績效核算在政府績效評估中的應用初探

摘要：我國的政府績效評估工作開始于20世紀90年代，隨著改革的持續深入，績效評估結果的正確與否，越來越成為各級政府部門施政工作的指南，因此建立科學的績效評估體系十分必要。本文從我國政府績效評估現狀出發，分析了我國目前政府績效評估工作中存在的問題，提出了開展政府績效核算的新設想，并闡述了績效核算在政府績效評估應用中的意義，為建立科學的績效評估體系提供了參考。

關鍵詞：績效核算 績效評估 應用

一、我國政府績效評估現狀

政府績效評估起源于20世紀70年代，當時，西方一些國家為了解決經濟政治中存在的一系列問題，特別是公共管理方面存在的問題，重塑政府形象而推出了績效評估制度，并獲得了巨大的成功。90年代初期，我國在目標管理責任制的基礎上，也在政府相關部門推行了績效評估工作。有的把績效與目標管理責任制相結合，有的以改善政府管理服務質量，提高公眾滿意度為主要內容，有的是以效能監察為主要內容，由“第三方”專業評估機構開展的政府績效評估，也有引入通用模型進行的績效評估。桑助來教授把我國政府績效評估總體分為八個評估體系，代表了我國政府績效評估的特色，也代表了我國政府績效評估發展至今所取得的主要的理論和實踐成果。

二、政府績效評估中存在的問題

目前我國政府績效評估工作無論是理論研究還是在實踐上都處于發展階段，因此存在問題也比較突出，主要表現在以下幾個方面：

（一）政府績效評估體系不健全

1.績效評估主體單一。目前來看，績效評估依然是作為政府的一種內部行為，只限定在各個政府部門自身開展評估，并主要以“自上而下”的方式進行。一些政府部門從自身需要出發，很少考慮到社會公眾的利益和需求，將上級領導的利益和自身利益凌駕于公共利益之上，大搞“形象工程”和“政績工程”，過分注重眼前利益，追求經濟價值，弱化了“以人為本”的價值理念，扭曲了價值取向，使得政府既無法建立起科學合理的績效評估體系，也不能使績效評估工作健康有序的發展。

2.績效評估缺乏統一的標準制度。目前我國地方政府在績效評估指標設置、評估方法設計等方面缺乏統一的標準，且不具有連貫性，如過分重視GDP等經濟發展指標，對公共服務、公共管理以及公眾滿意度等民本指標的關注較少；每年的考核指標變化也較大，運用的評估方法也不一樣；由于各地評估標準不統一，使得評估結果可比性較差。同時，在評估過程中，由于主觀因素較多，使得評估結果凸顯主觀意圖大于客觀表現等。這不僅不利于政府績效評估結果的利用，以及查找自身工作中的不足，更不利于地方政府職能的有效發揮和轉變。

3.績效評估結果對地方政府部門難以發揮正確引領作用。目前的政府績效評估由于過分重視經濟發展指標，導致許多政府官員把主要的注意力放在短期內能夠產生的效益和效果上，忽視成本開支，忽視對環境的保護，忽視對長遠發展的謀劃。

采用政府主導的績效評估方式，導致評估結果以領導為導向，下級機關為迎合上級要求，忽視社會公眾的利益和需求，“數字政績”應運而生。一些地方政府官員為達到升職目的，利用行政權力、信息不對稱等來降低本地、本部門信息的真實性，從中獲取利益。更為普遍的現象是許多地方政府部門領導漠視績效評價結果，往往是一評了事，導致評價結果的運用流于形式。對領導的決策而言，績效評價結果只是一個參考，一些官員存在“帶病”提拔升遷，使得政府績效評估結果的公信力嚴重缺失。

（二）政府績效評估缺乏真實、系統的數據支撐

1.績效評估內容不全面。各級政府進行績效評估需要大量的數據資料，而科學有效地收集、篩選、儲存、加工和傳遞數據信息，是保證政府績效評估順利開展的重要前提。但是目前我國政府績效評估缺乏大量的基礎數據信息的支持，使得績效評估結果的科學性和客觀性無法得到有效保證，評估結果無法真正反映政府部門和工作人員的工作業績，績效評估的功能和作用不能得到很好的發揮，難以形成遏制腐敗和不正之風滋生的長效機制。

2.缺乏統一的法規指導。目前，我國政府績效評估工作缺乏統一的政策法規指導，使得績效評估工作缺乏統一規劃，存在較大的盲目性。主要表現在：（1）缺乏統一的領導機構。目前我國的政府績效評估工作一般由組織部門、人事部門來負責，具體到各部門、單位，既沒有專門負責人員，也沒有專門的機構和辦公條件，沒有形成上下統一的工作體系和機構。（2）缺乏統一的績效考核標準。目前，我國許多地區的政府績效評估依然采用傳統的考核方式，以個人總結代替部門考核，用單項評比檢查代替綜合績效評估，績效評估的隨意性較大。由于標準不統一，各地區和部門各自為政，給政府績效考核的全面推行帶來難度。（3）缺乏統一的績效評估程序和評估指標，導致政府績效評估不確定因素增加，不利于形成長效評估機制。

三、開展政府績效核算的設想

基于我國政府績效評估存在的問題及現狀，本文提出了對政府績效開展核算的設想。具體是對每一績效評估對象進行連續、系統、全面的核算和監督。主要包括：設置政府績效指標科目及賬戶，采用復式績效記賬，填制績效憑證，登記績效賬簿，計算績效成本，編制績效報告。這六個環節相互聯系，共同組成政府績效核算體系。

（一）設置政府績效指標科目及賬戶

設置政府績效指標科目及賬戶，是對政府績效評估對象具體內容進行的分類反映和監督方法。政府績效評估對象包含的內容紛繁復雜，設置政府績效指標科目及賬戶就是根據績效對象具體內容的不同特點和經濟管理的不同要求，選擇一定的標準進行分類，并事先規定分類核算指標項目，開設相應的賬戶，以取得所需要的核算指標。

正確、科學地設置政府績效指標科目及賬戶，細化政府績效評估對象，提供績效評估核算的具體內容，是滿足經營管理需要，完成績效評估核算任務的基礎。

（二）復式績效記賬

復式績效記賬是指對每一項政府績效都要在兩個或兩個以上的相互聯系的績效賬戶中進行登記。復式績效記賬一方面能全面、系統地反映政府行為引起績效變化的來龍去脈；另一方面通過績效賬戶之間的一種平衡關系，檢查績效記錄的正確性。例如，政府投資6 000萬元治理污染，采用復式績效記賬法就要同時在“環境治理”賬戶和“政府公共支出”賬戶分別反映環境效益增加了6 000萬元，政府公共支出增加6 000萬元。這樣就能在賬戶中全面核算并監督績效對象。endprint

（三）填制和審核績效憑證

各單位發生的任何績效事項都必須取得原始憑證，證明該績效業務的發生或完成。原始憑證要送交績效核算部門進行審核，審核手續是否齊全、業務的發生是否合理合法等，經審核無誤后，才能編制績效記賬憑證。審核和填制績效憑證是績效核算的一種專門方法，它能保證績效核算記錄的完整、可靠，提高績效核算質量。

（四）登記績效賬簿

績效賬簿是具有一定格式，用來記錄政府部門績效的簿籍。登記績效賬簿就是根據績效憑證，采用復式績效記賬，把部門績效發生業務分門別類、內容連續地在有關賬簿中進行登記的方法。借助于績效賬簿，就能將各單位分散的績效業務進行分類匯總，同時系統地提供每一類績效活動的完整資料，了解一類或全部績效業務活動發展變化的全過程，更加適應績效管理的需要。績效賬簿記錄的各種數據資料，也是編制績效報表的重要依據。

（五）計算績效成本

績效成本計算是按照一定績效對象歸集和分配績效業務過程中發生的各種費用，以便確定各績效對象的總成本。例如政府有關部門計算治理污染的成本，就要把治理活動過程中所耗用的材料、支付的工資、有形的和無形的費用，以及發生的其他費用加以歸集，計算其總成本。績效成本是綜合反映政府部門施政活動的一項重要指標。正確地進行績效成本計算，可以考核政府部門施政活動過程的費用支出水平，是正確計算績效成果及效益的基礎，并為政府部門進一步決策提供重要參考數據。

（六）編制績效報告

績效報告是指政府部門對外提供的反映政府部門某一特定日期的財務狀況和某一考核期間的績效成果等信息的文件。績效報告包括績效報表和其他應當在績效報告中披露的相關信息和資料。其中，績效報表是績效報告的主要構成內容。績效報表至少應當包括：（1）資產權益表；（2）績效成果表；（3）權益變動表；（4）附注。

編制績效報表是根據績效賬簿記錄的數據資料，采用一定的表格形式，概括、綜合地反映各政府單位在一定時期內施政過程和結果的一種方法。編制績效報表是對日常績效核算工作的總結，是在績效賬簿記錄基礎上對績效核算資料的進一步加工整理。績效報表提供的資料是進行績效分析、績效評估、績效檢查的重要依據。

上述績效核算的各環節相互聯系，密切配合，構成了一個完整的績效核算方法體系。政府施政業務發生后，取得和填制績效憑證；按政府績效指標科目對施政業務進行分類核算，并運用復式績效記賬法在有關賬簿中進行績效登記；對政府部門施政活動過程中各種費用進行成本計算；期末，根據績效賬簿記錄資料和其他資料，進行必要的加工計算，編制績效報表和績效報告。它們之間的聯系如圖1所示。

四、績效核算在政府績效評估應用中的意義

（一）績效核算為政府部門正確開展績效評估提供可靠的數據支撐

在政府部門開展績效核算，不僅客觀完整地記錄了政府各部門在施政過程中發生的各項業務，也對政府行為的成本費用進行了系統計算記錄，進而較客觀地反映了各政府部門的績效成果，為全面開展政府績效分析、績效評估提供了詳實可靠的數據。

（二）開展政府各部門績效核算，有利于查找政府各部門施政過程中存在的問題

政府績效核算記錄了政府施政行為的全過程，其施政的好壞，通過績效成果與成本費用的對比，就可以使各個階段、各個項目施政業績得到反映，并能及時糾正政府管理活動中的偏差，提高政府決策水平，實現公共利益最大化和社會資源的優化配置。

（三）開展政府各部門績效核算，有利于改善政府部門與社會公眾之間的關系

政府績效核算強化了政府各部門執政為民的治理理念，重塑了政府形象與角色。政府績效核算提供的真實有效的信息，不僅為廣大人民群眾所熟知、所接受，也使社會公眾參與到政府績效的核算與監督中，極大地改善了政府部門與社會公眾之間的關系，強化了政府與公眾的互動，提升了政府公信力，重塑了政府角色，從而促進“服務行政”的發展。

（四）開展政府各部門績效核算，增加了政府活動的透明度，發揮績效成果的正確引領作用

政府績效核算為公眾正確地認識和評價政府管理的結果提供了可能性，并在一定程度上成為社會公眾對政府部門進行監督的有效工具。由于績效核算增加了政府活動的透明度，核算結果很大程度上可以辨別政府管理活動成效，因此，它有助于擺脫政府部門管理目標模糊和資源浪費的弊病，并促進政府各部門堅定不移地推行政務公開，以公眾需求為導向，走有回應性、有責任心和更富有效率之路。J

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作者簡介：

夏長會，男，碩士研究生，高級講師；研究方向：會計學。endprint