論上海市海域使用權(quán)收回補償?shù)牧⒎巴晟?/h1>
2015-01-09 13:34:47馮文靜蔣真毅陳曉徐健
中國水運 2014年12期 關(guān)鍵詞：制度
馮文靜+蔣真毅+陳曉+徐健
摘 要：隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，海域使用權(quán)收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關(guān)注焦點。上海市現(xiàn)有的地方規(guī)章及規(guī)范性文件中均未涉及海域使用權(quán)收回問題，海域使用權(quán)收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。本文在學(xué)習借鑒我國海域使用權(quán)收回的理論與實踐基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權(quán)收回補償立法的基本設(shè)想和建議。
關(guān)鍵詞：海域使用權(quán) ?收回與補償 ?地方性立法
海域使用權(quán)是指民事主體依法取得的對國家所有的某一特定海域在一定期限內(nèi)排他性持續(xù)使用并享受其利益的權(quán)利。《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱“物權(quán)法”）以基本法的形式明確規(guī)定了包括海域所有權(quán)和海域使用權(quán)的海域物權(quán)制度。近年來，隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，海域使用權(quán)收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關(guān)注焦點。目前，上海市尚未制定海域使用權(quán)收回的相關(guān)制度，《上海市海域使用管理辦法》中也未涉及任何海域使用權(quán)收回的規(guī)定，海域使用權(quán)收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。
本文在學(xué)習借鑒我國海域使用權(quán)收回的理論與實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權(quán)收回補償立法的基本設(shè)想和建議。
一、海域使用權(quán)收回的情形
（一）因公益提前收回海域使用權(quán)
《海域法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對海域使用權(quán)人應(yīng)當給予相應(yīng)的補償。”此外，第26條規(guī)定：“海域使用權(quán)期限屆滿，海域使用權(quán)人需要繼續(xù)使用海域的，應(yīng)當至遲于期限屆滿前二個月向原批準用海的人民政府申請續(xù)期。除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權(quán)的外，原批準用海的人民政府應(yīng)當批準續(xù)期。”這兩條規(guī)定將“公共利益”和“國家安全”作為海域使用權(quán)收回的選擇條件，除此之外，海域使用權(quán)人的海域使用權(quán)不得隨意被收回。
（二）其他提前收回海域使用權(quán)的情形
1、因海域使用權(quán)人不合理的使用行為而提前收回
海域作為肩負公共安全責任及財產(chǎn)利益的稀缺性資源，使用人必須嚴格按照海域使用權(quán)證審批的內(nèi)容使用特定海域，否則，原批準的人民政府有權(quán)提前收回海域使用權(quán)。《海域法》規(guī)定了三種不合理使用而導(dǎo)致海域使用權(quán)收回的情況：一是海域使用權(quán)的設(shè)定無效（第43條）;二是非法改變海域用途（第46條）;三是不按規(guī)定繳納海域使用金（第48條）。這實際上是對非法設(shè)定或使用海域的一種懲罰，《海域法》中有明確規(guī)定，可以依據(jù)《海域法》執(zhí)行。
2、因閑置提前收回海域使用權(quán)
《海域法》未對海域使用權(quán)人消極不作為而導(dǎo)致海域閑置的情況作相關(guān)規(guī)定。但是，隨著海域資源的日益稀缺，一些不法海域使用權(quán)人為了牟取暴利私自囤積海域，造成了海域資源的浪費，擾亂了海域使用管理秩序。近年來，一些沿海省市已經(jīng)意識到該問題的存在，并制定了相應(yīng)的地方規(guī)章或規(guī)范性文件。例如，《福建省海域使用管理條例》第27條規(guī)定：“已批準使用的海域，海域使用權(quán)人超過1年未開發(fā)利用的，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門責令其開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)，并公告注銷。”《天津市海域使用管理條例》第24 條規(guī)定：“無正當理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權(quán)，并直接辦理注銷登記”。《江蘇省海域使用管理條例》第26條規(guī)定：“己批準使用的海域，海域使用權(quán)人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責令開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)。”
因違法行為提前收回海域使用權(quán)是因為海域使用權(quán)人擅自改變海域用途或者不交海域使用金的行為所致，因閑置而提前收回海域使用權(quán)是因為海域使用權(quán)人不履行應(yīng)盡義務(wù)所致。因此，從性質(zhì)上講，這兩種情況下的提前收回海域使用權(quán)是一種行政處罰。而因公共利益收回海域使用權(quán)是在海域使用權(quán)人利用海域合法且履行應(yīng)盡義務(wù)的前提下進行的收回，是私益與公益博弈過程中，私益為公益做出的特別犧牲，這與因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)有著根本上的區(qū)別。因此，因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)將不給予任何補償，而因公益提前收回海域使用權(quán)應(yīng)給予原海域使用權(quán)人合理的補償。
二、我國海域使用權(quán)收回制度存在的主要問題
（一）基本立法缺失
海域使用權(quán)收回屬于行政許可后續(xù)監(jiān)督制度的范疇，但《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）僅在總則部分規(guī)定了行政許可撤回制度，在行政許可監(jiān)督制度體系中卻并沒有體現(xiàn)。《海域法》第30 條對海域使用權(quán)收回的行使主體、條件作了規(guī)定，但過于原則，并沒有對海域使用權(quán)收回的啟動時限、程序、效力、補償?shù)茸龀隹刹僮餍缘木唧w規(guī)定。《中華人民共和國漁業(yè)法》第14 條規(guī)定：“國家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地規(guī)定辦理”，僅針對“集體擁有所有權(quán)的養(yǎng)殖水域”的補償做了概括性規(guī)定。由于配套基本立法缺失，海域使用權(quán)收回缺少明確的權(quán)力邊界約束，致使行政機關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)，極易導(dǎo)致對海域使用權(quán)人的不當侵害。
（二）收回程序不規(guī)范
海域使用權(quán)收回的運行程序是否健全對于海域使用權(quán)人的權(quán)益保障非常關(guān)鍵。目前，除了《海洋行政許可實施辦法》零星規(guī)定了海域使用權(quán)收回程序外，尚未有統(tǒng)一配套制度對海域使用權(quán)收回程序做出細化規(guī)定，造成了海域使用權(quán)收回程序不規(guī)范，缺乏透明度，也降低了海域使用權(quán)收回的公信力。沿海僅個別省市對海域使用權(quán)收回程序作了創(chuàng)新性規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》中規(guī)定了公告、聽證、公示等海域使用權(quán)收回補償程序，《福建省海域海域使用補償辦法》規(guī)定了公告、登記、簽訂協(xié)議及海域使用權(quán)注銷等程序。endprint
（三）補償制度不完善
補償制度是海域使用權(quán)收回制度的核心，也是海域使用權(quán)收回制度能否有公信力和得到有效實施的關(guān)鍵。《海域法》第30條、《海洋行政許可實施辦法》第29條只對補償制度作了概括性規(guī)定，具有很大的不確定性和不可操作性。在地方立法層面上，少數(shù)沿海省市對海域使用權(quán)收回補償做出了專門規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2012年制定了《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用補償辦法》。
三、關(guān)于制定《上海市海域使用權(quán)收回補償辦法》的建議
海域使用權(quán)收回的目的是關(guān)鍵，保障原有合法用海者的權(quán)益是根本，這是上海市制定海域使用權(quán)收回補償辦法的基本準則。《上海市海域使用權(quán)收回補償辦法》可能涉及到許多問題，本文限于篇幅，僅就實踐中容易發(fā)生爭議的一些突出問題進行探討。
（一）明確補償制度設(shè)定主體
明確補償制度設(shè)定主體是補償制度建立的重要前提。目前，關(guān)于海域使用權(quán)收回補償制度設(shè)定主體的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種模式：
一是“決策執(zhí)行合一”模式，即補償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行由同一個行政主體行使。例如，《大連市海域使用管理條例》第28條規(guī)定：“依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，應(yīng)當給予海域使用權(quán)人相應(yīng)的補償，補償?shù)臉藴省⑥k法由原批準用海的人民政府制定”。海域使用權(quán)收回機關(guān)是海域使用權(quán)收回法律關(guān)系中的直接利益關(guān)系方，從程序正義角度分析，不能獨立成為規(guī)則的制定者的。因此，“決策執(zhí)行合一”模式應(yīng)當摒棄。
二是“決策執(zhí)行有限分離”模式，即在特定情形下，補償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行分別由不同的主體來行使。例如，《福建省海域使用補償辦法》第8條規(guī)定：“海域補償標準基數(shù)和海域等級系數(shù)，由省人民政府根據(jù)用海類型、海域使用權(quán)價值、用海需求情況、對海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國民經(jīng)濟發(fā)展狀況以及社會承受能力等因素確定”。該模式通過提升補償制度制定機關(guān)等級，在一定程度上能夠提升補償制度立法的中立性。但由于省政府在一定情況下也會成為海域使用權(quán)收回的執(zhí)行主體，仍然會面臨著“當自己案件法官”的困頓局面。
為了從根本上構(gòu)建以利益中立者為補償制度設(shè)定主體的“決策執(zhí)行根本分離”模式，建議由上海市市級權(quán)利機關(guān)來統(tǒng)一制定海域使用權(quán)收回補償制度。
（二）界定公共利益的內(nèi)涵
《海域法》第30條將“公共利益”與“國家安全”作為海域使用權(quán)收回的兩個選擇性條件。對于公共利益，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有對其內(nèi)涵及范圍做出明確界定。作為海域使用權(quán)收回法定條件的“公共利益”應(yīng)當具有特定性與惟一性，應(yīng)該借鑒各國征收立法上普遍采取的概括式、列舉式方法，嚴格界定公共利益。對公共利益的理解和解釋，應(yīng)該說，國內(nèi)理論界己經(jīng)形成基本公認的標準，普遍認為：國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、交通、管線、水利、國防、行政用海等應(yīng)屬公益性質(zhì)用海。對非公益性項目用海，也應(yīng)明確規(guī)定不能列入海域使用權(quán)收回范圍，而是納入市場機制，堅持平等自愿、協(xié)商一致的收回原則。
（三）完善海域使用權(quán)收回程序
完善海域使用權(quán)收回程序是限制濫用行政權(quán)力，維護公民合法權(quán)益，平衡行政權(quán)利與個人權(quán)利的重要法律制度，是保證海域使用權(quán)收回公正合理的制度保障。
1、明確啟動時效
《行政許可法》和《海域法》都沒有對海域使用權(quán)收回機關(guān)行使收回權(quán)利的時效做出明確規(guī)定。建立海域使用權(quán)收回權(quán)利啟動時效制度，是海域使用權(quán)收回制度良性運行的前提。只有通過剛性的時效規(guī)定，才能有效遏制海域使用權(quán)收回機關(guān)不作為問題的發(fā)生，促使符合收回條件的海域使用權(quán)及時收回，從而及時有效地保障公共利益。
2、建立聽證制度
公共利益是行政機關(guān)據(jù)以做出海域使用權(quán)收回決定的重要依據(jù)。“公共利益”屬于不確定法律概念的范疇，缺少詳細地規(guī)定，在一定程度上弱化了對于私人利益保護。通過引入聽證制度，可將公眾意見吸收進來，充分發(fā)揮一般公眾、利益被限制者、權(quán)力部門的主觀能動性，在互動與博弈的基礎(chǔ)上對公共利益做出較為合理的界定。另外，應(yīng)加強對聽證結(jié)果的監(jiān)督，避免將公共利益的用途轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌娴挠猛荆员ＷC公共利益的實現(xiàn)。
3、制定爭議解決程序
妥善解決補償、安置工作中的爭議問題關(guān)系到海域使用權(quán)收回的順利進行，也關(guān)系到地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，規(guī)定合理的爭議解決程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部門的協(xié)調(diào)、裁決和行政復(fù)議外，還應(yīng)當保障海域使用權(quán)人司法救濟的權(quán)利。
（三）構(gòu)建海域使用權(quán)收回補償制度
1、補償主體
因海域使用權(quán)被提前收回而得到補償?shù)闹黧w，一般為海域使用權(quán)人。但如果海域使用權(quán)收回項目涉及面廣，易引發(fā)群體事件或沖突時，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮利益相關(guān)者的受損失情況，區(qū)分不同情況，對利益相關(guān)者進行適當安置、補償，以保障社會的和諧穩(wěn)定。海域使用權(quán)收回補償方應(yīng)委托有資質(zhì)的單位，對擬收回的海域進行有效地調(diào)查，根據(jù)項目用海類型、方式、規(guī)模等，確定利益相關(guān)者（不管是否取得海域使用權(quán)書的單位或個人）。
2、補償方式endprint
目前，我國關(guān)于海域使用權(quán)收回補償方式的規(guī)定都比較概括，缺少具體操作性規(guī)定，一般采用單一的貨幣化補償方式，并不能滿足海域使用權(quán)人多元化、個性化的海域權(quán)利保障需求。在理論研究層面上，有學(xué)者提出了建立多渠道征海補償機制的原則設(shè)想，具體可通過異地搬遷、社會保障安置等方式進行補償。在實踐層面上，國家海洋局于2007年發(fā)布了《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國物權(quán)法>，全面落實海域物權(quán)制度的通知》（國海管字[2007]208號），對海域使用許可補償方式多元化提出了要求。
因此，應(yīng)當以公平合理為基本原則，在堅持正確民生導(dǎo)向的前提下，以最大限度地體現(xiàn)補償個性化為要求，構(gòu)建以多元化補償方式為特點的利益補償機制。
3、補償標準
《海域法》對海域使用權(quán)收回的補償標準并未做明確規(guī)定。部分沿海省市對補償標準做了創(chuàng)新性規(guī)定。例如，《福建省海域使用補償辦法》將補償標準限定為海域補償費、種苗和海域附著物補償費;《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》為海域使用權(quán)補償費、海域附著物補償費和養(yǎng)殖產(chǎn)品補償費;《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》為固定資產(chǎn)和產(chǎn)品，如各類養(yǎng)殖海產(chǎn)品補償?shù)取８鞯貙Ｓ蚴褂脵?quán)收回補償多限于養(yǎng)殖的財產(chǎn)、物資和種苗，并沒有像土地補償那樣涉及安置費。基于此，建議上海市參考《土地管理法》和《物權(quán)法》中有關(guān)土地征收補償項目的規(guī)定，考慮到用海的具體情況，將其規(guī)定為海域使用補償費、種苗和海域附著物補償費、安置補償費以及與用海活動相配套的陸地配套設(shè)置的補償?shù)取?/p>
應(yīng)采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益，考慮海域開發(fā)利用程度與使用性質(zhì)，按照公平合理原則，確定補償標準。補償標準具體制定時，應(yīng)引入海域價值評估和分等定級制度，對原海域使用人失去海域所造成的各種損失（ 包括直接損失和間接損失） 進行市場化價值評估，并以之作為補償?shù)闹匾罁?jù)。
參考文獻：
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基金項目：上海市海洋局科研項目（滬海科字[2014] 03 號）
（第一、四作者單位：上海市水務(wù)（海洋）規(guī)劃設(shè)計研究院，第二作者單位：上海市水務(wù)（海洋）業(yè)務(wù)受理中心，第三作者單位：上海市海洋管理事務(wù)中心）endprint
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海域作為肩負公共安全責任及財產(chǎn)利益的稀缺性資源，使用人必須嚴格按照海域使用權(quán)證審批的內(nèi)容使用特定海域，否則，原批準的人民政府有權(quán)提前收回海域使用權(quán)。《海域法》規(guī)定了三種不合理使用而導(dǎo)致海域使用權(quán)收回的情況：一是海域使用權(quán)的設(shè)定無效（第43條）;二是非法改變海域用途（第46條）;三是不按規(guī)定繳納海域使用金（第48條）。這實際上是對非法設(shè)定或使用海域的一種懲罰，《海域法》中有明確規(guī)定，可以依據(jù)《海域法》執(zhí)行。
2、因閑置提前收回海域使用權(quán)
《海域法》未對海域使用權(quán)人消極不作為而導(dǎo)致海域閑置的情況作相關(guān)規(guī)定。但是，隨著海域資源的日益稀缺，一些不法海域使用權(quán)人為了牟取暴利私自囤積海域，造成了海域資源的浪費，擾亂了海域使用管理秩序。近年來，一些沿海省市已經(jīng)意識到該問題的存在，并制定了相應(yīng)的地方規(guī)章或規(guī)范性文件。例如，《福建省海域使用管理條例》第27條規(guī)定：“已批準使用的海域，海域使用權(quán)人超過1年未開發(fā)利用的，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門責令其開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)，并公告注銷。”《天津市海域使用管理條例》第24 條規(guī)定：“無正當理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權(quán)，并直接辦理注銷登記”。《江蘇省海域使用管理條例》第26條規(guī)定：“己批準使用的海域，海域使用權(quán)人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責令開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)。”
因違法行為提前收回海域使用權(quán)是因為海域使用權(quán)人擅自改變海域用途或者不交海域使用金的行為所致，因閑置而提前收回海域使用權(quán)是因為海域使用權(quán)人不履行應(yīng)盡義務(wù)所致。因此，從性質(zhì)上講，這兩種情況下的提前收回海域使用權(quán)是一種行政處罰。而因公共利益收回海域使用權(quán)是在海域使用權(quán)人利用海域合法且履行應(yīng)盡義務(wù)的前提下進行的收回，是私益與公益博弈過程中，私益為公益做出的特別犧牲，這與因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)有著根本上的區(qū)別。因此，因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權(quán)將不給予任何補償，而因公益提前收回海域使用權(quán)應(yīng)給予原海域使用權(quán)人合理的補償。
二、我國海域使用權(quán)收回制度存在的主要問題
（一）基本立法缺失
海域使用權(quán)收回屬于行政許可后續(xù)監(jiān)督制度的范疇，但《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）僅在總則部分規(guī)定了行政許可撤回制度，在行政許可監(jiān)督制度體系中卻并沒有體現(xiàn)。《海域法》第30 條對海域使用權(quán)收回的行使主體、條件作了規(guī)定，但過于原則，并沒有對海域使用權(quán)收回的啟動時限、程序、效力、補償?shù)茸龀隹刹僮餍缘木唧w規(guī)定。《中華人民共和國漁業(yè)法》第14 條規(guī)定：“國家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地規(guī)定辦理”，僅針對“集體擁有所有權(quán)的養(yǎng)殖水域”的補償做了概括性規(guī)定。由于配套基本立法缺失，海域使用權(quán)收回缺少明確的權(quán)力邊界約束，致使行政機關(guān)擁有很大的自由裁量權(quán)，極易導(dǎo)致對海域使用權(quán)人的不當侵害。
（二）收回程序不規(guī)范
海域使用權(quán)收回的運行程序是否健全對于海域使用權(quán)人的權(quán)益保障非常關(guān)鍵。目前，除了《海洋行政許可實施辦法》零星規(guī)定了海域使用權(quán)收回程序外，尚未有統(tǒng)一配套制度對海域使用權(quán)收回程序做出細化規(guī)定，造成了海域使用權(quán)收回程序不規(guī)范，缺乏透明度，也降低了海域使用權(quán)收回的公信力。沿海僅個別省市對海域使用權(quán)收回程序作了創(chuàng)新性規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》中規(guī)定了公告、聽證、公示等海域使用權(quán)收回補償程序，《福建省海域海域使用補償辦法》規(guī)定了公告、登記、簽訂協(xié)議及海域使用權(quán)注銷等程序。endprint
（三）補償制度不完善
補償制度是海域使用權(quán)收回制度的核心，也是海域使用權(quán)收回制度能否有公信力和得到有效實施的關(guān)鍵。《海域法》第30條、《海洋行政許可實施辦法》第29條只對補償制度作了概括性規(guī)定，具有很大的不確定性和不可操作性。在地方立法層面上，少數(shù)沿海省市對海域使用權(quán)收回補償做出了專門規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2012年制定了《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用補償辦法》。
三、關(guān)于制定《上海市海域使用權(quán)收回補償辦法》的建議
海域使用權(quán)收回的目的是關(guān)鍵，保障原有合法用海者的權(quán)益是根本，這是上海市制定海域使用權(quán)收回補償辦法的基本準則。《上海市海域使用權(quán)收回補償辦法》可能涉及到許多問題，本文限于篇幅，僅就實踐中容易發(fā)生爭議的一些突出問題進行探討。
（一）明確補償制度設(shè)定主體
明確補償制度設(shè)定主體是補償制度建立的重要前提。目前，關(guān)于海域使用權(quán)收回補償制度設(shè)定主體的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種模式：
一是“決策執(zhí)行合一”模式，即補償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行由同一個行政主體行使。例如，《大連市海域使用管理條例》第28條規(guī)定：“依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，應(yīng)當給予海域使用權(quán)人相應(yīng)的補償，補償?shù)臉藴省⑥k法由原批準用海的人民政府制定”。海域使用權(quán)收回機關(guān)是海域使用權(quán)收回法律關(guān)系中的直接利益關(guān)系方，從程序正義角度分析，不能獨立成為規(guī)則的制定者的。因此，“決策執(zhí)行合一”模式應(yīng)當摒棄。
二是“決策執(zhí)行有限分離”模式，即在特定情形下，補償制度制定與海域使用權(quán)收回執(zhí)行分別由不同的主體來行使。例如，《福建省海域使用補償辦法》第8條規(guī)定：“海域補償標準基數(shù)和海域等級系數(shù)，由省人民政府根據(jù)用海類型、海域使用權(quán)價值、用海需求情況、對海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國民經(jīng)濟發(fā)展狀況以及社會承受能力等因素確定”。該模式通過提升補償制度制定機關(guān)等級，在一定程度上能夠提升補償制度立法的中立性。但由于省政府在一定情況下也會成為海域使用權(quán)收回的執(zhí)行主體，仍然會面臨著“當自己案件法官”的困頓局面。
為了從根本上構(gòu)建以利益中立者為補償制度設(shè)定主體的“決策執(zhí)行根本分離”模式，建議由上海市市級權(quán)利機關(guān)來統(tǒng)一制定海域使用權(quán)收回補償制度。
（二）界定公共利益的內(nèi)涵
《海域法》第30條將“公共利益”與“國家安全”作為海域使用權(quán)收回的兩個選擇性條件。對于公共利益，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有對其內(nèi)涵及范圍做出明確界定。作為海域使用權(quán)收回法定條件的“公共利益”應(yīng)當具有特定性與惟一性，應(yīng)該借鑒各國征收立法上普遍采取的概括式、列舉式方法，嚴格界定公共利益。對公共利益的理解和解釋，應(yīng)該說，國內(nèi)理論界己經(jīng)形成基本公認的標準，普遍認為：國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、交通、管線、水利、國防、行政用海等應(yīng)屬公益性質(zhì)用海。對非公益性項目用海，也應(yīng)明確規(guī)定不能列入海域使用權(quán)收回范圍，而是納入市場機制，堅持平等自愿、協(xié)商一致的收回原則。
（三）完善海域使用權(quán)收回程序
完善海域使用權(quán)收回程序是限制濫用行政權(quán)力，維護公民合法權(quán)益，平衡行政權(quán)利與個人權(quán)利的重要法律制度，是保證海域使用權(quán)收回公正合理的制度保障。
1、明確啟動時效
《行政許可法》和《海域法》都沒有對海域使用權(quán)收回機關(guān)行使收回權(quán)利的時效做出明確規(guī)定。建立海域使用權(quán)收回權(quán)利啟動時效制度，是海域使用權(quán)收回制度良性運行的前提。只有通過剛性的時效規(guī)定，才能有效遏制海域使用權(quán)收回機關(guān)不作為問題的發(fā)生，促使符合收回條件的海域使用權(quán)及時收回，從而及時有效地保障公共利益。
2、建立聽證制度
公共利益是行政機關(guān)據(jù)以做出海域使用權(quán)收回決定的重要依據(jù)。“公共利益”屬于不確定法律概念的范疇，缺少詳細地規(guī)定，在一定程度上弱化了對于私人利益保護。通過引入聽證制度，可將公眾意見吸收進來，充分發(fā)揮一般公眾、利益被限制者、權(quán)力部門的主觀能動性，在互動與博弈的基礎(chǔ)上對公共利益做出較為合理的界定。另外，應(yīng)加強對聽證結(jié)果的監(jiān)督，避免將公共利益的用途轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌娴挠猛荆员ＷC公共利益的實現(xiàn)。
3、制定爭議解決程序
妥善解決補償、安置工作中的爭議問題關(guān)系到海域使用權(quán)收回的順利進行，也關(guān)系到地方經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，規(guī)定合理的爭議解決程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部門的協(xié)調(diào)、裁決和行政復(fù)議外，還應(yīng)當保障海域使用權(quán)人司法救濟的權(quán)利。
（三）構(gòu)建海域使用權(quán)收回補償制度
1、補償主體
因海域使用權(quán)被提前收回而得到補償?shù)闹黧w，一般為海域使用權(quán)人。但如果海域使用權(quán)收回項目涉及面廣，易引發(fā)群體事件或沖突時，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮利益相關(guān)者的受損失情況，區(qū)分不同情況，對利益相關(guān)者進行適當安置、補償，以保障社會的和諧穩(wěn)定。海域使用權(quán)收回補償方應(yīng)委托有資質(zhì)的單位，對擬收回的海域進行有效地調(diào)查，根據(jù)項目用海類型、方式、規(guī)模等，確定利益相關(guān)者（不管是否取得海域使用權(quán)書的單位或個人）。
2、補償方式endprint
目前，我國關(guān)于海域使用權(quán)收回補償方式的規(guī)定都比較概括，缺少具體操作性規(guī)定，一般采用單一的貨幣化補償方式，并不能滿足海域使用權(quán)人多元化、個性化的海域權(quán)利保障需求。在理論研究層面上，有學(xué)者提出了建立多渠道征海補償機制的原則設(shè)想，具體可通過異地搬遷、社會保障安置等方式進行補償。在實踐層面上，國家海洋局于2007年發(fā)布了《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國物權(quán)法>，全面落實海域物權(quán)制度的通知》（國海管字[2007]208號），對海域使用許可補償方式多元化提出了要求。
因此，應(yīng)當以公平合理為基本原則，在堅持正確民生導(dǎo)向的前提下，以最大限度地體現(xiàn)補償個性化為要求，構(gòu)建以多元化補償方式為特點的利益補償機制。
3、補償標準
《海域法》對海域使用權(quán)收回的補償標準并未做明確規(guī)定。部分沿海省市對補償標準做了創(chuàng)新性規(guī)定。例如，《福建省海域使用補償辦法》將補償標準限定為海域補償費、種苗和海域附著物補償費;《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補償辦法》為海域使用權(quán)補償費、海域附著物補償費和養(yǎng)殖產(chǎn)品補償費;《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》為固定資產(chǎn)和產(chǎn)品，如各類養(yǎng)殖海產(chǎn)品補償?shù)取８鞯貙Ｓ蚴褂脵?quán)收回補償多限于養(yǎng)殖的財產(chǎn)、物資和種苗，并沒有像土地補償那樣涉及安置費。基于此，建議上海市參考《土地管理法》和《物權(quán)法》中有關(guān)土地征收補償項目的規(guī)定，考慮到用海的具體情況，將其規(guī)定為海域使用補償費、種苗和海域附著物補償費、安置補償費以及與用海活動相配套的陸地配套設(shè)置的補償?shù)取?/p>
應(yīng)采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益，考慮海域開發(fā)利用程度與使用性質(zhì)，按照公平合理原則，確定補償標準。補償標準具體制定時，應(yīng)引入海域價值評估和分等定級制度，對原海域使用人失去海域所造成的各種損失（ 包括直接損失和間接損失） 進行市場化價值評估，并以之作為補償?shù)闹匾罁?jù)。
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基金項目：上海市海洋局科研項目（滬海科字[2014] 03 號）
（第一、四作者單位：上海市水務(wù)（海洋）規(guī)劃設(shè)計研究院，第二作者單位：上海市水務(wù)（海洋）業(yè)務(wù)受理中心，第三作者單位：上海市海洋管理事務(wù)中心）endprint
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