標準化視角下的邊防管控問題研究

陳永福 陳 維 賴 波

標準化視角下的邊防管控問題研究

陳永福 陳 維 賴 波

標準化是科學化的具體體現，亦是確保制度規范施行的重要手段。推進邊防管控標準化建設是提升邊防管控科學水平、改善邊防工作質量的必然要求，是提升邊防工作效能、健全邊防管控體制的重要方式，是夯實邊防管控基礎、強化一線處置能力的重要途徑。當前和今后一個時期，實現邊防管控標準化應主要采取三項措施。

邊防建設 標準化 邊防管控

作者：陳永福，西藏軍區司令部動員處處長，中校；陳維，西藏軍區司令部動員處參謀，少校；賴波，西藏軍區政治部干部處干事，少校

邊防管控標準化是標準化原理和方法在邊防工作領域的科學應用。推進邊防管控標準化建設，是加強和改進邊防工作的重要方式，是維護國家領土主權、發展權益的重要支撐，是維護邊境秩序、規范邊防執勤、促進邊疆發展的重要舉措。當前，在邊防領域推進標準化建設，是一項新課題，有許多理論需要建構，有許多難題需要破解，有許多規律需要探索。因此，聯系現實情況，圍繞邊防管控標準化是什么、為什么要推進、怎樣推進等基本問題開展研究顯得尤為重要。

一、邊防管控標準化的概念與特點

目前，邊防管控標準化的概念鮮有提出、尚無定論。筆者認為，邊防管控標準化是邊防工作管理主體為履行管理和服務職能，運用標準化原理和方法，對在邊防執勤和斗爭實踐中重復出現、需統一協調的活動，進行科學總結提煉，形成正式標準并推廣實施、持續改進的過程。

所謂邊防工作管理標準，既包括量化指標、技術規范和工作守則，也包括操作指南、方法要求和管理規程；既包括涉及維護領土主權權益的強制性標準，也包括維護邊防穩定、增進雙邊關系發展的推薦性標準；既包括常態化邊防執勤的標準，也包括處置突發邊防事件的標準；既包括針對管理和服務對象的外部標準（如邊防檢查），也包括針對組織和機構運行的內部標準。

筆者認為，邊防管控標準化主要體現六個方面的特性。一是政策性。標準化是確保制度科學訂立和規范施行的重要手段。邊防無小事，事事通北京。邊防管控，必須依據國與國之間簽訂的有關協定協議和國內制定的法律法規來組織實

施，而不是與之相悖，不能各行其是，必須在黨和國家大局下開展行動。二是規律性。標準是秩序形成過程中需要首先建立和遵循的基本規則。標準的形成凝煉了人們對事物內在規律的科學總結和準確把握。在長期的邊防管控實踐中，人們不斷尋找規律、總結規律，并用標準化手段去固化規律。如何實施邊防管控，是有章可循、有律可依、有據可查的。三是規范性。既強調標準制定的政策依據，也重視標準實施的政策效力，反對“拍腦袋”式的決策思維或“大呼隆”式的實踐方式。推行邊防管控標準化，必須講究依據，重在尊重和遵循已有規章制度基礎上，結合事物發展趨勢和一線工作實情，創造性地將針對同一事物的各類法規政策條款匯聚凝煉為操作性強的具體標準條款，將相關規定落實到位，發揮出微觀標準對宏觀政策的細化、補充與聯動作用。四是實踐性。標準化通過對重復性事物和概念制定、實施標準而達到統一，最終獲得最佳秩序和最佳效益，其應用范圍幾乎覆蓋人類活動的一切領域，標準化是人類實踐和社會發展的必然產物。邊防管控標準化的過程就是通過標準的執行和運用，確保邊防工作科學化、規范化、流程化、精細化，是最便捷、最簡單、最高效、最管用的方式方法。五是層次性。不同層次的主體對邊防管控的需求是不一樣的。推行邊防管控標準化建設，重在盡力而為、量力而行，發動各方力量建構層次分明、結構合理的標準體系，既需明確劃定標準底線，也需適當拉開標準層次。在宏觀層面（國家、軍隊層面），主要制定實施最低標準和共性標準；在中觀層面（戰區、沿邊省區和省軍區），主要依據宏觀層面精神制定實施符合實際情況的指導方針和實施意見，或在空缺領域優先出臺標準；在微觀層面（基層一線管邊控邊單位），主要建立健全范圍更廣、要求更細的行為準則和實施方案。在數量和比例分布上，“金字塔”模式是最佳體系結構。六是動態性。與法律等宏觀制度相比，標準在把握發展趨勢、提升發展質量過程中，能夠發揮“船小好掉頭”、修訂程序相對簡易的優勢，及時、便捷、準確地開展指標調整、方法創新與內容完善，更好地體現時代要求和發展趨勢。邊防管控必須“時移則事易”，及時調整標準，完善配套機制，更加有效地處理涉邊事務。

二、推進邊防管控標準化的現實意義和需求

推進標準化建設是提升邊防管控科學水平、改善邊防工作質量的必然要求。今后一個時期，吸收借鑒科學管理理念，面向邊防工作領域推廣標準化工作手段，逐步改變經驗型、運動式、零散化、臨時性、粗糙型工作方式，建立常態化、可量化、精細化、制度化工作模式，有利于改善邊防工作思維、豐富邊防管控方法、構筑立體邊防網絡，有力促進維權與維穩的有機統一。當前，邊防管控標準化面臨許多“難點”“熱點”問題，諸如認識不到位、標準不健全、政策不完善、方法不科學、普及不廣泛、保障不得力等問題。推進邊防管控標準化建設，關鍵要貫徹落實第五次全國邊海防工作會議精神，圍繞國家總體布局，以更加有效地維護國家生存、發展和安全為目標，以提升邊防管控科學化、有效性為主線，正視問題，科學研判，以標準制定為基礎，以標準應用為核心，逐步健全邊防管控標準體系，積極為實現強國強軍目標提供支撐與保障。

推進標準化建設是提升邊防工作效能、健全邊防管控體制的重要方式。在效能層面，堅持“總體維穩、積極維權”的理念，圍繞管控漏洞制定標準，圍繞薄弱環節健全標準，圍繞重點部位實施標準，圍繞關鍵崗位評估標準，推行崗位有定責、管理有依據、操作有程序、過程有控制、結果有考核，有利于在執勤中實施管理，既能在規范運作中確保邊防執勤到點到位，又能有效防范和化解風險。在制度層面，采取“由上到下”和“由

下到上”相結合的方式，將政策法規細化為具體標準，將內部規定轉化為公開標準，將基層經驗優化為通用標準，將基本訴求深化為兜底標準，加快制定邊防管控急需標準、行動要則，增強制度建設的系統性、拓展性和能動性。在機制層面，廣泛實施邊防管控各類標準，推動資源優化配置、兵力編組規范、武器裝備配置、執勤分類指導，堅持用邊防管控主體對照標準有效評估管控行為效果，更好地建立各方協同、有序參與的管控格局。

推進標準化建設是夯實邊防管控基礎、強化一線處置能力的重要途徑。邊防管控的根在基層，成效體現在基層，活力源泉也在基層，再好的政策制度必須在一線才能得以落實。當前，基層在處置涉邊事務中最大的困擾來自于政策、權限、方法的不明晰，必須盡快使基層在處置具體涉邊事務中有章可循，明確哪些能做、哪些不能做、如何去做。加強邊防管控標準化建設，將目光投向基層一線，將資源投入基層一線，采取簡便化、統一化、系列化、通用化、組合化等方法，通過標準化流程圖、操作清單、工作手冊等方式，把標準制定落到邊防管控具體領域和環節，把標準實施落到具體部門和人員，著力在基層一線把常見的情況規范處理、把零散的事務統一處理、把復雜的問題簡明處理、把隨機的因素穩妥處理，有利于增強處置敏感熱點地區邊防事務能力，推動基層邊防管控由無序變有序，更好地發揮強基固本的作用。

三、實現邊防管控標準化應采取的主要措施

確立比較成熟穩定的邊防管控標準化思想觀念和思維方式。思想有多遠，路才能走多遠。當前，推進邊防管控標準化建設，要牢固確立與強國強軍目標相適應的思想觀念和思維方式，重點強化“一種思想、四種思維”。打仗思想。真正用戰斗力標準來衡量一切、檢驗一切，想打仗，鉆打仗，能打仗。不管這標準、那標準，關鍵是今天要為明天準備，著眼于“能打仗、打勝仗”。戰略思維。高瞻遠矚、統攬全局，善于把握趨勢、運籌帷幄，站在“田中央”、心系黨中央，著眼維護權益和穩定想問題、出主意、作決策，制定管控標準必須跳出“小圈子”，做到“身在邊疆看中央”。辯證思維。注重全面客觀發展地看待形勢，善于在成績中看不足、看“短板”、看薄弱環節，對不同方面的情況要分類指導、綜合施策，在諸多矛盾中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，分清輕重緩急，突出工作重點，抓住關鍵環節，明確主攻方向。底線思維。逐步退讓的底線實際就是沒有底線。國家領土和主權的安全和完整，是我們的核心利益。領土和主權問題來不得任何討論，是我們堅決不能退讓的“底線”。實施標準化管控，必須從最壞處著眼，立足應對最困難、最復雜的情況，爭取最好的結果，防止出現大的問題和失誤。要確立標準，絕不能把“領土守小了、把主權守丟了”，不能在涉及國家核心利益的問題上作出絲毫退讓。對危機可能出現的最壞場景作出預案，既要能應對突發性外部沖擊和震蕩，又要作好應對危機結構性變化的長期準備，只有這樣，才能立于不敗之地。極限思維。使各個管控主體有其職能邊界、范圍。既要考慮“力所能及”，又要考慮“力不能及”，把握好“度的邊界”。超越了“度的邊界”，就是大包大攬，做力不能及又越位的事；達不到“度的邊界”，就是沒有去做力所能及的事，就是缺位，未盡職盡責。當前，在邊防管控主體多元、任務迥異的情況下，必須厘清相關職責，劃好界線，絕不能“有利爭著上，有事躲著走”。

建立健全嚴格規范的邊防執勤機制。隨著新情況和新問題層出不窮，邊防工作的內涵和外延不斷拓展，隨意性、盲目性的問題若明若暗地顯現，需要在實踐中落實標準化管控問題。一方面，要把完善邊防法規、準確掌握邊防政策作為根本。當前，

邊防管控主要依據《中國人民解放軍邊防執勤條令》，其條文分布較散，權威層次不夠，操作性不足，尤其在處理邊境突發事件時容易以偏概全。應圍繞邊防管控績效考核，制定量化評價政策，健全標準化評估指標體系。國家層面要制訂《中華人民共和國邊境管理法》，總部層面要適時修訂完善《中國人民解放軍邊防執勤條令》，做到條分縷析、縱橫結合，絕不能模棱兩可、含混不清、似是而非。要大力開展“邊防通”“活地圖”活動，一線執勤官兵必須掌握防區敵情、地形、社情、交通、通信狀況，熟悉任務及各項規定，明晰“紅線”“底線”。另一方面，要著力構建全時全域行動標準，實現邊防管控標準化。在具體組織實施中應做到：邊防執勤準備前，要對管控現狀進行分析、評價量化，包括定序、定比、定量、定距等，組織實案化推演，找到管控的難點和“短板”，明確邊防管控目標，規范執勤方案計劃、部署安排、力量編成、行動方法、哨點設置、情況處置及各項保障，實施具體化和精細化管理。邊防執勤實施中，運用多種情報手段實時掌握任務區內外軍執勤分隊編制、攜帶武器裝備、行動特點規律，以及越線活動情況，確保一線指揮人員第一時間準確掌握和處置邊情；推進作戰值班視頻指揮野戰化，利用北斗衛星導航系統，實時掌握我執勤分隊在哪兒、干什么，出現突發情況時做到指令到達一線，維護我方權益，有效管控風險。邊防執勤完成后，及時總結任務情況，評估所得所失，完善各類應急預案，細化各個環節，簡明處置程序，增強操作性和實用性，為下一步邊防執勤打下基礎。

明確處置突發事件的程序和策略。從近年來處置涉邊事件反映出的問題看，很多都具有內在邏輯關聯，如缺乏長遠戰略就不可能制訂適當目標，缺乏目標定位就不可能合理配置力量，缺乏中堅力量就不可能塑造有利態勢。為此，在體制機制上，充分利用成立國家安全委員會契機，提升邊海防委員會權威，全權處理涉邊涉海事務，統一負責態勢評估、資源配置、任務分配、監督落實等，著眼國家發展大局和當前陸疆、海洋安全態勢，加大對重點戰略方向、重大現實問題的集中研究和解決。在處置程序上，明確先干什么、再干什么，注重采取程序化的技巧來處理實體上公正難辨的問題；充分利用現代科技手段拓寬治理邊界、增強管控精度、提高應對效率，適時啟動應急響應機制，明確處置權限，暢通報告渠道，防止“見事遲、反應慢、處置差”現象；把管理程序的標準化與內容的差異化結合起來，標準化不是僵化不變、機械呆板，需要因時因地制宜，加強對不同類型、不同地區、不同任務的分類指導。在策略選擇上，不被動地跟著對方的步子走，堅持自己的謀劃，使對方不得不踩著我方的節拍，跟著我方的節奏走；采取“你打你的，我打我的”做法，最大限度打亂對方的部署，使雙方在邊境地區的博弈進入我方套路，從而扭轉戰略局部上的被動，實現邊防管控的主動。在斗爭決心上，通過處置危機事件中以進對進，必要時敢于“亮劍”，充分顯示敢于斗爭、善于斗爭之決心，使敵不敢在其他方向對我輕舉妄動，起到“打得一拳開，免得百拳來”的作用；一旦對方肆意挑釁，我力量對比占優，時機對我有利時，應斷然出手，有效改變態勢。在合作框架上，積極利用與相關國家、地區組織在軍事、安全領域的制度機制，構建穩定、成熟的合作框架，利用會談會晤、熱線電話、高層互訪等手段，為我處置突發事件提供外部支撐。在壓力測試上，緊緊抓住發現問題、防范風險這個關鍵，加大中外雙方應對危機的壓力測試，有針對性地擇機試出風險點和不安全因素，及時修正方案、完善政策、改進制度，增強邊防管控的效益。

（責任編輯：胡東霞）

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ISSN1002-4484（2015）02-0063-04