關于PPP項目招投標階段風險分擔問題的探討

宋宇

摘要：經濟建設的快速發展加快了創新改革和對外開放的進程，使我國在國際中的經濟地位得到了進一步的提升。為了更好的融入經濟全球化發展，PPP項目受到了廣泛的關注，尤其是招投標階段面臨諸多風險，如何有效的避免風險因素的存在以及共同承擔風險成為項目運行的重要問題。本文對PPP項目的風險因素和分擔措施進行了深入的分析，為規避風險提供參考。

關鍵詞：PPP項目;招投標階段;風險分擔

1、PPP項目簡介

PPP項目是指政府部門和個體之間的合作項目，從現實運行的角度來看，PPP模式的運行方式為政府部門通過招投標，對有合作意向的企業的運營狀態和管理能力及投資力度等進行科學的分析，從中選擇實力較強并且能夠在項目細節和目標方面達成一致的伙伴。招投標建立在雙方平等的基礎之上，達成一致后需要簽訂項目的相關協議，同時遵守協議中對雙方權利和義務規定，政府和個體企業共同承擔項目運行中的風險問題，并把可能存在風險進行合理的分配，使雙方的利益均得到保障。

2、PPP模式對社會資本的影響

2.1促進社會資本的有效組合

PPP項目的工程一般情況下是政府根據社會發展的需求和老百姓生活的需要而發起，工程量一般較大，因此需要投入的成本較高，但工程的使用期限較長因此收益比較穩定可觀，其工程類別多涉及公共基礎設施的建設。政府部門在PPP項目運作過程中是公共基礎設施的直接責任人，項目完工后的分期回購、特許經營權到期后收回管理權等重要事項也是由政府部門決定的^[1]。但是，政府并不是項目的主要行動方，項目發起之后需要通過招標來組合社會資本，與意向企業平等的合作創造共贏。在此期間，政府不再是項目建設的主導，而是充分融合了社會資本的力量促進項目的實施。

2.2增強了社會資本收益的穩定性

由于政府招標的項目對社會的發展有重要的作用，因此其穩定性較高收益可觀，而且壟斷性也強，對于項目的長期運作有保障。比如公路建設中采用PPP模式，借助社會資本來完成公路項目，個體資金就成為主要的資金支撐，因此公路創造的效益也會給予個體組織相應的回報。一般情況下，公路建成前期，會給予個體組織收費權，按照合同約定期限內所收取的費用大部分歸個體組織所有，約定期限到期以后政府部門再收回收費權。

2.3降低項目參與者的風險

PPP項目的參與者主要包括政府部門和社會資本的出資企業，通過充分發揮兩方參與者的優勢，互補其劣勢來保障項目的順利進行^[2]。首先，政府部門可以為項目建設的持續性提供保障，同時支持項目的后期管理。但是政府部門對建設方面缺乏實際經驗，地方政府的財政狀況比較困難，甚至還有部分債務，在資金方面也缺乏投入力度。社會企業的管理經驗和實際建設經驗比較豐富，擁有專業的技術人才和比較充裕的可用資金，正好彌補了政府在項目建設中的不足。政府與社會資本合作，政府保證了項目的可持續性以及收益，社會資本企業分擔了資金投入和運營的風險。

3、PPP項目的招投標階段風險分析

3.1政治變化

政治形式的變動會給PPP項目運行造成一定的影響，主要風險因素包括國際形勢下的市場變化、與項目有關的政策調整、法律法規的更改等，這些因素有可能對項目的投入資金或資產方面造成損失或者阻礙。政府政策的支持是項目合作的基礎，因此在招投標階段的政策應盡量避免頻繁變動。

3.2經濟發展

在PPP項目運作的過程中，經濟建設也在不斷的發展，匯率、利率、投資回報率和通貨膨脹的程度都可能在經濟發展中發生變化，這些變化難以預見，但是卻對項目的進展有嚴重影響。比如物價大幅上漲造成了項目建設所需材料的成本大量增加，或者匯率的變動使貨幣的兌換成本增長，導致社會資本企業的資金不足、材料準備不到位、費用支付有困難等情況，阻礙項目的順利進行，延誤項目進度。

3.3工程建設

PPP項目的建設環節比較復雜，施工周期較長，在建設過程中容易受到多種因素的影響產生風險。比如無法按照合同約定的日期完工、施工結束后的質量不達標等。此外，資金不能及時到位延緩進度、使用的材料不符合要求質量不達標、自然災害或者工程變更等造成進度緩慢也是建設中的風險因素^[3]。因此在項目建設過程中，要進行多方面的把控，規范材料的使用、保證充足的資金，降低風險因素的影響。

3.4技術問題

項目的建設除了要依靠充足的資金支持，還需要依靠先進的設備和技術。PPP項目的運行期限較長，為了增強項目的科學性，需要采用可靠性強、穩定性高以及適用性較好的最新技術，而且需要符合項目的實際操作要求。如果選擇的工程技術與建設要求不相符，或者技術人員的技能不專業，就會導致項目建設出現質量問題。

3.5財務風險

財務風險與債務的償還能力密切相關，主要是指在項目建設過程中資金周轉出現問題導致無法按期償還在銀行的貸款或其他債務。如果不能及時改善資金狀態，PPP項目就會停滯，甚至會造成公司破產。因此，社會資本企業在理財方面要謹慎，需科學合理的進行資金管理。

4、PPP項目招投標階段的風險分擔舉措

4.1治理結構規范化

PPP項目的順利進行要依靠所有參與者同心協力，規范項目的法人治理結構是必要的手段。首先法人治理結構要保障股東的權利，公平的對待所有的股東。其次對于受到侵害的股東權利，要進行合理的補償，肯定合作者的合法權益，鼓勵他們積極把握合作的機會，共同努力創造效益^[4]。同時，PPP項目的經營狀況和財務狀況以及所有權情況和管理規范應當及時準確對雙方進行公開，使雙方都能掌握重要的信息，對政策變動帶來的不利影響及時防范。

4.2完善招投標制度

政府部門為了規范和完善項目招投標的流程和制度，制定了系列與招投標相關的條例和政策，但是還沒有完全能夠規避招投標階段的風險，因此，相關部門應當繼續對風險因素和產生原因進行研討，進一步完善招投標制度，降低風險的發生。比如項目的性質、項目規模以及質量要求和項目功能等方面要進行綜合的考慮，科學的制定招投標的流程和制度，加強對經濟環境的分析和預測，及時采取防范風險的措施。

4.3提高招標人員的綜合素養

招投標人員是項目合作的推動者，需要具備與項目相關的法律法規知識和專業知識。相關部門應當定期對招投標人員進行培訓，讓他們熟悉項目所涉及的法律法規的最新變動，同時對他們的專業水平進行培訓和考核，比如成本核算或者項目管理等專業技能，降低由于招投標人員的知識缺乏造成的合作障礙，同時避免道德風險。

4.4完善評價體系和風險預警系統

有關部門組織招投標的相關人員對最新政策和法律法規的學習，使工作人員充分的認識到項目建設過程中容易發生的違反行為，并針對這些行為確定相應的管理措施，加大懲罰力度，降低此類行為的發生率。此外，管理部門要建立評價體系，組建專業性強、素質高的評標隊伍，科學合理的對招投標進行分析和審核。同時建立風險預警機制防范金融風險，建立全面的財務制度，提高財務信息的準確性以及加強金融管理的內部控制。

總之，PPP項目的招投標階段對于整個項目建設有重要作用，此階段中風險性較大。為了降低風險的發生，增強承擔風險的能力，相關部門要認真的對風險因素進行分析，積極完善防范措施，建立合理的分擔結構，同時規范招投標階段的相關制度，提高招投標工作的效率，促使項目的順利進行。

參考文獻

[1]趙亮. PPP項目設備招投標風險分擔問題探討[J]. 中國設備工程，2017（21）：173-174.

[2]張冬梅，武琪，馮艷娜. PPP項目招投標階段風險分擔研究[J]. 綠色環保建材，2018，No.136（06）：218+221.

[3]肖瑤，張水波. 國際PPP項目招投標階段風險分析及對策建議[J]. 國際經濟合作，2018（3）.

[4]周順，李明順. 非完全信息條件下PPP項目風險分擔博弈分析[J]. 工程經濟，2017，27（4）：37-41.

（作者單位：河南省機電設備國際招標有限公司）