城市軌道交通PPP投融資模式研究

城市軌道交通具有建設周期長，投資巨大，回報周期長等特點，如果單純依靠政府投資建設期政府財政支撐困難，運營期政府更多地考慮軌道交通的公益性，容易造成運營長期虧損嚴重，進一步加大軌道交通投資建設、運營的虧空[1]。而軌道交通的正外部性為沿線的土地帶來巨大的增值效益，且為沿線商業帶來固定客流增加商業價值[2～3]。因此迫切需要對城市軌道交通PPP的融資模式進行研究，一方面降低政府的財政負擔，另一方面使軌道交通的外部性盡可能的內部化。

1 PPP融資模式概述

PPP(Publ ic-Private Par tner-ships)模式，即公共部門與民營企業合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某些公用事業項目而形成的相互合作關系的形式。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務[4]。雖然PPP融資模式在國際上早已存在，但在中國把PPP融資模式真正的運用到城市軌道交通中始于2003年開始施工的北京地鐵4號線項目。目前已經存在的各種形式的PPP模式包括BT（Bui ld-Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）、PFI（Private Finance Initiative）、DBFO design—bui ld—finance—operate、BLT（ Bui ld-Lease-Transfer）、BOT（Bui ld－Operate－Transfer）以及由此發展的SB-O-T（Subsidize in Bui lding，Operate and Transfer） 和 B-SO-T（Bui ld，Subsidize in Operation and Transfer）等。按照政府在PPP融資模式中的參與程度可以將PPP融資模式分為3類：外包、特許經營和私有化。外包是指PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，私人部門承擔的風險相對較小。特許經營是指項目需要私人參與部分或全部投資并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。私有化是指PPP項目需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。

不管公私合營模式PPP以何種形式存在，其最終目的都是為了分散耗資巨大的城市軌道交通項目的投資，使兼具公益性和營利性的軌道交通項目能夠順利實施并長期運營下去，由于各個國家各個城市有關融資的政策、法規、經濟狀況和軌道交通的發展程度等等外部條件不同，故不同城市采取融資模式也不同。目前，我國軌道交通PPP融資模式還處于萌芽狀態，只存在外包和特許經營兩種形式，且在其實施過程中存在種種阻力，亟待在未來的發展中逐漸解決并完善。

2 國外PPP投融資模式借鑒

由于城市軌道交通投資具有公益性和準公共產品的屬性特征，目前世界上絕大多數城市軌道交通建設基本都以政府投資為主導。但同時又因為城市軌道交通投資需求大，回收周期長，回報率低等特點，決定了單純依靠政府投資經營難以滿足城市軌道建設、運營和長期發展的需求。因此，城市軌道交通融資需要以政府投資為主導，采取優惠政策吸引私人投資，培育多元化的經營主體結構，使軌道交通在保證公益性的前提下具有一定的長期經營性。其中日本東京經過私人經營到多元化經營的轉變，在多元化經營方面日趨完善，值得我們借鑒。

2.1 日本軌道交通投融資發展歷程

日本軌道交通投融資由私人建設運營到加大政府投資，限制私營企業壟斷經營再到政府對公營和私營軌道交通項目的補助，逐漸形成了以企業為主、政府為輔，以社會資金為主、公共財政資金為輔的多元化經營主體結構[6～9]。具體的發展歷程分析見表1。

表1 日本軌道交通投融資發展歷程

東京軌道交通建設經營主體主要包括4種：東京都政府、東京都政府與企業共同出資成立的第三部門、政府設立的特殊法人以及私營企業。從運營線路的長度和客運量的構成來看，各類公營線路（主要包括JR、營團、公團、都營線路)和私營線路分別約占40%與60%，私營線路在城市軌道交通中占據了主要位置。

2.2 日本軌道交通建設的投融資模式

東京地鐵建設項目分為公營和私營兩種，由政府直接控股、特殊法人和第三部門建設經營的城市軌道項目都為公營，由私人自發投資建設的城市軌道交通為私營。其中公營軌道交通的投融資模式包括：自有資金（建設費的20%）；政府補助金；財政投融資資金；地方政府和日本開發銀行出資；發行債券（公營企業、交通債券）；商業銀行貸款。私營軌道交通的投融資模式包括：自由資金（建設費的10%～20%）；政府補助金；政策融資；使用者負擔制度；發行債券（企業債券、上市）；商業銀行貸款。

公營和私營軌道交通雖然都存在政府補助金，但是政府對公營和私營軌道交通的補助政策卻大大不同，這是由于一方面政府想不斷加大公營軌道交通的份額，避免私營軌道交通壟斷，另一方面政府也不想失去私營軌道交通這一早已存在的經濟實體對軌道交通的市場化調節。因此政府對公營軌道交通的補助力度要遠大于私營軌道交通項目。由于私營地鐵項目的政府補助內容和金額的限制，私營地鐵項目還采用了各種受益者負擔制度來降低和分攤建設成本。公營和私營軌道交通政府補助區別見表2，私營交通受益者負擔制度見表3。

表2 公營和私營軌道交通項目政府補助區別

續表2

表3 受益者負擔制度的主要內容

續表3

總的來看，對象不同，政府補助的內容亦不同，補助金額也有較大的區別。20世紀90年代之前，對于公營地鐵項目，政府的補助內容多為補助運營費和建設費，而私營地鐵項目中政府補助內容則主要是對投資的利息補助，金額與比例都較為有限。20世紀90年代以后，經濟衰退和人口減少導致了客流量減少，軌道交通的運營壓力大大提高，政府加大了對私營線路改造和新建項目的政策扶持。

作為公共交通的一種主要形式，軌道交通建設的費用不應只由使用者承擔。按照公共交通建設經營的公平性原則，由于軌道交通的開發而受益的各方受益者也應承擔相應的費用。受益者負擔制度正是從這一原則出發，對于在軌道交通開發中受益的各種主體，通過各種靈活的方式使其負擔相應合理的費用。這一方面保證了軌道交通項目的資金來源，同時通過誰受益、誰負擔的方式，建立了開發利益有效還原給公共項目的良性循環。

3 國內PPP投融資常用模式分析

PPP投融資模式沒有統一的形式，不同國家的不同地區根據當地的實際情況采取不同的形式。國內目前的PPP投融資模式主要有兩種形式：一是政府和民營企業在建設期共同出資建設，然后民營企業通過土地開發或者政府分期付款的方式回收資本和收益；二是政府和民營企業在建設期共同出資建設并由民營企業負責運營管理，民營企業通過土地開發或者票款、商業等收入或者政府補貼等各種形式收回投資及收益[5]。

3.1 典型案例簡介

目前的城市軌道交通投融資模式難以滿足未來城市軌道交通大發展的需求，單純依靠政府投融資一方面加大了政府財政壓力，另一方面對城市軌道交通帶來的外部效益是一種浪費并且忽略了城市軌道交通的市場化調節，不利于長期發展。因此，為解決城市軌道交通建設資金匱乏，壟斷經營的現狀，越來越多的城市開始嘗試PPP的投融資模式，不同的城市根據自己的實際情況采取不同的形式，見表4。

表4 國內常用PPP模式對比分析

續表4

3.2 典型案例解析

通過對以上各個城市的PPP投融資模式進行分析，對各個項目的PPP模式進行歸類并分析各個項目對政府、社會投資者和乘客利弊及對實施的要求，見表5。

表5 PPP融資模式案例解析

續表5

綜上所述，日本的城市軌道交通在經歷了私營向經營主體多元化轉化后，政府加大了對軌道交通的控制和補助力度且補助政策越來越明確標準化。國內的PPP投融資模式目前處于起步階段，從政府建設和運營轉換到PPP模式下政府和社會投資人共同建設和運營需要一個長期的過程，雖然國內的城市軌道交通PPP投融資模式也采取了多種不同的形式，但和國外相比還存在以下不足之處。

1）大部分軌道交通PPP融資還是通過票價和商業收入抵充社會投資人的建設、運營投資，雖然社會投資人的介入從一定程度上緩解了政府的財政壓力，但是政府需要支付過半的建設費及30 a左右的運營權并沒從根本上解決軌道交通建設的投融資問題。

2）與日本城市軌道交通投融資模式相比，國內政府目前缺少明確地對PPP融資模式中社會投資人的補助政策，對不同的軌道交通項目，在投資回購機制明確的情況下，只是簡單說沒有回收的投資由政府資金補充，這樣的說辭會造成社會投資人的懷疑，在未來的收益分配中也容易產生糾紛。

3）日本政府結合各地情況制定了多種受益者負擔制度，將城市軌道交通投資盡可能地轉化到因此而受益的開發商身上，目前國內也有部分城市將物業開發的收益抵充社會投資人對軌道交通的建設費用，但是各個地方沒有明確制度規定究竟開發商需要負擔多少的投資，從中獲取的開發利益又是多少，缺少對開發商的投資、收益監管機制。

4）城市軌道交通沿線的居民和商戶，由于城市軌道交通的修建可以獲得高額的房屋和商業升值價值，如果不采取一定的措施回收，不但不能合理回收城市軌道交通的外部收益，而且容易造成社會分配的不公，滋生部分人不勞而獲的心里。

5）徐州市軌道交通2號線和3號線確保了社會投資人的投資收益，從市場化的角度來說不利于調動社會投資人的積極性，北京地鐵新機場線項目的PPP投融資模式明顯對社會投資人不利，這樣的融資模式雖然保障了政府的利益，很難吸引到社會投資，不利于長遠發展。

6）日本為了提高城市軌道交通的服務效益，增加其客流，一直開通處于虧損狀態的接駁公交且保持一定的發車頻率，而我國對于地鐵與私家車、公交、自行車等交通工具的無縫接駁并沒有完全實現。

7）香港地鐵模式雖然成功，但是內地的土地招拍掛政策以及各種法規制度的不完善使其在內地難以實施[10]。

4 對國內PPP投融資模式的建議

總結日本城市軌道投融資的發展歷程可以發現，軌道交通是公益性的產業，政府必須掌握一定的控制權，但是為了促進城市軌道交通的發展，需要采取一定的措施將軌道交通的外部收益內部化，而同時引入社會資本對軌道交通進行市場調節使其具有長期發展性。我國的PPP融資模式根據我國的國情，具有其特殊的形式，但由于其剛剛起步，還存在一定的弊端。因此，總結國內外PPP融資模式的經驗教訓，在未來的發展中還應該注意以下問題。

1）城市軌道交通建設為沿線物業帶來巨大的升值開發空間，為了緩解政府對軌道交通投資壓力，加快城市軌道交通建設速度，應建立相應的機制將軌道交通帶來的外部效益通過一定的方式估算出來，并運用到城市軌道交通建設運營中，即外部效應內部化。

2）不斷完善政府對PPP投融資模式下社會投資的補助制度并從允許投資者進行廣告、商業及房地產開發等各種優惠政策吸引社會的多元化投資，使投資者真正感覺到有利可圖，才能真正吸引民營企業投資。單純地說不足部分由政府補貼，不利于特許經營公司的市場化運作，還容易造成政府與特許公司糾紛。

3）國內PPP模式下政府投資普遍高于日本PPP模式下政府投資，低估了地鐵的外部效益，因此需要對PPP投融資模式下民營企業的投資、收益加強監管，建立合理的受益者負擔制度。

4）采取一定的措施能夠把地鐵沿線的居住和商業增值進行回收，例如美國采取的是稅收政策，而香港地鐵在地鐵建設之前就將沿線的土地轉讓給地鐵公司，地鐵公司對沿線的大多數商鋪和寫字樓只租不賣，這樣因為地鐵修建而帶來的增值效益都能通過租金回收。

5）投資主體多元化是未來城市軌道交通投融資發展的大方向，政府應該采取各種手段不斷吸引社會資本的加入，投資收益與風險必須成正比，過分保證投資人的收益不利于軌道交通投融資市場化，而過分的保障政府投資收益，不利于吸引社會資本。

6）不斷完善城市軌道交通與其他交通工具的接駁換乘，如地鐵站附近一定設立與其接駁的公交，而大型的地鐵站附近最好建立自行車停車場或者私家車停車位，方便換乘。

7）內地的政策、法規已經不能適應未來PPP融資的需求，因此迫切需求為PPP融資制定相應的法律保障和政策機制，為PPP融資發展提供政策法規支持。

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