互聯互通戰略與東亞區域一體化的推進

邵峰

【摘要】東亞一體化是東亞國家之間加強經濟合作的過程和狀態，自由貿易區是東亞一體化進程的階段性合作形式，而互聯互通則是推動一體化建設的一種路徑和戰略舉措。東亞各國都已認識到，推動區域合作、逐漸走向區域經濟一體化是在21世紀實現持久和平與發展的必由之路，而互聯互通戰略則是推動東亞一體化的現實路徑和強勁動力。

【關鍵詞】互聯互通 ? ?東亞一體化 ? ?“一帶一路” ? ?自由貿易區

【中圖分類號】F113 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

東亞互聯互通的提出及內涵

在當今的國際政治和經濟領域，東亞的范圍并沒有一個十分明確的規定，約定俗成并被廣泛使用的一個看法，即包括東北亞地區6國和東南亞10國。因此，本文所討論的東亞的互聯互通問題重點放在東北亞和東南亞這16個國家，其他國家雖然也可以參加互聯互通的建設，但不是本文所探討的范圍。

東亞互聯互通戰略的提出和內涵。互聯互通最早是在東盟內部提出的。伴隨著經濟全球化和區域化的浪潮，東盟加快了區域一體化的進程，從自由貿易區向共同體邁進。東盟推出互聯互通戰略，是以東盟區域一體化加速發展為時代背景，也是實現東盟共同體的關鍵戰略。2009年10月，第15屆東盟首腦會議討論了東盟互聯互通建設問題，發表《東盟互聯互通領導人聲明》，提出東盟應該尋求所有對話伙伴、其他國際機構和發展伙伴的支持，以實現東盟互聯互通的愿景，包括建立東盟基礎設施發展基金。2010年10月，東盟第17屆東盟國家首腦會議通過了《東盟互聯互通總體規劃》。東盟互聯互通是物質的、機制的和民間的連接紐帶，這些紐帶構成實現經濟共同體、政治安全共同體、社會文化共同體的基礎支持和便利措施。自此，互聯互通和自由貿易區一起成為東亞合作領域的高頻詞，范圍也從東盟很快擴展到整個東亞乃至亞太地區。

東盟提出互聯互通建設后，中國政府給予高度重視，互聯互通建設項目成為中國與東盟合作的優先領域。2010年1月1日，中國-東盟自由貿易區建成。為推進互聯互通建設，雙方成立了中國-東盟互聯互通合作委員會，中國成立了中國-東盟投資合作基金、海上合作基金，還提議創設亞洲基礎設施投資銀行、中國-東盟海洋伙伴關系、中國-東盟命運共同體。在重點推進同東盟國家互聯互通建設的同時，中國將互聯互通建設拓展到南亞、中亞以及東北亞等地，倡議建設中印緬孟經濟走廊、絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路等。中國同周邊國家互聯互通被寫進了“十二五”規劃綱要和黨的十八大報告。每一次多邊外交場合，互聯互通成為中國領導人講話中的高頻詞。

2014年11月8日，加強互聯互通伙伴關系對話會在北京舉行。習近平主持會議并發表題為《聯通引領發展 伙伴聚焦合作》的重要講話，宣布中國將出資400億美元成立絲路基金，并提出了加強互聯互通、深化“一帶一路”合作的一系列建議。我們要通過亞洲互聯互通建設，共同編織和平、富強、進步的亞洲夢。“一帶一路”與互聯互通相融相近、相輔相成。如果將“一帶一路”比喻為亞洲騰飛的兩只翅膀，那么互聯互通就是兩只翅膀的血脈經絡。

兩只翅膀和血脈經絡的比喻，深刻地揭示了“一帶一路”和互聯互通之間的關系。“一帶一路”是中國提出適應亞洲發展的新型區域合作機制，互聯互通是“一帶一路”的基礎，是中國進一步對外開放的重大戰略舉措。從“一帶一路”到“互聯互通”，中國方案體現著一以貫之的中國周邊外交理念：建設命運共同體，堅持共享機遇、共迎挑戰、共創繁榮。中國不但是亞洲互聯互通的倡議者，還將成為實實在在的重要貢獻者。絲路基金和亞洲基礎設施投資銀行，都是為互聯互通提供基礎設施建設的融資服務，而這恰恰是互聯互通的瓶頸和薄弱環節。習近平表示，中國將周邊國家作為外交政策的優先方向，踐行親、誠、惠、容的理念，愿意通過互聯互通為亞洲鄰國提供更多公共產品，歡迎大家搭乘中國發展的列車。這體現了中國周邊外交理念和正確義利觀，彰顯了負責任大國的風范。

2014年11月13日，李克強在緬甸內比都舉行的第九屆東亞峰會上指出，關于發展合作問題，關鍵是促進東亞經濟一體化。中國同東盟國家的發展互為機遇，我們要加快東亞的互聯互通。從東盟到周邊再到亞太，從基礎設施到機制對接、民間交流再到命運共同體，中國同周邊國家互聯互通建設范圍不斷擴大、領域不斷增多、內容不斷豐富，逐步朝全方位、寬領域、多層次的互聯互通網絡邁進。

東亞一體化是東亞國家之間加強經濟合作的過程和狀態，自由貿易區是東亞一體化進程的階段性合作形式，而互聯互通則是推動一體化建設的一種路徑和戰略舉措。

東亞區域一體化的動力

目前來看，東亞經濟一體化總體上還處于一體化合作的初級階段，遠未完成制度化建設的過程。東亞區域合作的動力主要包括如下幾個因素：

外部壓力。20世紀90年代以來，世界經濟全球化和區域經濟一體化已成為當今世界經濟發展的兩大主要趨勢和潮流，并對世界經濟和社會發展產生著越來越深刻的影響。世界上多數國家都在雙邊或多邊的多種層次經濟合作中尋求發展的契機和動力。作為全球三大板塊之一的東亞地區明顯感覺到全球經濟一體化的挑戰，從而在一體化進程中活躍起來。

20世紀90年代以來，區域經濟一體化和貿易自由化趨勢在經濟全球化進程加快的背景下得到進一步強化，成為推進經濟全球化進程的重要力量。各種區域化組織的成立，讓東亞國家在參與國際經濟活動中感受到巨大的壓力，當然最重要的是歐盟和北美自由貿易區。

特別需要指出的是美國“跨太平洋伙伴關系協議”（以下簡稱TPP）對東亞一體化的刺激作用。對于美國推行的TPP戰略，很多人將其視為東亞一體化的破壞力量，認為美國通過TPP可以制衡和牽制東亞經濟一體化進程，防止該地區形成一個穩定、強大的貿易集團。不僅如此，如果TPP不斷擴大，東盟將難以保持在東亞合作中的“輪軸”地位，東盟在地區一體化中的影響力將受到削弱。可以說，TPP是刺激東亞一體化進一步發展的新變量。在2012年11月舉行的東亞峰會上，由東盟提出的啟動“區域全面經濟伙伴關系”（RCEP）談判的建議得到了中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭等多個成員國的支持。這是自2009年奧巴馬政府在亞太地區推動“跨太平洋伙伴關系協定”以來，東亞國家作出的最為意味深長的一個決定。美國推動的TPP非但未能阻礙東亞合作，反而在某種意義上充當了刺激東亞合作的催化劑，喚醒了東亞合作的制度化意識，并有可能將制度化進程提前。②

內生驅動。東亞國家內部發展產生的驅動力包括四個方面：第一，經濟市場化成為全球范圍內主流的改革趨向，為區域經濟一體化的發展奠定了體制基礎。當今世界，越來越多的國家通過實踐認識到，只有選擇市場經濟體制，才能加快本國經濟發展的速度、提高經濟的運轉效率和國際競爭力。在國際政治格局變革和新技術快速發展的條件下，各國各地區之間的生產分工與相互依賴日益加深，生產社會化、國際化程度不斷提高，使各國的設計、生產、流通和貿易活動進一步越出國界。這就必然要求消除阻礙經濟國際化發展的市場和體制障礙。尤其是在地區范圍內，各國消除商品、生產要素、資本以及技術在國家之間進行流動的障礙的要求與日俱增，促成了區域經濟一體化的發展。東亞國家當然也不例外。

第二，世貿組織這個全球多邊貿易體制本身存在天然的局限性，導致近年來多邊貿易談判裹足不前，刺激了區域經濟一體化的發展。雖然世貿組織是推動貿易自由化和經濟全球化的主要力量，但由于自身龐大，運作程序復雜，根據世貿組織“一攬子接受”方式，其成員對各項議題的談判只有在一致同意的基礎上才能進行，從而注定了短期內所有成員達成共識和消除矛盾并非易事。比如，2001年11月在多哈發起的首輪多邊回合談判一直舉步維艱。多邊貿易談判的久拖不決和前景的不可預測性，為雙邊和區域性貿易提供了發展空間與機遇。

第三，共同應對經濟危機的需求推動了東亞一體化進程。東亞合作的思想由來己久。比較引人注目的是1990年馬來西亞總理馬哈蒂爾提出的建立包括東盟和中日韓在內的東亞經濟核心論壇的設想。不過由于該倡議帶有比較明顯的對抗美國霸權的傾向，遭到美國的強烈反對，致使日本和韓國態度曖昧，此倡議被束之高閣。東亞合作的真正啟動是在1997年亞洲金融危機發生之后。為了克服危機，加強共同應對金融沖擊的能力，東盟和中日韓三國產生了密切經貿聯系、加強經濟合作的需求和意識。這就促成了東亞領導人的非正式會晤。1997年12月15日，東盟-中日韓領導人（當時是9+3）非正式會議在馬來西亞首都吉隆坡舉行，這是一次具有深遠意義的會晤。盡管當時領導人會議的主要議題是如何應對亞洲金融危機，但也涉及到深化地區經濟聯系的問題，對加強東亞地區的合作發出了明確的政治信號，使它成為推動東亞地區合作的一個新起點。1998年，在馬尼拉舉行的東亞領導人會議就推動東亞合作的原則、方向和重點領域達成了共識，首次發表了《東亞合作聯合聲明》。此后，不僅一年一度的領導人會議被固定下來，而且還逐步增加了多個部長會議，使“10+3”機制（東盟10國加中日韓3國）成了東亞地區各國開展對話與合作的主渠道。可以說，東亞合作是在東亞遭遇共同危機和國際社會無意也無力提供有效幫助的情況下，東亞國家依靠自身力量，根據內在需求而建立起來的區域多邊合作。

第四，共同維護東亞地區持久和平、共同繁榮的大環境是東亞各國對東亞合作的政治需求。有研究表明：區域貿易協議除了促進貿易流動，也對緩解政治沖突具有一定的作用。歐洲國家合作的初始動機和最終目標就是政治。經過兩次世界大戰的磨難，歐洲人意識到不能再發生戰爭，必須通過合作、聯合與一體化，才能實現歐洲的長治久安。東亞國家由于歷史的原因，很多國家之間存在著領土、領海邊界爭端以及各種政治、安全領域的矛盾，在區域層面上加強政治合作成為東亞國家的必然選擇。1999年東亞領導人關于東亞合作的聯合聲明，明確提出了開展政治、安全對話與合作的議題。當然，安全和政治領域的合作難度遠大于經濟合作，但是作為負責任的領導者，各國領導人不可能完全撇開政治而專談經濟合作。目前看來，非傳統安全可以成為東亞政治安全合作的突破口，因為各國在這方面都有比較大的共同需求。另外，加強區域合作，可以在國際舞臺上增強自己的話語權，在政治層面抗衡其他區域集團或者超級大國的壓力。

理念的牽引。思想是行動的指南，有什么樣的理念，就會有什么樣的行動。東亞合作的進展，離不開先進理念的指引。歷史是人民群眾創造的，但是在某個歷史節點上，需要有時代的精英和戰略家為社會指出前進的方向。東亞國家的領導人中不乏具有長遠眼光的政治家，比如馬哈蒂爾首倡東亞合作，鳩山由紀夫大力推廣東亞共同體建設等。

長期以來，尤其是從20世紀90年代起，中國形成了一系列周邊工作理念，對中國與周邊國家的合作發揮著重大的指導、規范和牽引作用。新一代領導人主政后，對周邊合作提出了許多新的理念。在2013年10月周邊外交工作座談會上，習近平強調，我國周邊外交的基本方針，就是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現親、誠、惠、容的理念。習近平強調，要使我國發展更多惠及周邊國家，實現共同發展，把中國夢同周邊各國人民過上美好生活的愿望、同地區發展前景對接起來，讓命運共同體意識在周邊國家落地生根。在對外訪問中，習近平也多次提到命運共同體意識，可謂其外交理念中的一大亮點。2014年5月21日，習近平在亞洲相互協作與信任措施會議上海峰會上，提出并全面闡述了共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀，強調中國將同各方一道，推動在亞信基礎上探討建立地區安全合作新架構，努力走出一條共建、共享、共贏的亞洲安全之路。這是中國從中國自身發展需要和亞洲安全形勢的要求出發所做出的一項至關重要的政策宣示，體現出中國作為大國的擔當。

東亞合作雖然由東盟主導，但是中國是最重要的推動力量，這是不言自明的。中國領導人理念的更新，帶來了中國對周邊合作的積極變化，不僅態度上更為積極，而且實際的、可操作的戰略措施也是層出不窮。

互聯互通新動力。當前東亞一體化建設的重點之所以落到互聯互通，原因是我們要實現東亞經濟一體化，建立東亞自貿區，需要有一個合理的、現實的路徑，也就是采取什么樣的方式實現一體化的訴求。從目前的東亞地區的現實條件和國際環境的大背景看，加強基礎設施建設和推進互聯互通無疑是一個最容易被各方接受、最具有現實可能性和操作性、最有長遠價值的戰略選擇。由于東亞互聯互通已經有了宏偉的藍圖，因其龐大的市場規模、涉及多個國家和多種產業，尤其是鐵路建設的大干快上必將帶動上下游相關產業的大發展，所有國家都表現出積極進取合作的意向，因此互聯互通必將成為新的推動東亞經濟一體化的強勁動力。

其他區域一體化對東亞一體化的啟示

歐洲和東亞的一體化發展的共同之處是：在合作的基礎條件和環境方面，歐洲和東亞都有著基本類似的幅員遼闊、人口眾多、文化和價值觀多元化的特征，并且兩個地區都存在著區域認同需要進一步提高的問題;在合作理念上，都秉持求同存異的合作精神，共同克服一體化前進道路上的重重困難;在合作步驟上，無論歐洲或是東亞都遵循的是先易后難、循序漸進的基本原則，先從局部的、功能性的合作入手，繼而逐步進行合作的拓展和深化;在對待合作方法的態度上，東亞也和歐洲一樣，非常重視長遠、有效的合作機制建設。④

學術界對歐盟與東亞一體化發展差異的研究概括起來主要有如下幾點：第一，合作模式不同。世界區域性經濟組織的合作大體上可劃分為三種模式：一是發達國家之間組成的北北水平型區域合作模式，它以歐盟為典型代表，目前已進人貨幣一體化的高級階段;二是發達國家與發展中國家之間組成的南北垂直型區域合作模式，它以北美自貿區（NAFTA）為代表，從其運作的實踐來看，也是比較成功的;三是發展中國家之間組成的南南水平型區域合作模式，東盟以及中國—東盟自由貿易區（CAFTA）屬于南南型水平合作模式。

第二，在治理機制上，歐洲重視超國家機構的作用，通過建立超國家機構來對區域內各成員國進行統一的協調，而東亞則更為強調各國政府間的協商與合作。

第三，在具體的合作方式上，歐洲習慣于制度化的協商與溝通，通過規范化的機制來制約和平衡權力，從而達成最大限度的一致，而東亞更多的則是體現其開放性和包容性，在卓有成效的具體制度建設和規范化建設方面還比較欠缺。

第四，在一體化發展動力方面，歐洲突出“法國—德國”組合的核心力量，推動歐盟一體化發展。而東亞合作雖然是建立在以東盟為核心和主導的平臺上，但其區域整合的整體效果仍然在很大程度上取決于東北亞的中、日、韓三國的合作水平。法、德在歐洲一體化進程中是起領導作用的兩個國家，兩國在實現歐洲聯合的過程中實現了和解，成為歐洲聯合的“發動機”。在東亞地區，中日兩國關系如何直接影響到亞太地區的局勢，而中日兩國因為歷史問題一直存在“政冷經熱”的怪現象。歐洲地區的一體化是大國起主導作用的，而東亞國家目前是東盟主導的，區域內大國沒有發揮主導作用。⑤

第五，內向與開放的不同。東亞一體化過程始終是一個開放過程，東亞不太可能出現歐洲一體化歷史上所表現出來的主要是內向型的經濟合作。東亞主要國家的貿易無論是對美國還是歐洲都有很大的依存度，各國的安全需求和安全公共產品的提供之間存在巨大落差，使得對于外部安全關系的需求甚至于要超過對內部安全合作的需求。同時，東亞地區的一體化將是一個逐漸地由次區域的合作向區域合作發展的過程。⑥

第六，區域內集體認同的差異。歐洲觀念是歐洲一體化的文化基礎，而文化上的認同感有時比以經濟或政治利益為紐帶聯結起來的一體化更持久、更深遠。歐洲各國對歐洲的認同表現為歐洲文化，即基督教文明和法制、人權、自由、平等、博愛等共同的價值認同。這種相似的文化背景是歐洲一體化的堅實基礎和強大的精神動力。東亞地區是在文化、文明上差異性較大的地區，有儒家文化、伊斯蘭文化和佛教文化，在地區認同上沒有歐洲強。歐洲地區的相似文化是促進歐洲一體化的重要條件，亞洲地區存在多種文化，還沒有培育出一種共同的文化。⑦

第七，經濟優勢的互補性不同。區域內部成員國經濟優勢的非均質分布決定了區域經濟一體化的貿易創造效應的大小，而東亞國家間經濟比較優勢的互補性比較弱，嚴重限制著東亞內部各成員國貿易創造效應的發揮。區內經濟合作對各成員國的貿易活動影響有限。正是因為成員國之間經濟互補性較弱，東盟不可能限制成員國對外進行單邊的自由化，東盟的區外運作因之表現出開放性的特點。⑧

歐盟對東亞一體化的啟示。盡管存在著很多的差異，但是歐盟的一體化還是為東亞一體化的進程提供了一些有價值的啟示。第一，歐盟的發展基本上遵循著一條以功能性合作為先導，從局部到整體、從易到難、從低級到高級循序漸進的路徑。歐洲各國在審慎態度下，首先以區域局部功能性合作開始，繼而在相對成熟的機制上進一步擴展合作范圍，并在適當的時候深化合作內容，最終一步步走向聯合共同體。在多樣性和復雜性并存的東亞地區，要切實推動一體化進程，從易到難、循序漸進、從功能性合作到制度性合作是一條必由之路。

第二，重視法制化的制度建設。歐洲一體化發展道路實際上也是一條制度建設道路，制度建設在歐洲一體化進程中占有極其重要的地位。而東亞合作制度性安排滯后，并且現存的合作制度都只是強調對話和協調，缺乏必要的強制約束力，導致合作效率不高。⑨制度化建設是今后東亞合作繞不開的課題，盡管困難很多，但是各國還是要迎難而上，爭取找到一條適合東亞自身條件同時又具有較強約束性的制度化安排。

第三，應該學習的是歐洲精神，將地區合作的目標不光看成是一個與增強經濟競爭能力有關的政策安排，還要看作是一個需要為之做出長期努力的社會理想。歐洲聯合是一個從18世紀起就明確地提出其意義和目的的思想和社會進程，無論是對于康德，還是對于讓·莫內，歐洲聯合首先是一個偉大的社會抱負，而不止是一個政策目標，或者精心設計的戰略，歐洲聯合要實現的是“永久的和平”。⑩因此，東亞也需要形成一種“亞洲意識”。亞洲各國只有共同發展才能夠實現利益的最大化，這就是亞洲意識的精髓。東亞一體化的發展同樣需要建立亞洲的價值觀共識和亞洲認同感。亞洲國家在經濟發展水平、文化、社會制度和意識形態各領域的差別遠大于歐洲。因此，在亞洲，特別要提倡國家間的相互尊重、平等互利、包容互信、合作共贏。習近平提出的把中國夢同地區發展前景對接起來的命運共同體意識，正是東亞一體化合作最需要的理念，體現了中國領導人的長遠戰略眼光。

第四，要有潛力巨大的實體項目合作作為推進經濟一體化的突破口。二戰后歐洲區域合作以煤鋼同盟起步，最終演變成現在的歐盟。歐洲的空中客車（Airbus）是區域項目合作的成功典范。在亞洲地區，UNDP早在20世紀90年代即倡導圖們江流域次區域合作，但由于該地區復雜的地緣政治關系，成效并不顯著。大湄公河流域次區域合作項目，以基礎設施建設和互聯互通為主要內容，正在穩步推進。由于亞洲各國發展很不平衡，區域內很多國家基礎設施十分落后，發展潛力難以釋放。因此，基礎設施建設和互聯互通是區域經濟合作的重要內容。由此看來，作為一種覆蓋整個東亞、各國都有熱情和巨大需求、產值和規模足夠龐大的互聯互通建設完全可以作為東亞一體化合作的突破口。