新中國成立以來農民財產保護制度的嬗變

■ 秦劍軍 副教授（河南農業大學馬克思主義學院 鄭州 450046）

引言

黨的十八屆三中全會指出：“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。因此，認真總結新中國成立以來農民財產保護問題的經驗教訓，探尋一條不損害農民財產權益而實現城鄉協調發展的突圍之路，具有重大的現實意義。

土地改革運動

土地改革使農民獲得了土地等財產所有權，調動了廣大農民的生產積極性，大大解放了農業生產力，使國民經濟迅速得到恢復和發展。

1949年7月至9月，中共中央工作委員會在河北省平山縣西柏坡村召開全國土地會議，制定了《中國土地法大綱》。該《大綱》明確規定：“廢除封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”，“廢除一切地主的土地所有權”。“沒收地主的牲畜、農具、房屋、糧食及其他財產，征收富農的多余財產，分給農民和貧民，并分給地主同樣一份”。新中國成立后，在中國共產黨的領導下，土地改革在新解放區轟轟烈烈地開展起來。1950年6月，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，它規定：“廢除封建地主階級的土地所有制，實行農民的土地所有制，保護農民的土地及其他財產不受侵犯”。到1953年春，全國除新疆、西藏等少數民族地區以及臺灣省外，基本上完成了土地改革任務。3億多無地、少地的農民先后無償獲得了7億畝土地和其他生產資料，免除了過去每年向地主繳納大約350億公斤糧食的地租（李文，1997）。土地改革運動使我國存在兩千多年的封建土地所有制被徹底消滅，農民獲得了土地、房屋等財產權利，調動了廣大農民的生產積極性，大大提高了農業的生產力水平。但是土地改革的出發點并不是保護農民的財產權，而是對原有財產權的重新調整，是通過政治運動變更財產所有權。因此，土地改革運動決定了我國當時條件下的農民私有財產權的命運只能是短暫的，必將被后繼的財產權變革所取代。因為“通過政治運動制造了所有權的國家，同樣可以通過政治運動改變其所有權”（周其仁，2004）。

在土地改革運動中，通過強力再分配使占農村人口絕大多數的普通農民獲得土地、住房和宅基地等財產，這同時意味著一部分人財富的剝奪，這是中國社會革命的重要組成部分。土地改革的完成，使廣大農民的土地財產所有權得到保障，極大地調動了農民的勞動積極性，農業經濟增長中的制度變革的績效表現明顯，1952年與1949年相比，糧食總產量年均遞增13.14%，棉花總產量年均遞增43.15 %（張紅宇，2002）。但是不久，通過土地改革建立的農民土地所有制，就被匆匆而來的農業生產合作化運動所取代。

農業集體化運動和高度集中的人民公社制度

農業集體化運動和高度集中的人民公社制度，使農民的土地等私有財產權被消滅，束縛了農民的手腳，逐漸成為生產力發展的桎梏。

土地改革完成后，我國農村普遍建立了農民的土地所有制，但是，“黨中央從來認為要克服很多農民在分散經營中所發生的困難，要使廣大貧困的農民能夠迅速地增加生產而走上豐衣足食的道路，要使國家得到比現在多得多的商品糧食及其他工業原料，同時也提高農民的購買力，使國家的工業品得到廣大的銷路，就必須提倡‘組織起來’，按照自愿和互利的原則，發揮農民互助合作的積極性。這種互助合作在現在是建立在個體經濟基礎上（農民私有財產的基礎上）的集體勞動，其發展前途就是農業集體化或社會主義”（《建國成立以來重要文獻選編》）。正是由于土地改革所形成的農民家庭經營方式不易為國家控制、掌握，難以提供國家工業發展所需的原材料和資金，因此農業集體化運動也就不可避免了。

中國農業的集體化運動經歷了從“互助組”到“初級社”，再到“高級社”的過程。到1955年，“農村社會主義高潮”到來了，雖然農業合作社是“自愿參加”，但在政治運動的強大壓力下，絕大多數農民都不得不“自愿”放棄了自己對土地等財產的所有權，轉而歸集體所有。從本質上說，對農業進行社會主義改造的目的就是將農民的私有財產權轉變為社會主義性質的集體產權。在農業集體化運動中，由于追求純粹的單一的社會主義公有制形式，在公有制實現形式的理解上過于簡單化，以及工作中存在的一些失誤，在一些地方出現了任意剝奪屬于農民個人所有的私有財產和生產資料，傷害了部分農民的生產積極性，使農業生產力受到嚴重破壞。實踐證明，農業合作化運動中排斥農民的一切財產私有，既脫離了生產力發展的需要，也違背了自愿互利的原則，在入社時對農民的牲口、農具等私有財產補償極低或根本沒有補償，引起了農民群眾的不滿，導致1956年秋至1957年夏全國許多地方出現“鬧退社”現象。1958年8月，中共中央政治局在北戴河召開擴大會議，會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》。隨后，全國迅速形成了人民公社化運動的熱潮。在“人民公社好”的號召下，全國農村幾乎在一夜之間都實現了“公社化”，到1958年底，全國74萬多個農業生產合作社改組成2.6萬多個人民公社，參加公社的農戶有1.2億戶，占全國總農戶的99%以上。農村的土地等財產歸農民所有的制度被土地的社會主義集體所有制所取代了。1962年，中央頒布《農村人民公社工作條例》，將人民公社的產權定義為社會主義勞動群眾集體所有制，實行公社、生產大隊和生產隊三級所有，以生產隊為基本核算單位，強調“宅基地一律不準出租和買賣”。從某種程度上說，以“一大二公三拉平”、“三級所有、隊為基礎”、“政社合一”為主要特征的農村人民公社，否定了私有產權的價值，剝奪了部分農民的私有財產權，并取消了農民的選擇自由，將公有制在中國農村的試驗推向到了歷史的巔峰。

在文化大革命期間，農民，一度被看作隨時都會產生資本主義的群體，他們所擁有的任何可能產生財富的生產手段和些許資本，都被當成“資本主義的尾巴”無情地割掉。高度集中的人民公社管理體制嚴重束縛農民的自由，農民不能從事農業以外的工作，甚至不能到城市工作，導致農村經濟長期發展緩慢，農民普遍貧窮，吃飯成為最緊迫的大事，更不要說創造個人財富了。1957到1978年二十多年間，農民的生活水平幾乎沒有多大改變，個人財產極少，來自集體分配的人均財產性收入只增加了33.3元，年均只增加1.17元，多數家徒四壁。還有2.5億人吃不飽肚子，處在絕對貧困線以下，長期忍受貧窮的煎熬（王景新，2008）。

總之，政社合一的人民公社體制和城鄉二元戶籍制度將農民牢牢地束縛在土地上，沒有流動的自由。由于農民個體財產權的喪失，人身依附集體就成為必然，并隨著集體對國家的依賴而依附于國家。在人民公社體制下，分配上的平均主義，不能為農民提供持續有效的激勵機制，同時，自然資源等基本生產資料不能形成市場的優化配置，造成了經濟效率的喪失。因此，“一大二公”的人民公社制度，否定了農村土地等私有財產存在的合理性，嚴重挫傷了農民的生產積極性，根據這一制度設定的財產制度違背了市場價值規律，隨著時間的推移，這一財產安排制度肯定要被新的財產制度所代替。

家庭聯產承包責任制

家庭聯產承包責任制的推行，保障了農民的生產經營自主權和部分財產權，大大調動了廣大農民的生產積極性，極大地解放和發展了生產力。

1978年召開的十一屆三中全會，使中國實現了歷史性的偉大轉折，以市場為取向的改革使農民的私有財產得以重新生長起來。家庭聯產承包責任制雖沒有改變我國農村土地所有權的性質，但是它打破了分配上的“大鍋飯”，實現了農村土地所有權與經營權的分離，尊重和保障農民的土地權益和其他財產權，使廣大農民的生產積極性大大提高，適應了我國農村的實際，極大地解放和發展了生產力。農村經濟體制的改革使農戶代替了生產隊，成為農業生產與收益分配的基本單位，并重新界定了國家、集體與農戶之間的產權關系，形成了農民“交夠國家的，留夠集體的，剩下的全是自己的”利益分配格局。土地的財產功能得到初步恢復，集體土地所有權和使用權實現了分離，從而開始從集體土地財產權利領域中獨立出農民個體的土地財產權利—土地承包經營權，農民和農戶的土地權利逐步顯現。

1982年《憲法》的實施以及后來的四次修正，為農民私有財產權的生長和發育提供了制度空間。緊接著，1986年頒布的《民法通則》第一次以法律的形式確認了土地承包經營制度，同年的《土地管理法》亦對土地承包經營制度進行了確認，1993年的《農業法》確認了土地承包再延長30年，1998年，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》認可了承包經營權的財產權性質，1999年修改后的《土地管理法》使土地承包經營權有了更多的法律依據。2002年的《農村土地承包法》規定農民土地承包期30年不變，成為農民土地財產權發展的里程碑。2004年《中華人民共和國憲法修正案》明確規定：公民合法的私有財產不受侵犯。這就使公權力對私人財產的干預受到憲法的約束，也是對農民土地財產權的根本法律保護。2007年《物權法》的通過，揭開了中國私有財產保護的新篇章，也為農民土地財產權的確立和保障提供了法律依據（李芳，2008）。法律的認可，使農民的財產權利及地位更加突出了。2007年10月，十七大報告首次提出，要“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。同年12月，《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》進一步明確了農民家庭財產的重要地位，提出要保障農民對集體財產的收益權，創造條件讓更多農民獲得財產性收入。2008年，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出，要“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”。“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。2012年11月，十八大報告指出，要“多渠道增加居民財產性收入”。“著力促進農民增收，保持農民收入持續較快增長”。這一論斷為廣大農民增加財產性收入指明了方向。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確提出，要“賦予農民更多財產權利”。至此，黨和政府對加強農民財產保護實現了從政治、經濟、法律制度層面全方位保護的飛躍。

可以說，改革以來幾乎所有農民家庭的生活得到了巨大改善，農村社會經濟面貌發生了翻天覆地的變化。這不僅給中國的農業，也給國民經濟的其它部門帶來了巨大的利益，為整個國民經濟的改革和發展奠定了基礎。但是，同時我們也應該清醒看到，家庭承包責任制作為一種農地經營制度，是在我國社會發生重大轉折時期的特殊歷史條件下形成的，它的產生缺乏系統的理論準備和制度設計，這就注定了制度本身的不完善性。隨著農村生產力的快速發展和現代化建設對農業發展的需要，原有的以家庭為單位的經營方式與社會主義市場經濟已不相適應，單個的家庭無法抵御市場風險，在加上現代化、城鎮化建設對土地的需求十分強烈，如何處理這些矛盾成為一個突出問題。因此，我國農村土地制度又面臨著諸多新情況、新問題，從土地的產權、管理、使用到流動有許多問題亟待解決。

圖1 2009-2013年農村居民人均純收入

城鎮化進程中農民財產保護的新機遇與政策建議

近年來，我國城鎮化進程不斷加速，黨和政府出臺的多項惠民措施也為農民增加財產性收入提供了大好機遇，使廣大農民得到了實惠，農民財產性收入穩步增長（見圖1）。

但不可否認，在城鎮化進程中也有一部分農民的財產性收入受到嚴重侵害，這嚴重影響農民的生活質量和幸福感，由此引發的群體性事件甚至危及國家的政治穩定和長治久安。近年來，我國一些地區圍繞農民的土地等財產權受損而引發的社會沖突和群體性事件頻發，給我們的社會穩定帶來許多不確定因素，湖南嘉禾事件、河北定州事件、廣東烏坎事件給我們留下了沉痛教訓。因此，推進城鎮化不僅不能以農民財產利益的犧牲為代價，更需要通過土地增值的收益使農民獲取在城市的生存空間。如何在城鎮化進程中，既滿足經濟發展對土地的需求，又不損害農民的土地、住宅等財產權，是我們必須審慎思考的一個現實性難題。為此，2013年中央一號文件明確提出，要“改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利”。所以，各級政府在強力推進城鎮化時要優先考慮農民的利益，保障農民的財產所有權。

第一，讓農村集體土地直接入市，賦予農民平等而完整的土地財產權。首先必須修改現行的土地管理法及相關制度規定，賦予集體土地與國有土地所有權的平等法律地位，在此基礎上，賦予集體土地所有者直接進入土地市場的權利（周林彬等，2011）。與此同時，賦予農民完整的土地財產權，讓農民擁有土地的占有、經營、收益、處置的權利。只有當農民擁有完整的土地財產權，農民才有可能具備真正的財產主體地位，農村市場經濟的產權基礎才能真正建立起來（孫仲彝，2014）。只有城鄉土地產權的對等才能使土地使用權在城鄉之間依照市場機制自由流動，才能保障農民的土地權益得到體現，讓農村居民和城市居民具有均等的發展機會。

第二，建立農民土地、房屋和宅基地的退出機制，保障離地農民土地權益。隨著城鎮化和工業化的發展，大批農民向城市和非農產業轉移，一些城市居民基于各種需要購買農民房屋和宅基地。但是，由于現行的土地制度，農民寧可閑置土地、房屋，也不愿放棄，而急需土地和宅基地的人們又難以獲得。為此，應建立農民土地、房屋和宅基地的退出機制，鼓勵那些在城市或非農產業有穩定職業和經濟來源的農民放棄在農村的土地、房屋和宅基地，由愿意規模經營或在農村發展的城里人使用。對于自愿放棄土地的農民，政府可以給予一定的土地交易的稅費減免甚至獎勵。這不但有利于非農轉移，使農民“既離土又離鄉”，而且有利于城鎮化及農業現代化的推進。因此，要大力推進農民住房和宅基地財產化。明確農民的住房與城市居民住房同樣的財產權利，核發產權證，允許異地交易、置換和銀行抵押。

第三，加大征地制度改革力度，實現土地承包經營權的財產權價值。當前，農民土地財產權益受到侵犯的最大威脅來自地方政府的公權力。由于征地可以使土地由農業用地轉化為城市用地，再轉入土地市場以獲取增值，一些地方官員好大喜功，在土地征收中打著公共利益的牌子濫用權力，動用國家機器粗暴侵犯農民的土地和房屋財產權，導致社會群體性事件頻發。要改變傳統的土地征用補償辦法，應根據市場情況，使農民的土地財產權利在征地過程中實現市場交換價值。尤其是要通過憲法加強對政府權力的制約，把權力裝進制度的籠子里，切實保護農民的土地權益。

第四，強化農民土地產權主體地位，積極培育和發展農村土地市場。如果不給農民土地財產權進入市場的平等機會，會為其他利益集團利用農村土地財產權權能的缺失奪取農民利益制造空間，從而減少農民財產性收入。因此，在農村土地產權制度改革過程中，須進一步強化農民的土地產權主體地位，保障農民對土地承包經營權流轉的自主權，同時應積極培育和發展農村土地市場，規范土地承包經營權流轉，促進農業經濟發展。合理的土地轉讓不僅能促進土地生產力的提高，而且能增加農民的財產性收入，降低城鄉收入分配的不平等程度。

綜上所述，新中國成立以來，從土地改革到農業集體化，再到人民公社，直到實行家庭聯產承包責任制，我國農民財產保護經歷了一個曲折的歷程。幸運的是，近年來，黨中央、國務院高度重視農民財產保護問題，下發了一系列重要文件，頒布和修訂了多部法律法規，采取多項措施保障農民合法財產，創造各種條件讓農民積累財富，真正體現了執政為民、保障人民基本權利的先進執政理念，為農民生活的改善、保持農村的繁榮穩定，乃至整個國家的長治久安奠定了堅實的政治和法律保障。我們相信，在建設中國特色社會主義現代化的征途中，農民財產將會得到極大保護，廣大農民致富的道路愈來愈寬廣，收入會不斷增加，生活會越來越美好幸福。

1.李文.中國土地制度的昨天、今天和明天[M].延邊大學出版社，1997

2.周其仁.產權與制度變遷—中國改革的經驗研究（增訂本）[M].北京大學出版社，2004

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6.李芳.改革以來中國農村私有財產權成長模式研究[J].青海社會科學，2008（6）

7.周林彬，于鳳瑞.我國農民財產性收入的財產權制度研究：一個法經濟學的思路[J].甘肅社會科學，2011（4）

8.孫仲彝.關于城鎮化與保障農民土地財產權益的思考[J].社會科學，2014（3）

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