及。

戰前日本人把勤儉節約作為生活美德，而戰后正相反，大量消費，特別是擁有電視、電冰箱等耐用消費品和汽車成為人們生活富裕的標志。推進這種生活方式的變化實際上來自企業大量生產和大量銷售的需求。所謂耐用消費品，實際上徒有其名，家庭用 洗衣機在十年間里更新了44次款式，電視是3至6個月，汽車是4至5年更新一次款式。于是，老款式沒有零件來修理，人們只好更新換代。在外就餐也變得非常普及，導致大量的食品廢棄，由此出現大量難以處理的垃圾。在處理垃圾過程中，產生了二噁英和水銀等化學物質的公害。

（6）在政策形成過程中，政界、官界和財界（一部分學界）共謀。

政治、行政財政組織主導的經濟開發主義，缺乏對中央和地方政府的民主制約。規制公害，保護環境這一最高公共物品的中央政府和地方政府懈怠防止公害和環境保護。不僅如此，政府推進經濟高速增長政策，建設道路和機場等公共事業制造了噪音、大氣污染等公害。政府最早制定的相關法律是1958年旨在處理紛爭的《水質二法》和1962年的《煤煙規制法》。由于受到來自經濟界的巨大壓力，規制標準不嚴格。這些規制標準對防止水俁病和四日市大氣污染完全不起作用，甚至使得污染蔓延。1961年日本地方政府公害、環境部門公務員人數僅有300人，環保預算140億日元，扣除下水道費后的環保預算也只有2億日元，完全無濟于事。

三、解決公害問題的途徑：地方政府革新與公害訴訟

1.居民運動與地方政府革新

歐美國家在20世紀60年代末才開始制定與環境有關的立法，并設立相關行政部門。為了解決公害問題，日本沒有參照歐美國家的經驗。1963—1964年，由居民發起了舉報公害和預防公害的運動。而給日本社會帶來最大影響的是政府決定在靜岡縣三島、沼津地區建設石油工業區而遭到反對的運動。其特征則是一次科學教育運動。日本靜岡縣三島和沼津地區位于富士山麓附近，是風景秀麗的的療養勝地。但從企業的角度來看，這一地區距離規模巨大的東京消費圈不遠，交通便利，又有水源豐富的河流，而且還有大型港口和優秀的勞動力資源。所以這一地區是投資建廠的絕好區位。日本政府把這一地區作為推進經濟高速增長政策的重要據點，將其指定為開發地域。但當地居民已經看到了四日市石油工業區的公害問題，以“不要第二個四日市”為口號，對政府的地區開發提出質疑。當地國立遺傳研究所的研究人員和沼津工業高等學校的教師接受三島市長的委托，對在本地區建設石油工業區將給環境帶來的影響進行調查。調查結果顯示，如果建石油工業區將有產生大氣污染和水污染等公害的可能性。當地居民以科研人員的調查報告書為核心材料，召開了300多次公害學習會。而且還對四日市等公害發生地區進行實地調查，就引進重化工業還是維持地區農漁業和工業進行研討。根據調研整理的事前環境影響調查，引進重化工業產生公害的可能性很大，居民反對政府的地區開發計劃。政府予以對抗，最初派出環境評估調查團進行調查，得出“沒有引發公害的危險”的結論。政府與民間的結論產生對立，當地調查團對政府調查團的結論提出質疑，并要求召開雙方共同參與的科學研討會。研討會的結果是，政府調研報告疑點重重，當地居民不認同政府的調研結果，持續開展反對運動。

日本除了外交和防衛以外的內政，都承認地方自治。因此，即使是中央政府的計劃，當地市町村首長和議會不承認，就不能進行開發。三島、沼津地區的居民通過反對公害運動拒絕政府和企業在此建設石油工業區。日本政府第一次因為居民反對公害，導致經濟增長政策主導的地區開發受阻。三島、沼津地區居民運動影響到全國，特別是在城市，掀起了反對公害的社會輿論和運動。結果變成政府要想推進經濟增長政策，就必須考慮公害對策問題。

1967年日本率先制定《公害對策基本法》。基本法的內容設定了環境標準，是一部規制全國企業的劃時代的法律，卻受到來自經濟界的壓力。這部法律的目的是協調經濟增長和保護環境，以經濟增長作為前提條件，對環境進行保護。作為反映這部法律妥協性的一個具體事例，當初專家將二氧化硫的環境標準設為日平均0.05ppm以下。經濟界認為這個標準太嚴格，政府將專家設定的標準提高了一倍，改為年平均0.05ppm以下（日平均0.10ppm以下）。居民與專家堅決反對政府與經濟界的這種妥協。在居民運動的支持下，東京、大阪、橫濱、京都和神戶等大城市相繼出現反對自民黨政府的以日本社會黨和共產黨為主導的在野黨政權。這在日本被稱為革新自治體，當時占到全國地方政府的1/3。尤其是東京都表現出強烈的反公害姿態，制定了比《公害對策基本法》更加嚴厲的《東京都防止公害條例》。環境標準則采用專家提出的將二氧化硫的環境標準設為日平均0.05ppm以下，并要求企業最大限度地履行防止公害的義務。因為《東京都防止公害條例》比中央的法律還要嚴厲，所以中央政府認為其違法，雙方發生爭執。1970年日本國內產生了多次光化學煙霧和鉛、鎘公害事件，國民要求防止公害優先于經濟增長，支持《東京都防止公害條例》的呼聲成為主流。另外，國際社會也舉行了“世界地球日”活動，世界范圍內要求防止公害和保護環境的呼聲高漲。在這種形勢下，日本政府迫不得已實施環境政策的轉向，在1970年末召開的公害對策國會上制定了與環境保護相關的十四項法律，把包含妥協性目的《公害對策基本法》改成環境保護優先的內容。根據環境保護法律，日本制定了嚴厲的環境標準，強化了各種規制，并于1971年設立環境廳。

2.通過公害訴訟救濟受害者

在大城市圈，居民反對公害和保護環境的輿論非常強烈，通過地方政府財政對受害者實施救濟。但在企業力量強大的城市和農村，受害者則受到孤立和歧視，也得不到政府救濟，因而作為最后的手段受害者進行法律訴訟。1967年日本開始對新瀉水俁病、熊本水俁病、富山疼疼病和四日市哮喘病四大公害病進行訴訟。在以前的受害賠償訴訟中，作為個別因果關系，需從病理學角度驗證企業污染成為受害者患病的原因。但在公害訴訟中做這樣的證明是不可能的。特別是對于大氣污染而言，污染企業有多家，受害者也有多人，企業排放的二氧化硫給受害者帶來多大程度的危害，事實上沒有辦法通過個別定量分析進行認定。而且哮喘病又是非特異性疾病，通過工廠和汽車煙塵以外的原因也可能發生。但很明顯的是，在二氧化硫濃度異常高的地區，哮喘病發病率高達5%—10%，而空氣質量好的地區發病率一般只有2%。因而在公害訴訟中，受害者原告為了證明這種集體性公害病發病的因果關系，采用社會醫學的流行病學。受害者在污染地區居住一段時間，暴露于污染并患上指定的公害病，就依據法律認可的蓋然性，認定為企業的責任。而且企業即使遵守相關法律，但發生了受害情況，也認定為企業的責任。根據這一新的法理，到1973年為止，四大公害病訴訟均以受害者的勝訴而告終。

在開展公害訴訟的同時，受害者與污染企業之間也反復進行直接交涉，甚至出現暴力爭端，但合法訴訟的結果找到了解決受害救濟的途徑。公害訴訟給企業帶來很大沖擊，經濟界希望通過行政手段解決受害賠償。同時，由于受害者通過法律訴訟到最終判決為止要經過漫長的過程，其中許多受害者還沒得到救治已經離開人世，而且受害者本人還要承擔一定的訴訟費用，因而受害者也希望通過簡便的行政方法得到救濟。1974年日本制定了世界上第一部《公害健康被害補償法》，這部法律與勞動災害補償制度一樣，通過行政手段對受害者進行救濟。該制度具有劃時代的意義，但在制定過程中有些匆忙，存在很多缺陷。對大氣污染患者的救助十分有效，每年約有9 000多人提出申請救濟，最多時有多達10萬被害者得到生活保障和醫療費救濟。19世紀80年代末該制度，在日本已經沒有必要進行產業公害訴訟。

四、日本公害對策的成果及特征

公害有三個社會特征，與此相對應公害對策也必須具備相應的準則。一是受害從生物弱者開始。大氣污染給少年兒童、老年人和體弱多病人群帶來很大影響。1987年3月末，政府根據《公健法》認定的大氣污染患者達到了98 694人，其中14歲以下少年兒童占33.9%，60歲以上高齡人群占28.5%。尤其水俁病中少年兒童（包括胎兒水俁?。┖透啐g者居多，疼疼病患者則有很多是中年經產婦。他們大多數沒有從事經濟活動，所以即使出現受害，在市場經濟體制下，由于對經濟活動不產生影響，其受害也很容易被忽視。因此，在市場原理的外部必須實施社會救濟。二是受害者集中在中低收入階級等社會弱勢群體。高收入人群居住在環境良好區域，食用營養價值高的食品以維持健康。即使大氣受到污染他們也有遷移的自由，還可以購買空氣凈化器等防御裝置。即使患病，也可以接受高水準的醫療。與此相反，公害患者多屬于中低收入階層，他們大多居住在工廠和高速公路周邊等環境惡劣區域，吃得也很差。他們為選擇優良環境進行遷移和轉換工作的自由度很低。即使患病，也沒有足夠的經濟條件享受醫療服務。因此，采取社會救濟是十分必要的。三是與其他經濟損失不同，公害造成的受害有一部分是不可逆轉的，靠事后補償都無法再生和恢復。公害引起的健康障礙多為不治之癥，至于死亡就更是無可挽回。如同海岸的填海造地和對原始森林的采伐等都屬于不可再生的自然破壞。對歷史景觀、文物的損傷破壞也都是不可逆轉的損失。因此，伴隨著環境破壞的經濟活動不應僅僅停留在對被害者的經濟賠償，應該要求其停業或進行根本性變更。為了防止這樣的損失，就需要有環境事前評估制度和規劃等有效預防措施。

1.公害對策的成果

進入20世紀70年代，隨著環境政策的進展，公害對策的效果也開始顯現。19世紀70—80年代，二氧化氮因為汽車的增加維持平穩狀態，而二氧化硫明顯下降。造成水污染的主要物質減少。1977年經濟合作與發展組織（OECD）在回顧了日本的環境政策后，得出如下結論：“日本雖然已經在很多消除公害的戰斗中取勝，但還未贏得旨在提高環境質量的戰爭”。

20世紀70年代公害治理投資明顯增加。為了得到消除公害已經成功這樣的結論，首先有必要看一下企業在進入20世紀70年代以后所進行的公害治理投資的變化。1970年資本金在1億日元以上的大企業公害治理投資占固定資產投資的5.3%，1975年公害治理投資占比為17.7%。企業對排煙脫硫等公害源頭治理設備進行了大量投資，規模和投資比重在當時達到世界最高水平。1975年受石油危機等世界經濟不景氣的影響，治理公害的投資減少。但通過20世紀70年代的大規模投資，二氧化硫污染問題已經解決。公害對策不僅僅依靠排煙脫硫，還通過能源轉換和產業結構升級等變革解決污染問題。另外，1971年日本開始實施公害對策管理人員的國家資格考試。1971—2007年，公害對策管理人員的國家考試合格者達到31萬人。他們在生產現場對污染源進行細致核查，幫助企業減少污染的產生和排放。

工作在環境部門的地方政府公務員和經費也得到快速增加。1961年日本地方政府環境部門公務員人數僅有300人，環保預算140億日元，扣除下水道費后的環保預算僅有2億日元。1974年日本所有都道府縣和346個市町村制定了公害預防條例，并設立環境部門。公務員人數達到12 317人，環保預算9 537億日元，政府部門發生如此劇變是前所未有的。政府環境部門配備了專業人員，在都道府縣和大城市成立了公害對策研究機構。1975年政府與民間的公害治理經費達到國民生產總值的2%，成為世界最高水平，但這沒有給當時日本經濟帶來很大影響。日本為了推進公害對策有效利用財政投融資。當時日本儲蓄率很高，居民儲蓄主要集中在政府管轄的郵政儲蓄。以郵政儲蓄為基金，政府制定財政投融資計劃，作為政府銀行的日本開發銀行給企業公害治理投資發放長期低息貸款。另外，對公害治理投資實行減稅措施，并取得明顯成果。

2.公害對策的特征

公害對策的方式主要有三種：一是通過行政和司法進行直接規制。二是通過污染者負擔原則（PPP），利用市場機制進行經濟規制。三是通過環境教育進行自主管理和規制。日本實施以直接規制為主，結合使用其他兩種方式的混合政策。

經濟增長時期發生的嚴重公害在20世紀80年代基本得以解決，公害對策所依據的原理是PPP。1972年OECD提出將PPP作為維持資源分配合理性和國際貿易公平的原則。這一提案的目的是通過國際市場使預防公害的成本費用均等化。但OECD的報告中戲稱日本的PPP是污染者受罰原則。但這并非批評日本的做法過分。日本在短時期內防止了經濟高速增長期公害再次發生的事實證明，讓污染企業承擔救濟的全部責任是一種行之有效的方法。OECD也承認，雖說日本的原則從市場機制來講并非通常做法，但并沒有違反PPP。

日本公害對策的重點是直接規制。推進公害對策的動力來自市民反對公害的輿論和運動支持下的革新自治體（地方政府）以及公害訴訟。這種直接規制具有日本的獨特性，即并非來自中央政府的指導，而是地方政府主導。所謂行政指導并不是依據法律，而是地方政府采用獨自的行政手段進行規制。另外，企業與民間組織或地方政府簽訂了大約三萬個防止公害協議，雖然不具有法律約束力，但基于社會道義，這些約束力量快速推進了日本的公害治理。

公害訴訟不同于之前的產權侵害，而是依據對維持人們健康和生活環境的人格權和環境權的侵害這一法理，保護被害者的權利，讓企業和政府實施公害對策。

在經濟手段方面，日本采用了新的PPP?；谧阄驳V毒事件以來的經驗，日本政府認為不僅生產過程中排放的廢棄物造成的公害，而且廢棄物積存后所產生的公害也適用PPP。日本在嚴重的公害情況下采取的原則是不僅預防費用，連對受害者的救濟費用和受污染環境的恢復費用等所有相關費用全部由污染企業負擔。這一原則不僅是尋求經濟上的公平，還基于對正義和社會道德的考慮。當時歐美學者反對針對積存廢棄物產生的公害采用PPP，他們認為除去廢棄物的費用應由土地所有者負擔。

1977年美國發生拉夫運河事件，即投放化學廢棄物而引起的環境污染事件。1980年美國政府制定《超級基金（Superfund）法案》，并對過去積存廢棄物的處理費用適用PPP。之后德國和荷蘭等國的土壤法律也同樣規定積存廢棄物的處理費用應由最初投放的企業負擔。PPP在積存廢棄物公害中得以廣泛適用意味著日本PPP擴大版原理得到了國際上的認可。

日本制定了不僅包括醫療費，還包括生活保障在內的民事補償內容的《公害健康被害補償法》。該法律規定源自大氣污染的公害補償費用的80%由企業按照二氧化硫的排放量進行負擔，剩余的20%由汽車保有者通過繳納汽車重量稅負擔。因為這對企業是一項巨額負擔，所以它起到了減少二氧化硫排放量的效果。但當主要污染源由產業公害變為汽車尾氣后，企業強烈反對上述污染負擔制度。因此，日本于1988年中止了這一制度。

同時，企業遵照日本41個地區制定的公害治理規劃為公害治理公共事業（如建造綠色地帶、凈化受鎘污染的耕地、除去膠狀污泥和下水道建設）付費，負擔了公害治理公共事業費的50%。這種由企業承擔治理經費的機制也促進了企業采取防止公害的對策。

日本公害規制采取總量規制方式，具體做法是首先確定地區污染物總排放量的目標值，然后將這一目標值分攤到主要污染源。日本都道府縣和大城市設立環境管理中心，這些管理中心與企業之間建立網絡聯系。當污染嚴重并超標時，環境管理中心向企業發出控制排放量的指示。這一制度在二氧化硫規制中發揮了很好的效果。向市民進行信息公開的做法是在城市繁華地段建立環境廣告塔，即時發布來自環境管理中心的污染物數據（包括二氧化硫、二氧化氮、細顆粒物和噪音等），以回應市民對公害問題的關注。

通過環境教育推動公害對策的典型事例是三島、沼津地區的居民運動。進入20世紀70年代，日本的學校開始開展環境教育。在解決城市公害和環境問題上，如果市民不是和企業一同成為治理公害的主體對能源和汽車進行自主性管理，就很難防止公害的產生，因而公害教育既是重要的政策手段也是政策目的。

如上所述，日本公害對策得到推進，但缺陷在于預防措施滯后。1997年日本才制定環境影響事前調查制度，而且還要等到事業規劃決定后才能實施，所以這一制度帶有妥協性，效果也不明顯，迄今為止還未出現因環境評估結果而廢除事業計劃或對其進行大幅度改動的先例。日本發生公害后對污染源進行控制的技術非常先進，其末端治理技術屬于全球最高水平，但并不是在預防階段就對事業規劃從社會經濟、環保和歷史文化等角度進行評估和決定，而是出了問題以后再來應對，因而公害不斷重復發生。

五、福島核電站事故和石棉災害

1.福島核電站事故

2011年3月11日發生東日本大地震和海嘯，電源被切斷并發生爐心溶解這一最為嚴重的核電站事故。雖說事故已經過去4年，但至今仍有15萬居民背離家鄉，繼續過著避難生活。直到目前為止，日本還沒有在控制放射性污染方面取得成果。大量地下水流進被破壞的核反應堆周圍，回收凈化裝置的容量已經達到極限，受到核污染的水流進海里已難以避免。在這種狀況下，政府急于重啟核電站，甚至考慮出口核電。綜觀美國三哩島、前蘇聯切爾諾貝利和日本福島的核電站事故可以知道，其受害與其他產業事故不同，將帶來長期嚴重不可逆轉的受害。核電站的最大問題是廢棄核燃料無法得到處理，即使過去數十萬年，廢棄核燃料仍會對子孫產生負面影響。日本應該像德國一樣，在不久的將來停止核電，轉向開發可再生能源。其他產業廢棄物可以再生或者滅絕，也可以進行再生循環，而廢棄核燃料是無法進行循環的。打個比方，核電站就如同“沒有衛生間的公寓”一樣，無法處理，技術上也不完善。特別是日本和中國等地震和海嘯等自然災害頻發的國家，預防事故發生是非常困難的事情。安倍政權希望重啟核電站，但卻遭到了眾多國民的反對。

2.石棉災害

20世紀60年代起，石棉引起的健康受害就受到國際上的警告，因而日本的政府和企業早就知道石棉的危險性。但石棉耐熱、耐火和隔音，而且價格便宜，所以在建材、船舶、鐵路和汽車等3 000多種商品中都使用石棉。石棉暴露后，15—40年后會發生間皮腫瘤和肺癌等不治之癥。因此，各國都制定了相應的石棉公害規制制度，但還是無法有效預防。于是北歐各國在20世紀80年代，英德法意等國在20世紀90年代宣布禁止使用石棉。日本在禁止使用石棉方面落后于歐洲各國。2005年6月在制造自來水管中使用大量石棉的機械制造廠家Kubota附近居住的居民中出現患間皮腫瘤的受害者。由于超出職業病的范疇而引發公害，所以其帶來的沖擊不僅在日本引起震撼，同時也引發全球關注。2006年2月日本政府制定《石棉健康被害救濟法》，規定對職業病認定者以外的石棉受害者實施救濟措施。到2013年3月為止，在Kubota尼崎工廠石棉受害者454人中，死亡者達到410人（其中，職工死亡人數163人，居民死亡人數247人）。在整個日本，產生石棉職業病的企業達到7 000家，2006年之后每年出現2 000—3 000名受害者。2006年日本政府全面禁止使用石棉，但還會出現曾受石棉侵害的被害者。另外，仍有500萬噸石棉隱藏在建筑材料，在拆除建筑和發生地震等情況下，會出現被石棉侵害的被害者，還會出現石棉的被害患者。根據推測，今后40年間會有10萬人死于間皮腫瘤，20萬人死于肺癌，合計約有30萬人死于石棉公害。

世界衛生組織預測全球范圍內石棉受害者死亡人數有數百萬人，這可以說是最大的產業災害。2007年世界石棉消費總量為20.8萬噸，現在已有50個國家原則上禁止使用石棉。在亞洲，除了日本和韓國，伴隨著經濟增長，石棉使用量急劇增加。2007年日本、韓國和泰國的石棉消費量分別為58、1 100和86 500噸。中國、印度和俄羅斯是石棉的最大消費國，2007年的石棉消費量分別為626 000、302 000和280 000噸。中國已經開始實施石棉職業病對策，但公害調查及相關對策尚未取得進展。中國西部地區有位列世界第三的石棉礦。政府對不能禁止使用石棉的解釋是其替代品的價格昂貴，而且還會使在相關企業工作的1 000萬職工的生活出現困難。我認為今后會發生重大的石棉公害。對于公害受害者的救濟，法國制定了相關法律，通過社會保障對所有石棉受害者實施救濟，美國通過法律訴訟解決石棉受害。全球范圍內，石棉訴訟案件達到6萬件，受害者60萬人，涉及83個行業6 000家企業，已支付高達540億美元的石棉受害補償金。

日本實施行政救濟的手段，但與法國相比，其救濟范圍狹窄。日本也有相關的訴訟，但與美國相比，訴訟件數少，被告多為建筑公司。Kubota雖然向受害者支付了補償金，但沒有承擔法律責任。最近日本最高法院判決追究政府的法律責任，但多數石棉受害者還沒有得到救濟。

六、公害對策的中日比較

根據世界銀行和亞洲經濟研究所等機構有關中國環境問題和公害對策的研究，可以發現中日兩國在公害對策上有如下差異：

第一，日本由居民自下而上推進公害對策，中國由政府制定公害對策。日本公害對策是在政府對產業實施保護，還未針對公害問題有所作為的時候，居民為了保護自身生命、健康和生活公害而自發地考慮公害對策并付諸行動。三島、沼津地區的反對公害運動就是一個典型，之后，一些反對公害的團體和環境非政府組織（NGO）通過行動推進了日本公害對策的發展。中國是政府在國民經濟和社會發展五年規劃中提出公害對策。據說在2005年末，中國的環境保護非政府組織已發展到2768個，我認為今后在中國，民眾對環境政策提出的訴求也會更加強烈。

（2）重點關注健康受害的環境政策

第二，日本重點關注健康受害的公害對策，以解決國民健康受害為核心指向的公害對策得到很大發展。通過流行病學的研究使公害的因果關系真相大白，以此對企業問責，并通過PPP要求污染企業和政府對受害者進行救濟和負擔防治公害經費。日本制定《公害健康被害補償法》和《預防公害計劃書》等非常有效的公害對策。而中國在運用流行病學進行健康受害調查方面還比較欠缺，雖說中國媒體最近發表了淮河流域出現“癌癥村”等信息，但造成這一原因的污染物質還未確定，對患者的救助也是今后的事情。另外，中國我認為掌握和公布健康受害的實際情況，并通過PPP實施救助和預防是十分必要的。

（3）環境政策的主體救濟仍由個人承擔。

第三，日本制定公害對策的主體是地方政府。從革新派當政的地方政府政策可以看到，地方政府通過回應居民要求糾正中央政府的開發政策，制定更為嚴厲的公害對策，為解決公害問題做出貢獻。另外，在地方政府沒有采取公害對策的地區、因公共事業和國營企業引發的公害問題都是通過法律訴訟解決。中國很多地方政府優先考慮經濟開發，能夠把公害對策置于優先地位的還為數不多。因此，大多數地區都是等待來自中央政府的公害對策。日本公害受害者是在民間組織等支持下自發提起公害訴訟。與此相對，在中國的環境公益訴訟中，公害受害者因與訴訟案件本身有直接利害關系而不能成為原告。另外，

中國與日本的公害對策都是直接規制和經濟規制相結合，但在日本，比起政府的環保計劃和規制，開始更多地依賴企業的自主規制。

第四，日本自從1993年頒布《環境基本法》以來，開始實行公眾參與和信息公開。防止公害的有效辦法就是環境監測中心與污染發生源企業之間通過網絡連接，對相關環境指標逐一進行管理，并為維持環境標準，對單個污染源企業進行總量規制。另外，在城市繁華地段不間斷地發布污染物監測數據，以敦促市民的自覺行動。綜觀日本核電站事故和之后所采取的公害對策，政府對公眾信息公開和公眾參與都還不夠充分。中國已經制定《環境信息公開辦法》，也出現了像江蘇省那樣制定企業環境信息公開制度的地方，但可以說還是處于起步階段。

第五，在日本的學者中，有在水俁病問題上成為化工界御用學者之人，甚至有學者妨礙了對公害原因的追究和對受害者的救濟。在核電這種國家事業中，許多學者都委身于主張核電安全性的核電利益集團。但也有學者站在受害者的立場上，也有律師和醫生等群體不計利害得失，全力以赴投入到對受害者的救濟中。1979年設立的日本環境會議（JEC）由500名多學科的環境問題專家組成，他們沒有接受政府和企業的任何資助，而是站在受害者和公眾的立場上給政府提出政策建議。JEC還組織成立了亞洲太平洋環境非政府組織會議（APNEC），以推進亞洲各國環境問題專家的交流和信息傳播。在中國，出現了中國政法大學污染受害者法律幫助中心等為受害者進行救濟而努力的組織。今后中國學者不僅應該活躍于學術界，還應該與NGO等合作，積極開展對公害受害的調查并提出對策。我期待今后中國的學者能夠站在受害者的立場上開展學術研究活動。

（7）核電站和石棉問題

日本遭受了福島核電站事故的被害影響，所以大多數日本國民反對重啟核電站?？墒钦碗娏緟s希望重新啟動核電站，并計劃向土耳其和印度等國家出口核電站，這種做法有違常理。另外，日本對解決石棉問題等新的公害問題也缺乏熱情。怎樣打破這種狀態，開展對核電受害者的救濟，廢棄核電并尋求引進可再生能源是非常重要的政策課題。中國有必要對增設核電站問題展開充分的討論。石棉公害的對策問題則是今后一個難以回避的問題。

參考文獻：

[1] 宮本憲一.環境経済學新版[M].東京：巖波書店，2007.

[2] 宮本憲一.戦後日本公害史論[M].東京：巖波書店，2014.

[3] Miller， I.J.Japan at Natures Edge[M].Honolulu：University of Hawaii Press，2013.

（責任編輯：孫 艷）