現代學校制度建設的困境及路徑選擇*

滿建宇+秦峰

現代學校制度建設是實現教育現代化的必然選擇，是我國由教育大國向教育強國邁進的必由之路。當前，在現代學校制度建設過程中面臨著去行政化與行政干預的博弈、擴大學校辦學自主權和權限“上收”的沖突、學校內部治理與利益相關者之間話語權失衡等諸多問題，因此，在現代學校制度建設過程中，既要處理好政府與學校之間的關系，又要抓好學校內部治理問題，同時還要不斷完善教育法律法規，讓第三方機構參與教育質量評價。

現代學校制度建設 ?面臨的困境 ?路徑選擇

一、現代學校制度建設的必要性

1995年5月在《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》中，我國首次提出了科教興國戰略，指出“科教興國，是指全面落實科學技術是第一生產力的思想，堅持教育為本，把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置”，在此基礎上，教育部門加大了學校體制改革的力度，并出臺了大量的相關改革政策和措施，通過近二十年的努力，學校制度改革已經取得了很大的成就。進入21世紀，隨著我國綜合國力的增強和經濟體制改革的不斷深入，重啟教育改革的呼聲越來越高，現代學校制度建設被提為重要的議事日程?！拔覈慕逃母镏赶蚪逃默F代化。教育現代化的重要層面是教育制度的現代化，而教育制度現代化的核心是建設現代學校制度。因為一切宏觀的教育制度或教育體制的改革，在一定程度上，都在為建設現代學校制度創設良好的制度環境。”[1]然而，“來自傳統教育制度的‘障礙（即當下許多人所講的‘制度性障礙）已經被許多人認為是阻礙教育改革與發展的根本原因。這也是當下提出‘建立現代學校制度課題比較一致的認識和歸因”。[2]

正是基于教育發展的需要，學者們對現代學校制度建設進行了廣泛深入的探討和研究，“2010年《教育規劃綱要》頒布之后，現代學校制度研究迎來了大發展，研究數量和質量都顯著提升。2010～2012年間發表論文共580篇”[3]，超過了近10年來的研究數量的總和。學者們從“基礎教育現代學校制度”、“現代大學制度”、“現代職業教育體系”等方面，從理論的高度展開研究和論述，尤其在對現代學校制度的演變、概念的闡釋以及現實路徑方面討論居多。

筆者作為一名校長，在近十年的校長工作經歷中，對于制度體制下的基礎教育現代學校制度建設所面臨的困境與尷尬局面有著較為深刻的感受，尤其是在現代學校制度建設過程中所經歷的政府與學校、學校與社會、學校與家庭之間利益的博弈，放權與收權之間的較量，學校內部治理過程中面臨的尷尬局面，教育質量全面提升與家長、社會對教育質量評價的單一性等方面既有彷徨又有無奈，而所面臨的這些問題與困境都成為現代學校制度建設的制約瓶頸，因此推進“管辦評分離”，加大現代學校制度建設的力度，成為當下我國教育現代化建設的必然要求，也符合我國建設人力資源強國的利益訴求。

二、現代學校制度建設面臨的困境

盡管現代學校制度已經納入國家中長期教育發展和規劃綱要，并在規劃綱要中做出了明晰的闡釋和要求，但是在現實的境遇下，現代學校制度建設依然面臨著包括制度制約、放權與分權、內部治理結構不清晰等方面的困境。

1.去行政化與行政干預的博弈

事業單位去行政化是十八屆三中全會明確提出的一個要求。早在1996年中央編辦就發文提出，要“遵循政事分開的方向，逐步取消事業單位的行政級別”[4]，然而18年過去了，事業單位去行政化的進展并不順利，在去行政化過程中利益相關者之間的利益博弈與沖突使其面臨著重重困難，包括一系列的制度障礙，影響了現代學校制度建設的進程。

“近些年來，我國高等教育中的確存在著較為嚴重的或過度制度化現象，這使得高校在各種制度建設上，更多的是受社會中種種意見、指示、期望或要求等所左右，反而越來越缺乏對教育內在規律的理性思考和探索實踐，這也就必然使得高校疲于應對各種制度建設要求，而難以有精力去專注于教學和科研，也就必然造成了目前我國高等教育教學質量下滑問題?！盵5]。基礎教育也不例外，一方面對于學校發展存在著政府管得過多、過細的現象;另一方面，在政府應盡到的投入、服務、監督等宏觀職能上又存在責任缺位。

“行政管理權是法定的由政府代表國家統一行使的管理權，其特點是有限的強制，也就是在法律規定的權限范圍內行使是強制的，如超出權限范圍變成無限的，則是違法的、會被強制的?！盵6]然而，政府以及代表政府行使教育管理權的教育主管部門掌握著校長的任命權，學校內部很少有參與權和話語權，這是一種典型的行政化管理模式。這種校長的任命方式所凸顯出來的一個明顯弊端是校長更主要的是對教育主管行政部門負責，而不是管校辦學的質量，在某種意義上導致了學校管理效率低下的問題。同時，政府、教育主管部門，為了充分利用好對學校的管理權，設立了名目繁多的檢查，這種很明顯、很強勢的行政化干預，不僅影響了學校正常的教育教學秩序，而且也讓學校陷入了疲于應付的尷尬局面。

在當前中考和高考指揮棒的指揮下，政府和教育行政部門運用行政權力對學校下達升學指標，尤其是“北大、清華”等重點高校的升學人數，并把指標完成情況作為對教育行政部門考核的重要依據。在以分數論英雄的評價體制下，學校不得不把目光緊緊地盯在學生的分數上，加班加點，布置大量的作業，輔導班亂象叢生、“學困生”被邊緣化等有失教育公平的現象也成為屢禁不止的教育怪相，而對于學生的道德品質、習慣養成、動手能力、創新能力、多元智能開發等方面重視程度明顯不足。

2.擴大學校辦學自主權和權限“上收”的沖突

擴大學校辦學自主權似乎成了一個老生常談的話題，也是多年以來學者們關注和呼吁的現代學校制度建設的核心問題。隨著社會的發展和進步以及現代學校制度建設的推進，學校自主權在不斷擴大的同時，很多權限則處于高調“上收”狀態，諸如學校的財政預算、設備采購、人事編制管理、分配制度等。

包金玲對67位地市教育局長、46位示范中學校長以及80位縣市教育局長進行了調查，發現：當前我國教育行政主管部門從對校長、教師的選聘到學校用人制度均有較多的行政干預，不僅降低了師資專業化水平，也制約著現代學校制度建設的實際進程。[7]在當前教育管理過程中，政府和教育主管部門對學校管理存在著“越位”、“缺位”和“錯位”的現象。對于校長負責制這個語境下的學校管理制度，從政策科學的視野看，由于“校長負責制的法律依據不夠明晰、具體和完備”，所以它不能“從法律層面上有效地保障校長獲得充分的權力去履行職責”[8];“從校長負責制政策的現實運行看，校長負責制政策失真情況嚴重，實際上處于“有名無實”的狀況”[9]，校長既不掌握人權，也不掌握物權，更沒有財權，在對人、財、物的管理與支配中，學校基本上沒有話語權。

3.學校內部治理與利益相關者之間話語權的失衡

建立包括教師代表、家長代表、社區代表參與的學校議事制度，在涉及競爭制度、激勵制度、約束制度、薪酬制度等方面進行協商，不僅有利于改善校長與教師、學生家長和社區的關系，而且能充分考慮這些因素對學校發展的影響，從而在制度制定上更加嚴謹、科學、有效，保證學校內部治理有序、科學、高效。

然而在當今追求利益最大化的時代背景下，作為學校議事制度組成部分之一的家委會成員，因工作需要或者“事不關己高高掛起”心態的使然，如果不關涉自己孩子的利益，很少參與到學校治理中來，在相對偏遠的地區甚至達到了無法與家長進行有效溝通的程度，造成了議事會形同虛設的尷尬局面。

同時學校議事制度還面臨著教育的內部民主與外部民主之間的較量。對于學校內部來說，學校與教師之間、教師與學生之間、教師與教師之間以及學生與學生之間還存在著民主的沖突與抗衡。從場域的理論來說，教育其實就是一個特殊的場域，在這個場域中，教師與學生，教師與教師，學生與學生構成了這個教育場域的不同的“關系”，因此在教師與教師之間也存在著民主的沖突，優秀教師與普通教師所占有的“資本”以及所享受的權利有著很大的差別，在參與學校民主管理的過程中，優秀教師往往容易占有話語權并能得到學校的重視，他們的建議和意見更容易被采納。學校與教師之間，既面臨著關系重組的境遇，又存在著民主與集中的較量。作為教師行使權力的學校教代會機構，在一定程度上僅僅成為通過學校相關規定、政策與制度的代名詞，而在教代會結束以后的教師行使權利的學校工會組織，則處于相對弱勢的地位，學校發展過程中大部門教師的話語權依然很少，教師參與學校管理的力度明顯不足。多年以來我們一直呼吁建立民主的師生關系，但在傳統教育制度的路徑依賴慣性使然下，盡管師生關系有一定程度的改善，依然沒有建立起真正意義上的師生民主關系，教師的教和學生的學之間還存在著單向輸出的問題。至于學生與學生之間的不民主現象則更容易凸顯出來，所謂“好學生”與所謂的“差學生”所享有的“資本”存在著明顯的差異，好學生不僅能得到老師的賞識，而且還能在學生組織中占據優勢的位置，他們的組織行為容易被學校接受和吸納，從而組織能力得到更好的鍛煉和培養。而所有這些之間的關系，其實在學校議事制度建設過程中也僅僅是優秀者參與的民主和議事，那些不突出的教師和學生，尤其是學生則被高度“邊緣化”了。

對于外部民主，這種現象則更為突出，不同類型的學校在學校議事制度建設過程中也面臨著不同的境遇。優質學校自然能得到素質相對較高的家長的支持，從而調動起家長參與學校管理的積極性，并且家長對于學校支持的力度相對較高，對于學校發展所起到的作用不容忽視。而對于相對薄弱的學校來說，家長參與學校管理的程度要遠遠低于優質學校家長參與的熱情。

三、現代學校制度建設的路徑選擇

從社會建構理論的角度出發，現代學校制度不是對傳統學校制度的全盤否定，而是在已有的學校制度的基礎上重新建構新型的學校制度，不僅包含新型的政府與學校的關系，重新定位政府在教育發展過程中服務的角色以及對學校提供的必要的支持，而且涵蓋了學校與家長、學校與社會、學校與教師的關系。

1.轉變教育行政管理職能

《教育規劃綱要》規定：“政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善管理制度，減少和規范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權。”[10]。

中國官員任命的科層制以及官本位的歷史發展證明，去行政化不僅僅是教育去行政化那么簡單，如果沒有去行政化后的制度出口以及相配套的運作機制作為有效補充和保障，單純的教育去行政化，在某種程度上很可能會造成教育重新被“弱勢”的現象，教育的協調、發展等功能會面臨被“弱勢”后的無奈和尷尬。因此，在現代學校制度建設進程中，要妥善處理好政府與學校的關系，不僅需要政府“放權”，而且在某種程度還需要政府“收權”和“授權”，以建立良好的現代學校制度治理機制。

所謂“放權”就是要求政府不過多地干涉學校內部辦學的自主權，比如招生、課程開設、內部資源處置、師資調配等方面，學校內部事務由學校自己做主，讓學校依據教育規律和法律法規辦學，根據學校實際情況和學生成長規律，遵循教育規律辦好學校;所謂“收權”，即屬于政府宏觀管理的方面，比如學校的辦學性質、辦學方向以及辦學行為，政府要起到監管、監督和指導的作用;所謂“授權”，就是讓學校依據發展需要，實行學校內部的自主管理，包括學校章程建設、教育教學、招生考試、教師考核等方面。要改變校長的任命制度，以基層學校發展的現狀和教職工代表的意愿為基礎，將那些有能力、有水平、事業心強的教師選聘到校長的崗位上來，而且還能在尊重教師意愿的基礎上想做事、能做事、做成事。同時，政府和教育主管部門應減少不必要的行政干擾，切實減少會議、檢查等內容，不干擾學校正常的教育教學，讓校長有時間、有精力抓好學校內部治理。

2.建立學校議事制度

建立學校議事制度是現代學校建設必不可少的一個環節，從利益相關者的角度分析，必然要面對利益沖突與博弈的問題。因此，在現代學校制度建設過程中，處理好學校、教師、家長和社區等方面的利益關系，引導利益相關者在協調各自利益的基礎上采取協商對話的方式，最終保證受教育者這個根本利益主體享受到最優質的教育。

在推進學校議事制度建設過程中，要不斷完善家委會建設，讓家委會成員定期參與學校大政方針的討論、建議，并參與到學校管理工作中來，如不定期的隨堂聽課、伙食質量監督、學校辦學條件的改善等方面，這樣不僅能對學校的管理工作起到積極的監督、改進作用，還能做好家庭、學校的有機配合，共同做好學生的教育工作;同時還要發揮教職工代表大會對學校建言獻策、監督等方面的職能作用，尊重教師的意愿和合理訴求，切實保護教職工的合法權利，讓教師參與學校治理，構建起全員參與學校治理的學校治理新格局，比如在涉及到年度考核、職稱評審、績效工資等教師關注的熱點問題時，吸收一定數量的教職工代表參與其中，這樣才能做到公平、公正、公開，也會取得教師們的認可與支持;努力支持學生社團組織建設和發展，讓學生參與到自我管理和對學校發展建言獻策的工作中來，不僅能調動學生自主管理的積極性，同時還能對學校發展起到積極的促進作用。

3.完善教育法律法規

建立完善的教育法律法規體系是現代學校制度建設的必然要求，是現代學校制度建設的有效保障，因此從國家的層面來講，要不斷細化完善《教育法》、《教師法》、《未成年人保護法》等法律條款，做到有法可依，有法能依，同時還要盡快制定出臺《學校法》，以保證學校的法律責任和法律授權以及教師的正當權利和合理訴求，保障學校在運行過程中的公平和公正。相對而言，《中華人民共和國教育法》作為教育的母法，而《學校法》、《教師法》、《義務教育法》等法律法規作為子法，成為《教育法》的必要補充。《學校法》不僅要厘清政府、學校和社會的關系，而且要明確法律主體，保護學校以及學校中的人的法律地位，所享有的權利以及應盡的義務。

“學校章程規定了學校的一些基本而重大的問題，如辦學理念、辦學目標和管理體制等，是學校辦學和管理的基本依據。”[11]因此，學校應制定行之有效的學校章程。在學校章程的制定過程中，不僅要充分結合學校實際，而且要采納教職工代表、家長代表、社區代表的意見，不僅要科學有效，而且要凸顯學校特色，不僅要文本規范，而且要切實可行，同時要監督、督促依章程辦學，依章程辦事，在實施現代學校制度建設過程中有章可循、有法可依。

4.建立第三方教育質量監控體系

“教育評價是評價者圍繞一定的目標，根據一定社會和教育的價值標準，選用科學可行的方法和手段，對教育要素、過程和效果進行價值判斷的活動。”[12]

評價既是對學校辦學質量監控的手段，又為學校下一步的發展指明方向，因此作為政府對學校的評價應改變過去那種政府辦學、政府評價的做法，將評價交給社會，尤其是要建立家長、學校、第三方專業人員組成的社會評價機構，發揮社會評價學校辦學的優勢，指導學校發展，并定期公布評價結果。同時評價要采取多元化的方式，不僅評價教學質量，而且還要評價學生素質發展狀況，評價學生道德水平以及公民意識，不僅進行終結性評價，而且還要進行過程性評價和發展性評價。只有建立多元化的評價方式，并依據相關法律法規和政策，定期發布質量監控報告，接受家長和社會的監督，才會徹底改變以分數論優劣的弊端。

學校不僅僅是教育的場所，更重要的是服務，教育的根本是學生，服務的主體是學生，因此無論建設什么樣的學校制度，都不能脫離“學生”這個主體，都不能脫離為學生健康發展負責的根本目的。因此，現代學校制度建設是教育發展的制度保證，是有效實施素質教育的必經之路，更是實現我國從人力資源大國向人力資源強國邁進的根本。

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參考文獻

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[4] 王全寶.教育去行政化，大勢已明背后利益難割舍.中國新聞周刊，2010-03-11（A3）.

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[9] 董康皮，文彬.校長負責制能夠保障中小學校長獲得充分權力嗎.上海教育科研，2002（2）.

[10] 教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）.

http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/

201008/93785.html

[11] 陳立鵬，陳彥坊.北京市中小學章程建設現狀及對策.教育科學研究，2011（4）.

[12] 李自璋.“教育評價”概念辨析.瀘州職業技術學院學報，2007（2）.

[作者：滿建宇（1973-），男，山東滕州人，南京師范大學教育科學學院在讀博士;秦峰（1973-），男，山東棗莊人，棗莊科技職業學院副教授，碩士。]

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