福安市征占用林地現狀及對策

沈宏英

（福安市林業局，福建 寧德355000）

1 林地資源現狀

福安市現有林地面積128 684.03hm2，占全市土地總面積的74.03%，森林覆蓋率66.13%，林地中有林地面積114 943.66hm2，占林地面積的89.32%。重點生態區位內林地面積36 252.85 hm2，占28.17%。全市現有生態公益林地50 852.86hm2，占林地面積的39.52%。

2 征占用林地現狀

2.1 征占用林地數量

經統計從2000—2014年，福安已審批的征占用林地建設項目250項，征占用林地面積984.59 hm2。2008—2014年征占用林地建設項目192項，征占用林地面積776.94hm2，占2000年以來審批征占用林地總量的近80%。其中高速高鐵等跨縣項目5項，征占用林地面積288.13hm2；臨時占用林地項目12項，征占用林地面積51.95hm2；福安市縣級項目占用林地176項，征占用林地面積439.7 hm2（見表1）。

表1 福安市2008—2014年縣級項目征占用林地數量

從表1看，從2008—2012年，隨著福安經濟建設的發展，縣級建設項目征占用林地的數量逐年上升，2011年和2012年達到高峰，2年的征占林地數量占了近50%。從2013年起，省政府對征占用省級、國家級生態公益林和重點生態區位內的商品林征收森林資源補償費。省林業廳嚴格實行占用征收林地定額控制，并強化了建設項目使用林地的限制條件，比如不允許重點生態區位內臨時取土等。2013年征占用林地數量大幅減少。

從圖1看，2008—2014年，福安市縣級項目征占用林地絕大多數集中于工業項目和基礎設施項目，兩者處于此消彼長的狀態，而住房項目則是逐年增加。2014年占用林地則是以基礎設施項目和住房項目為主，工業項目降至最少。經統計三類項目2008—2014年占用林地總量，工業項目占42.9%，基礎設施項目占38.0%，住房項目占15.4%。

2.2 征占用林地項目類型

圖1 基礎設施項目、工業項目、住房項目在林地征占用中的數量占比

2.3 征占用林地行政區域分布

福安市下轄19個鄉鎮4個街道辦事處，從2008—2014年征占用林地數量分布看，84.4%集中于城關三辦（辦事處）和城陽等五個鄉鎮。見表2。

表2 福安市2008—2014年縣級項目征占用林地分布

2.4 征占用重點生態公益林及重點生態區位林地情況

2.4.1 重點生態公益林及重點生態區位林地征占用數量 經統計，從2008—2014年，福安市縣級項目征占用重點生態公益林地面積162.71hm2，占林地征占用數量的37%。分年度看，占用重點生態公益林的比例大致逐年上升，2014年比例達58.8%。從2013年開始劃分重點生態區位，2013—2014年，占用重點生態區位林地的比例平均達85.8%。具體見表3。

表3 征占用重點生態公益林及重點生態區位林地情況

2.4.2 沿海防護林基干林帶林地征占用數量 福安市依山面海，海岸線較長，現有沿海防護林基干林帶面積3 837.93hm2，分布在下白石、灣塢、溪尾三個鄉鎮。經統計，從2008—2014年建設項目占用沿海防護林基干林帶面積67.71hm2。其中灣塢鎮50.12hm2，占 74%；下白石鎮11.02hm2，占16.3%；溪尾鎮6.57hm2，占9.7%。可見征占用沿海防護林基干林帶主要集中在灣塢鎮，隨著該鎮不銹鋼工業產業的不斷擴展及其相關基礎配套設施的建設，預計還將需要占用更多的基干林帶林地。

3 存在問題和原因

3.1 占用征收林地定額與實際用林需求矛盾

占用征收林地定額管理是對各項建設工程征占用林地的數量進行限額管理。是強化林地保護的具體措施。2011年起，省林業廳、寧德市林業局開始將占用征收林地定額分解下達至縣。從2011—2014年，福安市的占用征收林地定額均為28.5 hm2，福安實際征占用林地見表4。

從表4可見，除高速高鐵項目以外，2011—2014年，縣級項目征占用林地數量均翻倍超出林地定額數。經統計，2008—2014年，福安市縣級項目征占用林地數量平均為62.81hm2。因此，下達福安市的占用征收林地定額明顯偏低，難以滿足建設用林地需求，所以經常是額外要求上級追加機動指標來滿足需要。

表4 占用征收林地定額與實際征占用林地面積

3.2 非法占用林地現象屢禁不止

福安市從2009年至2014年查處的非法占用林地案件起數和面積如表5。

表5 2009—2014年查處的非法占用林地

每年的實際非法占用林地數量是多少，無法精確統計，但從表5可以看出，查處的非法占用林地不僅沒有逐年減少，非法占用林地面積還呈增多的態勢。2013年審批的征占用林地數量大幅減少，而查處的非法占用林地的起數和面積卻達到最多。福安市非法占用林地比較多見的有3種：一是建設項目未批先占；二是不批也占；三是一些案件無法查處。

3.3 占用林地的建設項目實際與審批情況不相符

福安市一些建設項目征占用林地實際情況與審批情況不相符有兩種現象：一是實際建設項目與報批項目不相符，張冠李戴。二是建設項目實際占用林地與審批時占用林地范圍、面積不符，移位和錯位。

3.4 林地征地補償標準顯著偏低，林地占補平衡難度大

盡管國務院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護”，但事實上，林地的地位遠未得到社會各界的普遍認可。林地補償標準顯著偏低，按照2014年福安市新調整的征地補償標準，按不同的區域，耕地的補償標準為51萬～69萬元·hm－2，經濟林的補償標準為31.5萬～41.4萬元·hm－2，而非經濟林才12.6萬～16.5萬元·hm－2，未利用地（宜林荒山等）僅3.15萬～4.05萬元·hm－2。同樣，林地上的喬木補償標準也很低。如馬尾松胸徑20cm以上的9 000元·hm－2，杉木胸徑20cm以上的13 500元·hm－2，香樟胸徑30 cm以上的70元·株－1，而茶75 000元·hm－2，葡萄15萬元·hm－2，楊梅500元·株－1，桃、李250元·株－1。因此，征地時往往出現農民不愿確認林地，總是要求政府重新進行土地地類確認，千方百計想把土地確認為耕地、旱地或園地，甚至將林木采伐，改成園地或經濟林地，以提高補償。

3.5 建設項目征占用林地需求與林地保護矛盾突出

林地面積占土地面積的比例高達74.03%，建設項目用地不得不占用林地。從2000—2014年，福安市建設項目占用林地面積981.75hm2。這些建設項目用地大多數都在交通發達的道路、沿江兩旁、城區周邊、沿海地區等重點生態區位、重點生態公益林地內。2013—2014年建設項目占用重點生態區位林地的平均比例為85.4%，2014年還達到93.3%，尤其是沿海防護林基干林帶已被劃為特殊保護林帶。在護堤、水土保持、抵御臺風等方面起著不可替代的作用，而一些碼頭項目和不銹鋼產業集群項目正是集中在灣塢、下白石沿海一帶，難免要占用沿海防護林基干林帶，預計這些項目擴展還需占用較大規模的基干林帶林地。

4 對策與措施

4.1 占用征收林地定額要與經濟建設發展相匹配

福安市位于環三都澳核心地區，經濟發展日新月異。2014年完成地區生產總值307.03億元，社會固定資產投資163.41億元，國土資源局近幾年每年批準的用于建設的土地面積均在667hm2以上，而上級林業主管部門分配給福安市的占用征收林地定額僅為28.5hm2，只占福安年批準的建設用地面積的4.27%，與福安市的實際建設需要差距大。根據福安市的經濟發展和近幾年征占用林地情況，除高速高鐵等項目外，福安市中長期占用征收林地定額應該是每年60～70hm2比較合理。

4.2 嚴格實行林地定額管理

嚴格把占用征收林地控制在定額指標內，超出指標即不予審批。在林地定額指標內合理安排建設項目，從過去審批的縣級項目征占用林地看，占用林地的工業項目比例幾乎占了一半。福安目前有8個工業園區在建中，已建的個別工業園區甚至處于閑置狀態。

4.3 提高林地林木補償標準，積極落實林地占補平衡

林地的地位應從政府的層面上加以重視，習近平指出“森林是陸地生態系統的主體和重要資源，是人類生存發展的重要生態保障”，“森林是自然生態系統的頂層”。林地是森林生存的基礎，是寶貴的不可再生資源，一棵大樹更是要經過十幾年或幾十年才長成。而林地補償不及耕地的1/4，在生態環境日趨惡化的今天，政府制定土地補償標準應既考慮當前的經濟收益，也要考慮生態效益。林地補償標準可以按林地生態區位重要性進行分級，重要區位內的林地應達到或略高于耕地的補償標準，其他林地稍次之，林木的補償應根據所屬林地的地類，保護級別以及林木年齡、疏密分級，最高應高于果樹的補償標準。提高林地林木補償標準可以防止因林地補償標準低而使建設項目偏向于征用林地，也使農民認可林地，提高農民將非規劃林地確認為林地的積極性。有益于林業部門將一些非規劃林地的造林成果納入林地，真正落實建設項目征占用林地的占補平衡。

4.4 劃定林地紅線，禁止流轉為建設用地

隨著工業化、城鎮化及各項建設擴張到一定程度，生態保護顯得日益迫切。但是由縣級林業部門引導項目不占用生態重要的林地來堅守林地的底線太軟弱難奏效，應制定相應的林地保護措施。將一些重點生態公益林，重要生態區位、自然保護區、森林公園、風景名勝區等林地劃定紅線，列為禁占范圍，以法規形式明確不能流轉為建設用地，切實做到堅守林地生態紅線。2015年5月1日起施行的《建設項目使用林地審核審批管理辦法》對建設項目使用林地有了更嚴格的限制，出臺了新舉措，規定各類建設項目不得使用I級保護林地，從制度上為林地劃定了紅線。確定了制度保障，下一步應完善森林資源監測管理數據，準確確定林地保護級別。就福安市而言，森林資源監測管理數據還有待完善。以沿海防護林基干林為例，生態區位均為基干林帶。同一地域相鄰小班，有的是省級生態林，保護級別是Ⅲ級；有的是國家級生態林，保護級別是I級；有的不是喬木林分沒有保護級別，這如同在紅線中又挖出了漏洞。

4.5 完善征占用林地審批管理細節

對于小部分項目在實際建設時改變占用林地位置的，以往施行的《占用征用林地審核審批管理規范》未提及這種情況。因此從2000年至今建設項目占用林地改變位置從未進行過變更登記。新施行的《建設項目使用林地審核審批管理辦法》規定建設項目需要改變使用林地位置或者減少使用林地面積的，向原審核審批機關辦理變更手續；還規定準予使用林地行政許可決定書的有效期為兩年，建設項目在有效期內未取得建設用地批準文件也未申請延期的，準予行政許可決定書失效；建設項目使用林地應當在所在村或林場范圍內進行公示等。這些都進一步完善了征占用林地的審批。

4.6 加大林業執法力度，提高違法成本

應賦予林業執法更高的社會地位，福安市近年來經濟建設發展迅猛，林業執法也服務于經濟建設，難免造成林業執法較軟弱，有部分林業處罰是未批先占的建設項目，業主為了征占用林地審批，主動找林業執法部門處罰，有的企業或項目未批先占達到刑事，但政府為了企業能上馬，項目能落定，用不予立案決定以罰代刑，難免在社會上造成非法侵占林地違法成本低代價低，更助長林業違法案件發生。加大林業執法查處力度，做到件件有處理結果，非法占用林地搭建不能補辦手續的，應組織專項行動拆除，確保恢復原狀，并協調新聞媒體，公開曝光一些重點案件，擴大社會影響，對非法侵占林地的政府行為要追究政府負責人的領導責任，已調動工作的要追蹤問責。

［1］福安市林地保護利用規劃（2010－2020年）

［2］石紀茂.余杭區林地征占用限額管理存在問題和對策［J］.華東森林經理，2006，24（4）：40－44