國家審計服務國家治理的路徑研究

（青島理工大學 山東青島 266520）

一、國家治理與國家審計

（一）國家治理的內涵辨析

十八屆三中全會上首次提出“促進國家治理體系和國家治理能力現代化”，這是一個突破和亮點。之前我們探討國家與社會之間的關系，與人民之間的關系。最開始的說法是國家統治，之后講國家管理，現在變成了治理。統治和管理這兩個詞語都有管的含義，然而，改用“治理”更看重的是多主體，包括個人、組織和單位，強調兩個通道既有從頂部到底部，也有從底部到頂部，甚至可以從中間向上向下延伸開，鋪展開來，更強調平等、互助、協商，打破了原有體制下的對立格局，更具有現代化的氣息。

陳春常（2010）認為，“國家治理的實質是通過它們的屬性和功能，協調并減輕沖突和矛盾，以保持一個特定的秩序。郭小聰（2010）指出，國家治理就是指該國家的統治者管理主權國家，其管理當局為實現社會發展目標，通過制度安排和機構設置，協作經濟組織、政治組織和民間社會共同努力，共同管理國家公共事務，促進經濟和社會發展。劉家義審計長指出，“國家治理是通過國家權力，對國家事務和社會事務進行控制，管理和服務，保障國家安全和國家利益，維護人民的利益，維持社會穩定，實現國家的科學發展。”

國家治理除了要包涵中央機關對社會的治理，還包括對國家機構之間的關系、國家和人民之間的關系進行正確處理，是全面有效的協調社會關系的概念，涉及到如何更好地參與權力配置，提高政府自身的管理水平。國家治理體系是由經濟、政治、社會、自然環境等各個領域組成的國家治理戰略。國家治理能力建設是運用國家制度管理國家社會事務、管理經濟文化事業。國家治理體系和國家治理能力是一個相輔相成的有機整體。有良好的國家治理體系才能提高國家治理能力。只有提高了國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。當代中國，完善和發展具有中國特色的社會主義制度，我們必須促進國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）國家審計與國家治理的關系

公共受托責任是國家審計和國家治理的理論基礎，是公共機構受托對公共資源的管理。在該理論中，社會公眾是委托人，全國各級政府機關是受托人。在委托人的要求下，受托人必須盡責管理社會公共資源，接受公眾監督，形成這樣一個公眾和政府之間的委托代理關系。基于公眾受托責任關系產生的國家審計，其根本目的是保證和促進公眾受托責任的有效履行。為了促進充分有效地履行公共受托責任，有必要建立一種能夠解決委托代理問題的治理機制，國家治理的最終目標是協調政府和公眾之間的關系，管理和促進社會資源的有效利用，實現社會的可持續發展，以滿足社會公眾的需求。

國家審計通過管理國家公共事務開展審計監督工作，以形成對公共權力約束的政府，并評估其是否適當地履行了公共受托責任，實現公眾問責的目標，而國家審計可以更好地保證政府受托責任履行，提高國家治理水平。由此，國家審計是國家治理不可或缺的組成部分。

二、國家審計在國家治理中應該發揮的作用

國家治理，就是黨領導人民依照法律法規，對國家和社會事務進行管理和服務，保障國家安全和國家利益，實現國家的科學發展。在我國，它包括人民代表大會制度，中國共產黨領導的政治協商制度、民族區域自治制度等基本政治制度，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規。這些構成了一整套緊密相連、相互協調的國家制度，是黨領導人民治理國家的基本依托。而國家審計作為提高經濟效益的重要工具，是實現社會公平的稅收杠桿，是促進黨風廉政建設的重要保證，是維護市場經濟秩序的有效手段。總之，在完善國家治理體系中國家審計可以發揮有效的作用。

（一）促進宏觀經濟政策的有效落實，保證國家治理目標的實現

國家治理只有實現了預期目標，才是有效的。近年來，國內外經濟形勢發生重大變化，促使黨和國家制定了一系列的政策，法規和措施，以促進經濟和社會全面、協調、可持續發展。而國家審計機關以黨和政府的工作為中心，在決策部門做出重大決策和制定政策的過程中，及時掌握和積累大量的一手資料，并且對各種信息進行鑒別和篩選，以判別經濟信息的可靠程度，最終為宏觀政策的制定提供真實可靠的信息；在重大決策和政策措施落實后，及時發現各種政策措施落實過程中出現的問題。在這個過程中，嚴格按照法律規定及時處理糾正，保證政策措施正常實施，保障國家經濟活動有效性的實現。

（二）維護經濟安全，保護國家利益，促進國家治理

影響國家經濟安全的問題涉及多個領域和多種因素。國家審計是國家經濟安全體系的重要組成部分，加強經濟安全不能僅依靠傳統的審計職能，應注意發揮國家審計的 “免疫系統”的功能，審計機關應針對國家重大項目、重點資金的運作情況、人民群眾關注的焦點問題開展重點審計，發現當前經濟運行中的安全隱患，主動建議各級政府積極采取有效措施，預防經濟損失，有效地維護國家經濟安全，促進國家治理。

（三）增強政府信息的透明度，推動國家治理主體的多元化

我國國家治理模式，把主要的精力放在主體的多元化管理上，強調讓各種社會組織和公民作為一個整體參與到國家事務的管理中來。但是經濟建設中的權力監督以及信息的不透明造成社會組織、公民和政府之間存在信息不對稱，公眾很難及時準確地了解政府的政策意圖和治理措施，造成公眾對國家治理的不滿，從而危及到國家治理的利益需求。國家審計要向全國人民代表大會報告，并且實行審計公告制度，以促進信息和政務公開，幫助公眾了解政府職能，消除誤解并取得信任，以確保公眾的知情權、參與權和監督權可以實現，從而提高參與國家治理的積極性。

（四）加強反腐倡廉建設，提高國家治理水平

腐敗問題是關乎國家興亡的重大問題，是國家治理體系建設中最嚴重的威脅之一。當前，腐敗現象呈現出多發易發勢頭，給國家治理蒙上一層陰影。新一屆政府自上任以來，一直把治理腐敗作為工作的重中之重。審計機關應充分發揮揭露腐敗現象、查處違法亂紀問題的強大功能，集中力量，對重點部門和單位、重點國有企業進行審計，及時發現違法違規行為，向司法機關提供大案要案的重要線索，懲治貪污腐敗現象，促進廉政建設，保護國家和人民群眾的利益，提升政府威信和公信力，促進提高國家治理水平。

三、創新和完善國家審計服務于國家治理的路徑選擇

要充分發揮國家審計在國家治理中的建設性作用，進一步提高監督管理水平，在深刻認識國家審計在國家治理中發揮關鍵作用以后，加大改革創新力度，選擇國家審計服務國家治理的合理道路。

（一）創新國家審計模式，實現國家良好治理

為了讓國家審計能夠更好地服務于國家治理，改革與創新治理國家審計模式顯得尤為重要。根據對國家治理現狀的深入分析，我國的審計模式應實行漸進式的改革，即在全國各級人大設立國家審計委員會，直接對人大負責。全國財政收入和支出預算的審計都由國家審計委員會負責，每年的政府部門審計計劃也得經過國家審計委員會批準。而現有的國家審計署的職責和權力不變，主要負責公共資金跟蹤審計的操作，即“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，此種審計模式能有效地保障國家審計的獨立性，保證政府審計部門順利開展審計工作，充分發揮國家審計“免疫系統”的功能。

（二）推動國家審計的制度建設，促進提高政府的執行力

作為國家經濟發展的 “免疫系統”，政府審計是國家經濟健康發展的重要保證。如果國家審計的制度建設不夠完善，不夠健全，那么審計的保障能力必然會消失。因此必須從完善審計制度出發。在國家制度層面上，一方面，審計機關要建立健全內部控制體系，從編制審計計劃到做出審計決定，公開審計報告，每一步都必須有對應的內部控制制度，并在實際工作中嚴格執行，提高政府社會管理能力。另一方面，審計機關應當加強審計質量管理體系，加大審計質量檢查，審計機關應當建立和完善全面質量管理審計制度，促進政府提高工作的整體成效。

（三）加強審計隊伍建設，為國家治理提供智力支持

國家審計為滿足國家治理更高的要求，就必須培養高素質人才，以適應新的環境。首先，審計人員要樹立科學的審計理念，傳統的審計監督理念已不適應時代的要求，應實現向審計服務理念的轉變。國家審計監督具有批判、揭示的功能，但審計工作還是要為經濟和社會發展服務。其次，加強對審計人員的綜合素質培養，提高審計質量，審計人員應提高學習使用能力。最后，改進和更新審計技術和方法，以減少審計錯誤。隨著會計操作電算化、會計業務的網絡化，審計人員需要使用電腦及其他輔助手段進行審核，用科學的手段和審計方法，降低審計風險，提高審計工作質量。

（四）完善審計公告制度，為國家治理提供有力保障

公民是國家治理的主體之一，審計信息的透明度是公民有效參與國家治理的先決條件。隨著社會的發展，公眾的知情意識、責任意識、權利意識，每年都在增強。他們關心教育、社會保障和其他專項資金的使用，也關心政府是否說實話，希望參與國家和社會事務的管理。加強審計結果公告制度，應從以下幾個方面著手：第一，建立和優化審計結果披露機制的運行環境，既要營造審計結果公告良好的外部環境，同時也要優化審計結果公布的內部運行機制。第二，建立健全審核結果的質量管理制度，通過認真貫徹落實來加強審計質量，以確保公告的內容是可靠的。第三，審計機構要建立反饋機制，通過調查詢問、報告及其他渠道搜集，及時向公眾公布公告，并根據反饋意見進一步調查，以消除公眾的疑慮。審計機關應當通過社會公眾的力量來加強對政府的監督。

四、總結與展望

目前，實現國家良好治理是所有國家面臨的一個共同課題。國家審計機關作為監督制約權力的一種制度安排，具有預防、揭示和防御功能，是國家治理這個系統中的“免疫系統”。當然國家治理作為一個新的審計視角，審計的國家治理論還有許多不足和需要探究的地方，國家治理并不像公司治理那樣成熟，關于如何更好地發揮國家治理的功能仍需進一步研究。作為國家治理的重要組成部分，國家審計如能促進建立責任高效的政府，必將實現國家審計作用的突破，提高人們的幸福水平。