新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地問題解析

樊興麗　布海東

摘 要：新型城鎮(zhèn)化與過去粗放型的城市化發(fā)展道路不同，更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合資源，強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，所以，能否積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)未來城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，土地資源的合理利用便成為關(guān)鍵因素。分析當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地利用存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地問題；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0099-02

城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略之一。黨的十八大提出“堅(jiān)持走中國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略地位被提升到一個(gè)新的高度。新型城鎮(zhèn)化與過去粗放型的城市化發(fā)展道路不同，更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合資源，強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升。而優(yōu)化土地資源分配是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的關(guān)注焦點(diǎn)，土地利用現(xiàn)狀的改變?cè)谒y免，能否積極穩(wěn)妥的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)未來城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，土地資源的合理利用便成為關(guān)鍵因素。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用存在的問題

1.城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴(kuò)張，占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重。我國人多地少，但很多地方城鎮(zhèn)化進(jìn)程與糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)之間的矛盾處理不當(dāng)，城鎮(zhèn)擴(kuò)展方式一般由中心逐漸向外蔓延，城鎮(zhèn)周邊通常是長期耕作的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，因此擠占了不少耕地。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年的11年間，我國凈減耕地1.25億畝?？疾煳覈擎?zhèn)建設(shè)，就不難發(fā)現(xiàn)普遍存在設(shè)鎮(zhèn)速度快、缺乏規(guī)劃、帶有盲目性和隨意性等問題。另一組數(shù)據(jù)顯示，2010 年，國有建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)總量為 42.82萬公頃，同比增長18.4%。其中，商服用地、住宅用地、工礦倉儲(chǔ)用地和其他用地供應(yīng)量分別為3.87萬公頃、11.44萬公頃、15.27萬公頃和12.24萬公頃，同比分別增長40.4%、40.3%、7.9%和10.2%[1]。建設(shè)用地增長過快，造成了耕地的大量流失，從長遠(yuǎn)看，必然會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性構(gòu)成威脅。為此，國務(wù)院立下了確保18億畝耕地的紅線。

2.農(nóng)村土地荒廢和農(nóng)村居住用地閑置浪費(fèi)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多青壯勞動(dòng)力選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工或者進(jìn)城，留在家里的都是老弱婦孺，沒有能力耕種田地，有的甚至舉家外出，將耕地租賃或擺荒。農(nóng)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)間的勞動(dòng)生產(chǎn)率差距增大，大量耕地?zé)o人耕種或無力耕種造成耕地拋荒，拋荒面積呈增長趨勢(shì)。據(jù)國土資源部的有關(guān)調(diào)查，我國每年拋荒耕地有近3 000萬畝。與此同時(shí)，大量農(nóng)民搬遷到城鎮(zhèn)居住以后，仍不放棄農(nóng)村的宅基地和舊住宅。而在村落向外圍發(fā)展的同時(shí)，村落的面積不斷擴(kuò)大，耕地面積迅速減少。村莊外圍環(huán)境好，交通便利，庭院寬大，許多農(nóng)民到村外圍建造房屋，村中空閑的院落越來越多形成“空心村”現(xiàn)象。2012年中科院地理科學(xué)與資源研究所發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告》顯示，我國“空心村”面積有近1.14億畝，農(nóng)村居住用地的閑置浪費(fèi)了大量的土地資源，制約了農(nóng)村土地利用率的提高。

3.土地利用集約程度低。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)人均用地呈現(xiàn)出增長的趨勢(shì)，用地增長速度往往高于人口城鎮(zhèn)化的速度。我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，香港地區(qū)才37平方米，東京人均綜合用地僅78平方米，與國際上的大都市對(duì)照，我國的人均用地面積已超過世界水平。而在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很多是依靠廉價(jià)的勞動(dòng)力資源和土地資源發(fā)展起來的，所以，土地利用布局分散、技術(shù)水平低、用地粗放，小城鎮(zhèn)人均用地面積一般高于大中城市。由于缺乏規(guī)劃，集約化程度低，城鎮(zhèn)的容積率較低，全國絕大部分城鎮(zhèn)土地沒有得到充分利用。近幾年，有的城市盲目擴(kuò)大城區(qū)，搞主題公園、大廣場，建設(shè)攤子超大；有的地方隨意出臺(tái)土地批租的優(yōu)惠政策，減免地價(jià)甚至實(shí)行“零地價(jià)”；一些開發(fā)區(qū)根本不具備招商引資的條件，造成大量土地荒蕪；一些企業(yè)動(dòng)輒占地幾百畝甚至數(shù)千畝。各地亂占、盲目設(shè)立各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，占用了大量耕地，土地利用集約程度低。

4.征地拆遷矛盾突出。根據(jù)我國相關(guān)的法律，目前占地問題只能以國家的名義征用農(nóng)村集體土地。我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)?！盵2]近幾年各地進(jìn)行的土地改革中，地方政府憑借“公共權(quán)力”獲取了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值的大部分，而農(nóng)民在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益和其擁有的土地權(quán)利不對(duì)稱。作為土地所有者和土地使用者雙重身份的農(nóng)民，其權(quán)益在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中并沒有完全實(shí)現(xiàn)。隨著征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地問題引發(fā)的糾紛甚至群體性事件，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)因素，這些問題暴露出我國現(xiàn)行征地制度方面的缺陷。巴西城市化的教訓(xùn)中國必須警惕，巴西在城市化過程中大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，土地以低廉價(jià)格被出售給開發(fā)商，農(nóng)民到城市后形成數(shù)量龐大的貧民窟，帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。應(yīng)盡快改革征地制度，保障農(nóng)民征地談判的主體地位，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用的改革與創(chuàng)新方向

1.選擇與國土資源條件相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和速度。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”[3]，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求土地利用走內(nèi)涵式、集約化的發(fā)展道路。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時(shí)期，根據(jù)世界各國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，城市化時(shí)期是耕地減少最快的時(shí)期，如果不控制盲目占地，減少不合理占地，就有可能犯歷史性錯(cuò)誤。城市化超前或滯后于工業(yè)化對(duì)耕地的利用都是不集約的，在保持城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展及時(shí)合理調(diào)整村鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，突出中心村、中心鎮(zhèn)，避免零散布局，加大對(duì)土地整理的力度，有效保護(hù)和增加耕地面積。城市化與耕地不僅僅是簡單的占用與被占用的關(guān)系，關(guān)鍵在于要選擇與國土資源條件相適應(yīng)的城市化發(fā)展方式和速度，只要選擇了合適的城市化發(fā)展進(jìn)程和道路，就能夠充分發(fā)揮城市化集約用地的優(yōu)勢(shì)，從而直接減少耕地占用，有利于耕地保護(hù)[4] 。endprint

2.嚴(yán)格執(zhí)行和完善占補(bǔ)平衡制度。為了解決城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的矛盾，國家實(shí)行了“占多少，墾多少”的城鎮(zhèn)化用地占補(bǔ)平衡政策以保證耕地?cái)?shù)量不減少。在執(zhí)行過程中，一些地方政府為取得更多的建設(shè)用地，弄虛作假故意隱瞞上報(bào)耕地面積，或者把耕種條件不好甚至根本無法耕種的荒地荒山灘涂等算作良田“偷梁換柱”，造成占優(yōu)補(bǔ)劣等問題，因此，必須嚴(yán)格執(zhí)行和完善占補(bǔ)平衡制度（1）確立數(shù)量質(zhì)量平衡的原則，盡快建立耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定工作合作機(jī)制，制定完善相應(yīng)的管理辦法和技術(shù)規(guī)程，從評(píng)定程序、評(píng)定方法上規(guī)范補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定工作。（2）完善現(xiàn)行土地置換政策，制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策措施。城鎮(zhèn)土地置換是對(duì)城鎮(zhèn)各種不同性質(zhì)用地進(jìn)行功能配置的轉(zhuǎn)換，以此提高城鎮(zhèn)土地集約利用水平，優(yōu)化用地空間布局。（3）山區(qū)多的地區(qū)可以考慮以“山地城鎮(zhèn)”建設(shè)為主，如云南省大力開發(fā)利用山地，城鄉(xiāng)建設(shè)向山地發(fā)展，工業(yè)園區(qū)向山地布局，走山地、山水、生態(tài)型城鎮(zhèn)的發(fā)展道路。

3.積極探索建立城鄉(xiāng)土地流動(dòng)制度。新型城鎮(zhèn)化，土地制度是繞不開的難題，只是推行過去有限的土地管理制度已不能滿足新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求，維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的公平主體地位，是新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)施提出的又一新的要求。（1）讓農(nóng)民擁有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民承包土地獲得抵押權(quán)、處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。外出務(wù)工農(nóng)民人地分離，土地流轉(zhuǎn)避免了土地的粗放經(jīng)營和荒廢，同時(shí)形成一種收益，能夠保障農(nóng)民的生活。我國的臺(tái)灣等地，讓農(nóng)民分享城市化中土地增值收益，不少農(nóng)民因此成為百萬富翁，然后這些農(nóng)民就有資本去創(chuàng)業(yè)去開發(fā)，不僅沒有形成貧民窟，而且?guī)砹宿r(nóng)村的發(fā)展。（2）讓宅基地能夠以某種形式在市場上流轉(zhuǎn)。對(duì)村落進(jìn)行合理規(guī)劃，對(duì)閑置土地進(jìn)行了復(fù)耕，同時(shí)整治空心村。目前，部分地方已經(jīng)在嘗試建立宅基地抵押、宅基地?fù)Q住房等宅基地退出機(jī)制。現(xiàn)實(shí)中有兩種退出方式：一種是政府主導(dǎo)的，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退宅基地，獲得城鎮(zhèn)住房的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)制定的補(bǔ)償；或者無償獲取城鎮(zhèn)住房，遷入小城鎮(zhèn)居住、搬到城鎮(zhèn)或者在中心村集中居住。第二種是農(nóng)民自主退出，可以自主在農(nóng)村建設(shè)用地交易市場進(jìn)行交易，獲取現(xiàn)金收入。積極把握土地流轉(zhuǎn)在不同地區(qū)運(yùn)用的發(fā)展動(dòng)向，找尋管理實(shí)施上的創(chuàng)新形式，土地流轉(zhuǎn)才能向更高層次推進(jìn)，從而進(jìn)一步解決新型城鎮(zhèn)化過程中的土地整理難題。

4.破除強(qiáng)制征地政策，讓農(nóng)民成為交易主體。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該打破目前的壟斷征地政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！盵3] 因此，破除泛公益化強(qiáng)制征地政策，縮小乃至取消征地規(guī)模，除了非征不可的道路、學(xué)校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設(shè)農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發(fā)，政府不應(yīng)再介入。深圳就是一個(gè)極好的例子，農(nóng)民在自己的土地上建起了房子，大量的農(nóng)民因?yàn)榻朔孔映鲎獬鍪鄱涣似饋?，大量的農(nóng)村也因此分得了城市化的紅利[5]。使農(nóng)民分享城市化中的土地增值收益，使進(jìn)城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本，新型城鎮(zhèn)化不僅要落實(shí)過去城市化進(jìn)程中推進(jìn)的“地的城鎮(zhèn)化”，更要實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，只有這樣，新型城鎮(zhèn)化才能可持續(xù)。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]endprint