反腐加減法：減員除冗與公務員加薪

袁剛

反腐高壓態勢下“官不聊生”呼聲的背后

中共十八 大后，改 革的力 度明 顯加大。“ 深化改革元年”2013年至今，國務院先后取消和下放了7批共632項行政審批事項，廢止和修改了不少過時的行政法規。剛落幕的十八屆四中全會強調“依法治國”，在司法領域也推出了重大改革舉措。而尤其引人注目的是反腐治吏，將改革的手術刀對準自身，從嚴治黨治軍，倡導廉潔公正。2014年11月北京APEC會議由中國主導發表了《反腐敗宣言》，開展國際反腐合作，加強國際追逃追贓，切斷貪官外逃之路，使官場震懾，民心大快。

懲治腐敗堅持零容忍，長久保持高壓態勢，使官場爆出“官不聊生”的哀嘆。同時，負面反應很快出現，有基層干部不作為，不求有功，但求無過;有領導甚至抱怨反腐反得經濟搞上不去了，對“風險高”的招商引資工作消極怠工。“高薪養廉”的呼聲也日漸增高，全國人大調研組聲稱：公務員工資標準8年未調整，若不及時建立合理有效的薪酬激勵機制，公務員的工作積極性將難以為繼。

在我國，公務人員加一次工資牽涉面極大，歷來都是令人頭痛的“老大難”。哪些人該加，哪些人不加？我國干部體制改革搞了30多年，現今在編有700多萬公務員，然而若光給他們加工資，那些未列入公務員序列卻仍領國家工資的在編“干部”呢？還有，加工資是否真能激發工作熱情，或是引發更多利益爭奪，徒增矛盾？公務員的工資標準究竟是多少？普遍加工資國家財政能否負擔得起？所以說，它牽涉到舊體制、舊觀念及多方利益，只有加大力度全面深化改革才能妥善解決。

干部體制改革不徹底使冗官貪官有機可乘

眾所周知，我國黨政干部體制源于“蘇聯模式”。改革開放一開始就將矛頭對準了臃腫的干部體制，打破“鐵飯碗”，財政“分灶吃飯”。1982年鄧小平提出“精簡機構是一場革命”，大搞簡政放權，軍隊“消腫”，干部分流，黨政分開，政企分開。十幾年下來機構改革進行一輪又一輪，到1998年朱镕基總理闖“地雷陣”，大大壓縮了國務院機關，這年也被稱為“機構改革年”。2007年，中共十七大提出“大部制”改革，要把中央和地方各級政府部門精簡到最低限度，主旨是轉變政府職能，把不該管的交還社會。直到中共十八大，新任總理李克強大幅削減行政審批，使政府部門職能更加明確，宏觀監管效能大為提高。

30年行政改革雖成效顯著，卻始終留著一條難以撼動的“大尾巴”——國務院部級機構從上百個壓縮為十幾個，各級政府部門也都大大壓縮，與之相應必然伴隨著政府大規模“裁員”，然而，當年鄧小平曾擔心的且在國外常見的被裁人員“示威游行”，在中國竟連蹤影也沒有。機構改革是不減和尚只拆廟，干部只見分流，未見下崗，“鐵飯碗”始終未觸動。

而中國官員之數到底有多少，至今仍沒個譜，700萬公務員可能只是其中一部分。如2013年4月21日中紀委官網曬安徽省查處違反中央“八項規定”案例，稱有1，035，775名官員共填報了30余萬套房地產信息，曝出僅安徽一省都有官員百萬，又怎能說中國只有700多萬公務人員？

官多尋租分利者就多，“蒼蠅”小官的貪腐能量不可小覷，只要手中有權，就能將審批變成個人財源。近日報道河北省秦皇島市科級干部馬超群，以審批供水受賄貪污，紀檢機關在其家中搜出現金1.2億元、黃金37公斤、房產68套。而這并非個別現象，據河北省紀檢機關通報，還有很多“小官巨腐”案例，如某市車管所數十人大肆受賄數千萬元，某市交警支隊長受賄超千萬，某市人社局干部監管不力致使醫保基金被騙取近兩千萬元。而官大審批權重則貪腐機會就更多，如國家能源局煤炭司原副司長魏鵬遠家中搜出現金2億多元;“大老虎”解放軍總后勤部原副部長兼基建營房部長谷俊山，在上海批一塊軍產地賣20多億元，要收6%的回扣，等等。這些怵目驚心的數據和事例，直接反映出當前反腐的嚴峻形勢。

“老虎”“蒼蠅”一起打，但“老虎”“蒼蠅”何其多，況且還有大量非“虎”非“蠅”的冗散干部。又據《新京報》9月25日報，在群眾路線教育運動中，光河北、河南、四川、吉林四省，就清理出“吃空餉”人員10萬余，甚至有邊上學邊領錢的“娃娃官”。只“分流”不“裁員”多年積累下來大量冗官，加上天文數字的“三公消費”，使中國的行政成本穩居世界第一。政府這些年來一直用“土地財政”填補薪金“黑洞”，而審批土地則又成為“巨貪”的第一溫床。連環性體制腐敗問題，已成積重之勢。

裁員除冗有利于公務員加薪

國家治理體系和治理能力的現代化，就是要建立法治政府，做到精干、廉價、高效。李克強總理上任后大刀闊斧簡政放權，限制政府分利尋租機會，激發社會創造力;同時，也使各級政府中不少以層層審批為業的機關和人員無事可干，也就是說，隨著進一步精簡機構深化改革，大規模政府“裁員”不可避免。中紀委書記王歧山也談到，先治官員違規“亂作為”，后治“不作為”，且“還要靠制度解決”。即下一步要依靠制度法規，改變政府運行機制，依法治國，筆者認為就是要下決心反腐除冗，動真刀裁減不作為的冗散官員。

那么，先前30多年數次精簡機構改革，為什么沒有出現大規模政府裁員？這并不表明執政當局沒有認識到冗官的危害，而是因為利益固化的藩籬難以撼動。如當年改革先鋒習仲勛出國訪問回來后就說：“資本主義國家的機構很小，人員少，工作開始后沒一個閑人。看了他們的計劃管理委員會，下邊出了亂子才干涉，平時不干涉。這種領導結構值得學習。”中共元老薄一波也說：“解放戰爭時我們一個縣委就七八個人，帶個板凳就是書記，有一個通訊員就完了嘛，哪有那么多人啊？”“滿清政府的效率很高，縣太爺就管辦案治安，不管別的，所以也沒有那么多人。我們現在組織機構就五大班子，還什么都管，最后弄得困難地區的稅收都抵不上開銷”。按照薄老的說法，現在的官員數量已是過去的幾百倍。當然，隨著經濟文化發展及社會管理事務的繁巨，要如今還保持清朝縣政府不及百人規模，解放前書記帶個板凳七八個人就一個縣委，的確也不合時宜，但官員數相比竟超出幾百倍，也足令人咋舌。如此反差說明冗官積累之重，已到非下決心革除不可的地步。

再說公務人員加薪，比照清朝知縣（相當于當今處級）年俸銀不足50兩，按現價雖不好比，但縣儒生（相當于當今中學教師）年俸40兩，與知縣差距不大，說明所謂政府雇員工資不應超過熟練工人是有根據的，即便是發達國家公務員的福利標準，也均在社會中等水平。而公務員依年資晉級，另有績效工資，并非前文所說的“8年不晉級工資分文不長”。我們現今討論的公務員加薪，指的是薪金標準低，8年未調整，筆者認為其年資標準可略高于熟練工人，但不能超出太多，且相應提高績效工資。

李克強總理上任第一次對媒體談施政方針，就表示政府財政不樂觀，未來財政收入再保持高增長態勢已不大可能，剛性民生支出不能減，就需要大力削減政府開支，辦法之一是“財政供養的人員只減不增”。因受財政收入限制，在政府財政無力支付的情況下，公務人員要提高工資標準，唯一可行之道是政府裁員，將先前用于“養冗”的錢轉移到勤懇工作的公務員身上，對此老百姓也會樂觀其成，贊同用“高薪養廉”“足薪阻貪”建立合理有效的公務員薪酬激勵機制。

政府裁員是“老大難”，但其裁減空間，我認為大得很。2011年12月國家地震局自行公布的一年經費細則曾引發社會熱議，人們發現其經費僅千分之一用于地震預報業務，其余絕大部分用于“行政運行”“內部管理”“發放工資”“購房補貼”“住房公積金”等。而地震局除中央外，全國各省市縣都普遍設置，連從未發生過地震的我老家江南某縣也有。同類政府單位還有很多，對此《珠江晚報》評論說，不少部門的公共經費支出很多實際上用于“養人”。這樣的“人”難道要永遠“養”下去，不應裁撤嗎？

反腐除冗任務艱巨，裁減人頭是“老大難”，但只減機構不減人，行政改革就不徹底，國家治理體系和治理能力的現代化就難以達成。因此，政府上下要痛下決心，自己拿起手術刀割除部門利益藩籬和冗官這些痼疾。

推動新一輪“干部下海潮”

所謂深化改革，既要觸動“大老虎”，也要觸動“老大難”。要啃硬骨頭打破這個改革難題，否則，就不叫深化改革，而是淺嘗輒止。

從官員角度看，面對改革大潮，既然“官不聊生”，工資達不到預期，何不另找出路？官場既容不下那么多人，與其被辭退，何不主動下海經商或從事其他行業？據新華社2014年9月27日報道，在群眾路線運動中，排查出黨政干部在企業兼職者近8萬人，清理約5.5萬人。那么被清理的5萬多干部，又作何處理？估計大多數人是辭掉企業兼職留在官場，因為在企業打拼更操勞，風險大，沒有端“鐵飯碗”穩當，如江西某副省級貪官寧愿退贓后降為科級留用也不去職。

從政府角度看，當然希望選拔留用有才智的管理者，除去冗散貪官，以高薪養廉，提升治理能力和工作效率。這不僅需要在制度上加大改革力度，還要轉變觀念。公務員的聘用選拔考績制度關口要把緊，辭退機制要強化，嚴格崗位責任和編制管理，進一步打破干部“鐵飯碗”，一個蘿卜一個坑，不給冗散人員留位子。凡貪贓枉法者經查實堅決除名，無崗無事吃空餉的庸碌懶散人員給予貨幣補償后清退，讓他們到社會自由擇業。這方面可以借鑒國企工人下崗的經驗，如買斷工齡，扶植其再就業，等等。對于有能力下海者也應鼓勵，能人不一定老于官場，可去市場一展宏圖。干部下海可以說為政府大規模裁員提供了最好出口，對此政府應行方便并給予優惠，如為下海干部設立創業基金，給予優惠貸款;同時斬斷干部的隱性收入和特權，財務公開，陽光執政。

我國改革開放以來有過幾次干部下海潮，成就了一批企業家，但有些人最后又回到體制內。上世紀80、90年代也曾鼓勵干部下海，特別是1992年鄧小平南巡后大搞市場經濟，一時全民經商、干部下海如潮涌動，但彼時下海干部一般都留了后路，或帶薪下海，或停薪留職，經商失敗可回單位，保留退休工資公費醫療待遇等。在當前普遍認定官場不好混的情勢下，會不會出現新一輪干部下海潮呢？《同舟共進》2014年8月號曾刊文分析其可能性很小，理由是官場富貴機會比市場大。對此筆者認為關鍵還在于改革的智慧和決心，政府完全可以出臺一些新政策鼓勵干部下海，當然，不能再留后路，但可給予適當優惠。

如今公務員規范越來越嚴，官場收緊壓力越來越大。隨著市場經濟的快速發展，人們應拋棄“官本位”，社會精英沒有必要都擠向官場，可到市場打拼創業找位置。2014年初，筆者因病住院與一位年近八十的病友聊天，他是“文革”時“支左”留在北大的那一批軍宣隊的團級干部，當年轉業時有多種選擇，但他們那批人留戀北大都不愿走，有的當了工會干部享清閑，他則轉入后勤管學生食堂，負責采購。退休后頗感后悔，若當年轉業回老家當地方干部可有所作為，而在北大，因只有高中文化，只好當“伙頭將軍”。同時，他操持食堂多年，菜式樣樣精通，若趁早下海，經營一個酒樓飯店，或許成為腰纏萬貫的私企老板也說不定。如今只能是廉頗老矣，難言當年勇。而在中國像他這樣“窩”在單位不流動，自感未能發揮才智心有不甘的干部還多得很，這說明我國的干部人事制度還太僵太死，龐大的干部隊伍“窩”了很多人，也埋沒了很多人才。這些當然是體制性問題，被“窩”的人到頭來心有遺憾，納稅人也不滿意，冗官冗費長久困擾中國無法破局。如今是該深化改革開閘放流，推動新一輪大規模干部下海了。

（作者系北京大學政府管理學院教授）