致力于優化義務教育學校秩序

吳潁惠

編者按：2014年8月2日，教育部印發了 《義務教育學校管理標準（試行）》的通知。本通知就義務教育學校管理工作提出了92條要求，要求各地結合本地實際遵照執行。為了更好地幫助各級教育行政部門和學校理解、貫徹落實這一文件，本刊特組織“《義務教育學校管理標準（試行）》解讀”專題，就如何平等對待每位學生、如何促進學生全面發展、如何引領教師專業發展、如何提升教育教學質量、如何營造和諧安全環境、如何建立現代學校制度等關鍵職責，邀請本領域的專家對《義務教育學校管理標準（試行）》進行詳細解讀，以饗讀者。

十八屆三中全會以來，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，成為我國社會經濟生活中的重要任務。教育系統要圍繞教育治理體系建設、教育治理能力提高，來全面深化教育領域綜合改革。正是在這樣的大背景下，教育部基礎教育一司開始組織專家力量，著手研發和制定《義務教育學校管理標準（試行）》（以下簡稱《管理標準》）。從根本上講，就是要著力建立現代學校治理體系，正確處理政府與學校、學校與社會、學校與個人的關系，推進管辦評分離，不斷提升現代教育治理能力。面對著龐大的教育管理體系，政府如何能夠做到“不缺位、不越位、不錯位”，就應該靠制定標準、出臺標準、執行標準和檢驗標準，制定管理標準是政府管理的一項重要工作。2013年教育部《標準與指南》的制定和發布規程，強化對標準體系的頂層設計。先后制定學校建設、經費投入、教師編制、教育質量、儀器設施、專業教學、語言文字等標準，加快形成富有中國特色的教育標準體系建設。義務教育學校管理標準就是近年來教育部制定的諸多標準之一，旨在從根本上解決學校發展差距大的問題，探尋辦學水平的底線，從管理標準的角度來促進學校內部治理體系的建立，進而促進學校的內涵發展。

一、基于現實問題解決的邏輯起點

《管理標準》的制定前后持續近兩年的時間，參加討論和調研的人數達到上千人。歷經了文獻研究、調查研究、實驗研究、經驗分析和比較研究等不同階段，是在對大量文獻資料分析、對比的基礎上，集教育行政、教育研究和教育實踐的智慧結晶，逐漸成稿、定稿的。

在前期的調查研究階段，《管理標準》起草組先后對我國義務教育學校中普遍存在的問題，進行了系統的討論和分析。通過采用社會科學研究普遍采用的“問題樹”分析方法，對我國當前義務教育中存在的問題進行了系統的歸納分析，形成了關于我國義務教育階段、水平、質量和存在問題的基本判斷。

從總的方面來看，在全國基本普及義務教育的基礎上，我國當前義務教育發展的確面臨“教育公平”和“均衡發展”的問題。義務教育階段學校管理存在的辦學不規范問題，進一步導致教育不均衡發展，進而導致了“擇校收費”等一系列問題，而這些問題又導致了國家課程方案得不到有效落實、違規補課、考試作業繁多、課業負擔重等教育教學層面的一系列問題。

由于義務教育階段辦學水平的差異，在同一地區，老百姓眼里的優質學校與薄弱學校并存，導致學校之間競爭大于合作，甚至出現了優質學校搶生源、搶教師、搶資源的局面。學校之間惡性競爭的存在，破壞了義務教育階段正常的教育秩序，在學校內部則不同程度出現了干群關系緊張、師生關系緊張，師生心理壓力大，學校違規招生、體罰學生的現象時有發生。義務教育正常辦學秩序得不到有效維持，師德問題、安全隱患問題、學校紀律問題等層出不窮，甚至引發教育系統一些“惡性事件”的出現，嚴重損壞了教育系統的社會聲譽，造成了不良的社會影響。

辦學行為的不規范又導致義務教育辦學質量的差異，越發促進學校發展的不均衡。在義務教育階段，出現了“馬太效應”，好的學校越來越好，差的學校越來越差；城市學校越來越優質，超大規模學校不斷出現，嚴重地破壞了正常教育秩序， 義務教育階段“擇校熱”屢禁不止，愈演愈烈。

《管理標準》的出臺正是為著力解決我國義務教育發展的現實問題，針對立德樹人、規范招生入學、減輕學生課業負擔、提升教育教學質量、維護校園安全、促進學生體質健康和建設現代學校制度等方面存在的問題，以“管理任務”、“管理職責”和“管理要求”等形式，提出了解決現實問題的若干策略。

從嚴格意義上講，這個《管理標準》不是從教育宏觀理念出發的，沒有嚴格的遵從教育管理的邏輯體系，而是從教育現實問題出發，從現實問題中分析提煉教育策略和措施，形成若干教育管理要求，構建《管理標準》的框架和內容體系，成為義務教育治理體系的重要組成部分，推動義務教育學校治理的法治化、規范化。

二、著力構建學校治理體系的制定思想

一般而言，學校治理體系建設包括兩個層面。一是學校內部治理體系，關注學校這種教育組織的運行和治理狀況，關注具體的教育教學過程，關注學校運行的規則體系。二是學校外部治理體系，不僅涉及學校法人的內部治理結構，涉及學校內部管理體制的完善問題，還涉及學校與教育行政部門的關系、與社會（社區）的關系。

建立學校治理體系就是重新梳理和構建學校與政府、學校與教師、學校與學生、教師與學生、學校與家長五對關系，進一步優化教育秩序，努力落實黨的十八大報告提出的“立德樹人是教育的根本任務”，以育人為中心，強調教育管理秩序的優化，確保義務教育階段各項任務的全面落實。

教育部組織力量制定《管理標準》，顯然帶有國家教育行政決策的意志，符合國家教育發展的大政方針。教育規劃綱要明確提出，到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質量，基本實現區域內均衡發展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育。提高教育質量、促進義務教育均衡發展既應該考慮辦學條件的改善，更要促進學校的內涵發展。促進學校內涵發展根本靠管理。規范學校辦學行為、提高學校管理水平直接關系到學校的辦學質量，關系到國家教育政策的落實。制定管理標準，就是為了貫徹落實教育規劃綱要相關要求，提供切實可行的操作策略和檢驗標準，成為規范學校辦學行為的重要抓手，逐步實現學校內部管理的科學化和規范化，促進學校的內涵發展。

從宏觀教育管理政策方面講，制定《管理標準》是轉變政府職能、理順政校關系的根本要求。轉變政府職能、簡政放權是本屆政府的一項重要任務。深化教育領域綜合改革，需要轉變教育管理方式，建設服務型政府，推進管辦評分離，進一步理順政府、學校和社會的關系，這是教育系統現代治理體系建設的總體要求，需要通過制訂管理標準來約束和實現。《管理標準》是教育行政部門對學校進行監督、指導和服務的重要手段，也是教育行政部門轉變政府職能的具體體現。

從學校內部管理層面來講，制定《管理標準》，要有利于指導學校遵循教育規律和學生身心發展規律，實施科學管理、民主管理，發揮管理的育人功能，構建和諧的校園文化，促進學生全面發展。從根本上講，制定管理標準，就是要解決學校管理“管什么”和“怎么管”的問題，為學校依法辦學、科學管理提供參考和依據，著力解決學校管理中的薄弱環節，最大限度縮小學校之間管理水平的差異，有效規范辦學行為。

三、思想引領與實踐導向并重的內容體系

從嚴格意義上講，管理就是在特定的環境條件下，以人為中心，對組織所擁有的資源進行有效的決策、計劃、組織、領導、控制，以便達到既定組織目標的過程。標準則是衡量事物的準則，是為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致，制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。標準具有強制性，它對活動或活動的結果規定了規則、導則或特殊值，供共同和反復使用，以實現在預定領域內最佳秩序的效果。

作為義務教育階段的學校管理標準，既應該具有思想的超前性、理念的先進性，又應該具有實踐的約束力和規范性。要能夠對辦學主體進行思想引領，同時，又要為辦學者提供實踐依據。教育行政管理者則可以依據標準進行規范化管理，用標準加大投入、加強監督、加強約束，從根本上減少管理中的隨意性。

教育部組建了由行政人員、高校教授、專業研究人員和中小學校長等各方面代表組成的專家工作組，并委托北京市海淀區教育科學研究所全程參與具體起草工作。專家工作組力圖體現系統、完整、科學、合理、前瞻、引領、切合、可操作、可實現等關鍵詞，確定了每條標準的選擇依據：既要體現“關愛學生、全面發展”理念和“公平”、“參與”兩大取向，又要面向當前學校管理迫切需要解決的問題，又反映中國教育未來發展趨勢。

《管理標準》起草過程中，先后搜集了40余部教育法律法規和政策文件，以教育法、義務教育法和教育規劃綱要為基礎，充分研究吸納國家和教育部近年來頒布的有關政策文件中提出的新規定和新要求，并對文件相關內容進行整理研究，使標準的有關要求有了政策依據，并使《管理標準》內容科學、表述規范。在制定過程中，先后通過正式發函、召開研討會等多種形式，將管理標準發給各省級教育行政部門、部分地方教育行政部門、愛生學校實驗區、國家教育行政學院督學班和教育部有關司局，征求了教育管理人員、中小學校長、高校專家、港澳地區專家學者、教育科研人員等各方代表的意見，根據征求意見情況對標準文本進行了反復修改。確保所提出的92條管理要求是對各地規范義務教育學校辦學行為有關規定的科學總結和高度凝練。

這里要尤其強調的是，在制定過程中，我們充分參考和吸收了 “中國愛生學校標準”。“愛生學校”實驗是聯合國兒基會和教育部在我國部分地區開展了近10年的一項教育改革實驗，著力建立“兒童友好型學校”。“愛生學校”是聯合國兒童基金會倡導的高質量教育模式的一個樣板，也是為提高學校質量所廣泛采取的措施。“愛生學校”倡導平等的理念，尊重兒童權利，鼓勵兒童參與和表達，強調建立健康、安全和有保護的學校環境，重視學習過程和結果的高質量。中國愛生學校標準是這次制定《管理標準》的重要的思想基礎和參考依據之一，確保了思想的先進性和理念的領先性。

《管理標準》的內容框架包括6項管理職責，22項管理任務，92條管理要求，幾乎涵蓋學校管理的方方面面。其中6項管理職責分別是平等對待每位學生、促進學生全面發展、引領教師專業發展、提升教育教學質量、營造和諧安全環境和建設現代學校制度。每項管理職責又由若干條細則化的管理要求組成。比如，在“提升教育教學質量”這一管理職責中，從建設適合學生發展的課程、實施以學生發展為本的教學、建立促進學生發展的評價體系和提供便利實用的教學資源四個方面提出了13條管理要求，要求將教育教學是否適應學生發展需要作為衡量學校辦學水平的主要標準，強調培養學生的學習興趣和動機，提高學生的創新能力和解決問題能力，從教師專業提升、教學方式變革、課程建設、綜合實踐活動、學生評價、資源配備等方面提出了具體要求。

四、注重可操作性和可檢測性的實施要求

從某種意義上講，《管理標準》的制定并沒有刻意追求思想、觀念和條文的創新性，而是在分析研究大量政策要求的基礎上，甚至匯總了此前所有教育相關規定的基礎上，采用分類、對比、歸納的方法，總結提出了92條管理要求，成為辦學行為的基本準則。學校需要依據這樣精細化的管理要求，來規范和約束辦學行為，考量和檢測辦學水平與質量。

《管理標準》充分考慮我國地域的差異。面向全國不同地區，力圖從當前我國義務教育學校管理的實際水平和情況出發，提出了學校管理的基本要求，作為義務教育學校管理的底線要求，同時也充分考慮我國義務教育的發展方向，用先進的理念和較高的要求引領學校發展。《管理標準》既適用于農村學校，也適用于城市學校。比如，在第五項管理職責“營造和諧安全環境”中提出“定期對校舍、食堂、廁所、體育場地和器材、消防設施、飲用水設施等進行檢查，及時消除安全衛生隱患”、“配備保障學生安全與健康的基本設施和設備”、“設立衛生室或保健室，配備專、兼職醫務人員”等管理要求，對大多數城市學校可能是“基線標準”，但對于一些農村學校而言，可能是一項“理想標準”，是一個努力方向。因此在實施過程中，各地區可以采用等級制和賦值評價等方式，對學校發展的實際情況進行檢測和評價，又可以結合分值情況，對學校發展現實進行價值判斷，指明學校的發展方向，引領學校改革與發展。

依據國際上制定各種管理標準的慣例，這次《管理標準》沒有提出一些空洞的教育理念，而是采用了層層分解的方法，把若干先進的管理理念分解成為具體的、細節化的管理要求，力圖最大限度做到精細化、可操作性和可檢測性。比如，過重的課業負擔嚴重損害學生的身心健康，《管理標準》在基本理念中提出“將促進學生健康快樂成長作為學校一切工作的出發點和落腳點”。在第57條中提出“合理控制作業量”，在第50條中提出“不拔高教學要求，不加快教學進度”，在第60條中提出“減少考試次數，實行等級加評語的評價方式。考試內容不超出課程標準”，等等，都極為細節化，即可操作又可檢測。

應該看到，《管理標準》畢竟是一種行政管理文件，顯然，僅通過行政指令來約束學校，效果并不樂觀。最終，標準的真正實施，還要依靠學校的創造性工作，學校需要通過專業的方式自主生成管理規范，才是改善學校管理、建立內部治理體系的根本路徑。否則，《管理標準》可能成為擺設，最終不了了之，達不到義務教育治理的效果。這就要求各地在實施過程中要因地制宜，分類指導，分步實施，逐步完善，幫助學校樹立先進的治理理念，建立健全各項管理制度，完善工作機制，促進當地學校治理水平的提升。當然，如何科學地實施《管理標準》，還需要各地教育行政部門和教育督導部門，結合各地義務教育階段的學校實際，創造性地開展實施工作，提出更為具體化、更為細化的標準要求。

總之，《管理標準》的制定與出臺，標志著我國在促進現代學校治理體系建設方面，邁出了可喜的一步，標志著我國基礎教育管理逐步走上了科學化、規范化、法治化的道路，必將有利于進一步深化我國教育綜合改革、落實教育規劃綱要精神、規范辦學行為，也有利于為更多的青少年提供盡可能充分的、平等的、有秩序的、成本較低的、優質的教育服務，為社會大眾獲得這種優質的教育服務創造平等的制度條件，這是制定《管理標準》的根本出發點，也是真正目的所在。

參考文獻（編者略）

（責任編輯 王永麗）