城市生態文明建設重點與推進策略

李學鋒　袁曉勐

【摘要】城市生態文明建設，需要統籌規劃，并著重在推動產業持續升級、發展綠色交通、改善人居環境、統籌城鄉發展和提升城市資源價值等方面取得突破。新型城鎮化將經歷較長時期，城市生態文明建設也不可能一蹴而就。在當前的生態文明建設中，應采取重點突破、突出特色、制度建設、技術創新、爭先創優的策略。

【關鍵詞】黨的建設生態文明綠色交通人居環境

【中圖分類號】C91 ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

狹義的生態文明是指與政治、經濟、文化以及和諧社會相對應的生態環境建設，主要包括生態修復、環境治理、空間優化和生態環境質量的逐步提高。廣義的生態文明，既是一種發展理念，也是人類社會發展的新時代。作為一種發展理念，生態文明要求在保護自然、尊重自然，建設良好生態的基礎上，將“生態原則”貫徹到經濟和社會生活的各個領域，尊重事物發展自身的規律和秩序，保持事物之間和事物內部各要素之間的競爭和共生，推動自然界和人類社會的相互協調和永續發展。

作為人類社會發展的新時代，生態文明與農業文明和工業文明相對應。在人類反思工業文明的過程中，生態文明應運而生。①生態文明強調將環境與發展進行整合性思考，在尊重自然、順應自然的基礎上，探究環境問題產生的經濟社會原因以及在此基礎上的解決途徑，強調用生態理念從技術到體制和文化層面對其全方位透視，追求生態與發展雙贏。

生態文明建設是時代發展的必然趨勢

面對工業化帶來的資源環境壓力和日益嚴重的生態問題，各國20世紀60年代開始進行了系統的反思，《寂靜的春天》、《增長的極限》、《人類環境宣言》成為喚醒人們生態覺醒的重要文獻。1987 年世界環境與發展委員會發布的《我們共同的未來》，首次定義了可持續發展的概念②;1992年全球環境發展峰會簽署的《里約宣言—可持續發展》，使“既滿足當代人需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害”這一可持續發展觀念深入人心。人們越來越深刻地認識到，維護地球生態，必須依靠全人類的共同努力。

當前，人類對生態環境問題的關注已經超越了以往任何一個時代，為了應對共同的環境問題，國際社會開展了廣泛合作和對話，聯合國氣候變化框架公約及其京都議定書、蒙特利爾協議、巴厘島路線圖以及與此相關的國際合作，正在引導人類進入一個嶄新的生態文明時代。“哥本哈根會議”、“坎昆會議”、“德班會議” 、“多哈會議”、“華沙會議”，以及“利馬會議”，一年一度的聯合國氣候大會，已經成為全球最重要的多邊談判機制之一，并引領著人類可持續發展的風向標。

在國內，推動經濟社會發展轉型，走資源節約型、環境友好型發展道路，建設生態文明，已經成為廣泛共識，這既是資源環境的嚴峻形勢所迫，也是應對國際競爭所需。

資源環境面臨嚴峻形勢。十八大報告用十八個字表述了我們面臨的嚴峻形勢—“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”。我國人口多、底子薄，人均占有資源非常有限。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我們用幾十年的時間走完了西方國家一兩百年的工業化進程，在推動生產力快速發展的同時，也帶來了嚴重的資源環境問題。近年來，各地的環境投訴、環境信訪、環境糾紛以及環境群體性事件呈增長之勢，在一些地區甚至集中暴發，少則幾百人，多則上萬人參與，客觀反映出群眾對惡化的環境質量日益不滿，政府部門應對群體性事件的思想準備不足，應對方法不當。③

提升國際競爭力和國際影響力的必然要求。2008年金融危機以來，生態環境日益成為國際間對話的重要內容。一方面，發達國家試圖通過資金和技術優勢，構筑貿易綠色壁壘，打造國際競爭新優勢。在國際談判氣候談判中，發達國家不考慮歷史責任，不考慮發展中國家經濟社會發展的現實需求，要求發展中國家承擔同等責任。在貿易爭端中，發達國家以中國出口產品能耗過高、溫室氣體排放過多為理由，限制中國產品在本國銷售。如果我們不能通過技術進步減少經濟社會發展的資源消耗和環境影響，勢必在談判中居于劣勢，面對貿易壁壘也會無可奈何。

另一方面，國內嚴峻的生態環境，嚴重影響了中國的國際形象，以及對國際資本和人才的吸引力。由于資源匱乏和成本上升，中國作為世界工廠的地位正在遭到來自東南亞甚至非洲國家的有力挑戰。同時，由于環境污染嚴重，國際優秀人才來中國的意愿正在減弱。為了留住優秀人才，部分外企甚至需要為在北京、上海的外籍員工提供“霧霾”補貼。

因此，為推動可持續發展，應對新形勢下的國際競爭，建設生態文明勢在必行、迫在眉睫。正如習近平所強調的那樣—“要清醒認識保護生態環境、治理環境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態文明建設的重要性和必要性。”④

城市生態文明建設的重點領域

建設城市生態文明，應將生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程，統籌城市發展各個方面，推動城市各要素協調發展。城市生態文明建設，需要統籌規劃，并著重在推動產業持續升級、發展綠色交通、改善人居環境、統籌城鄉發展和提升城市資源價值等方面取得突破。

推動產業持續升級。產業持續升級是城市發展的最主要動力，是生態文明建設的必要物質基礎，也是資源節約、環境友好型社會建設的必然要求。

依據生態文明的要求，積極推動城市產業升級，主要任務包括：一是積極發展都市型生態農業。發展園區農業、精品農業、休閑觀光農業，建設集特色精品生產、生產科研、科普教育和休閑觀光于一體的多功能、高水平、現代都市農業科技園區，引導農業向科技型、生態型、集約型、觀光型現代化“生態農業”模式轉變。二是建設高新技術產業和高端制造業基地。以產業綠化、企業綠化、產品綠化、技術綠化為目標，創建生態型高新技術產業園區龍頭，研發設計與創新能力大幅提高，高附加值、高技術含量、低能耗、低污染的高新技術產業形成規模。三是加快發展現代服務業。適應現代化城市功能特點，大力發展新型業態，倡導綠色消費理念，建設購物中心和生活服務網絡體系等。

發展綠色交通。交通是一個城市的動脈，是一個城市的運行效率的直接決定因素。生態文明建設和新型城鎮化推進過程中，城市發展既要避免嚴重交通擁堵，又要避免“大馬路，空蕩蕩”的尷尬局面，就必須發展綠色交通。

綠色交通發展，主要著力點包括：一是以前瞻、生態、優質的綠色交通系統引導和平衡城市高效交通需求的產生、組合和運行，形成質量提升和規模聚合的交通需求構成，提供“暢達、安全、舒適和清潔”的交通服務，實現交通系統的人性化、捷運化、信息化和生態化。二是科學編制交通規劃。交通規劃要對城市開發規劃提供宏觀交通層面的指導意見，引導城市未來人口和產業發展分布格局從而形成有利于綠色交通組織的交通需求分布格局。對交通需求進行有效的時空配置，使得交通運行績效極大化、交通運行成本極小化、節能減排最大化，盡可能減少交通污染。三是要優先發展和利用公共交通。公共交通實行低票價政策;加強政務中心、商務中心、主要居民區之間的公共交通服務;加強城市與鄉村的公共交通服務;加強城市與周邊城市、上一級中心城市的聯系，努力實現與周邊城市和上一級城市的公交同城化。四是應合理規劃慢行交通。步行和自行車是居民出行的起始和終止，也是最環保最健康的交通方式，合理規劃慢行交通是綠色交通的重要要求。

改善人居環境。新型城鎮化的核心是以人為本，生態文明建設也必須關注人自身的需求。要按照環境優先、綜合配套的理念，全面改善人居環境。

改善人居環境，應從以下四個方面著手：一是規范建設城市綠地系統。以不低于《城市用地分類與規劃建設用地標準GB50137-2011》的最低標準要求，建設城市公共綠地。有條件的城市，應大力推廣屋頂綠化，提升城市綠化水平。二是保護自然景觀，傳承文化特色。城市建設過程中，應著重保護城市自然景觀、歷史文化街區和各種文物，不搞簡單的大拆大建，確保城市傳統和城市特色的保存和發揚。三是建立生態型的垃圾處理系統。在社區中推行以區分廚余垃圾為重點的垃圾分類工作，廣泛收集信息，認真調查研究，制定一整套周密細致的方案。完善與生活垃圾分類相配套的收運系統，徹底改變社區中以臨時垃圾桶屋（點）和平臺式垃圾轉運站為主的收運模式，推廣以密閉垃圾桶收集、小型動力車運輸、車廂可卸式垃圾車轉運的高效收運模式，整個過程實現密閉化，并可實現生活垃圾的分類運輸。四是建立完善的水處理系統。投資建設和改造城市地下管網，加快整治城中村排水管網，加大新建地下管網和對污水錯接亂排、超標排放的整治力度，改造完善市政排水管網系統，逐步實現正本清源和徹底的雨污分流。

統籌城鄉發展。城鎮化不可能再走城鄉割裂的老路，統籌考慮城鄉空間規劃、城鄉產業發展和城鄉社會民生事業是新型城鎮化的必然要求。區域生態系統是一個有機整體，城市生態文明建設也不可能孤島式地單兵突進。

統籌城鄉發展應從以下幾個方面著手：第一，重視頂層設計、堅持規劃先行，通過科學編制城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、城鄉結合部控制性詳規、綜合交通樞紐規劃，盡快完成《近期建設規劃》、《市域城鎮體系規劃》、村莊布點規劃和鄉鎮總體規劃，盡快做到控制性詳細規劃覆蓋率達100%，備案率達100%，全面實現城鄉發展規劃一體化，為統籌城鄉生態文明建設和經濟社會發展奠定基本框架。第二，統籌城鄉產業發展，用工業化的思路去發展農業，培育龍頭企業帶動農產品加工，開拓農產品銷路;著力發展都市型農業和設施農業，推廣體驗式農業，推動農業和旅游業相結合，提升農業科技含量和農產品附加值。第三，堅持城市反哺農村、工業反哺農業，通過科技、農機、示范基地建設等專項補貼，為農牧業發展輸血。第四，統籌城鄉養老等社會事業，不斷完善以“五險”為主要內容的社會保險機制，通過專項補助實現農村養老全覆蓋，并逐步提高農民養老金標準。

提升城市資源價值。建設生態文明，推動新型城鎮化，應該努力推動城市自身環境改善、空間拓展和品味提升，帶動城市自身價值增值。經營好城市資源，改善人居環境，是提升居民生活品質的需要，是全體市民的要求，是真正的以人為本;是提升城市形象和城市知名度，增強城市吸引力的需要;是籌措城市發展基金和增加民生支出的重要渠道;也是產業轉型升級，推動新興產業發展的需要。

經營城市，就必須著眼于盤活空間資源，優化生態文化資源，主要思路包括：第一，選擇特定區位高密度建設商業區，提升商業區周邊土地價值;第二，通過城中村搬遷改造和農村土地城鎮化，拓展城市發展空間，提升土地價值;第三，通過生態文化資源的優化組合，充分利用城市自然條件，依山傍水打造更多公共開放的生態空間，建設博物館、圖書館、體育館等公共文化設施，提升城市文化品位;第四，必要時建設城市新區，并通過行政機關整體搬遷，帶動城市新區發展，拓展城市發展空間。

城市生態文明建設的策略

新型城鎮化將經歷較長時期，城市生態文明建設也不可能一蹴而就。在當前的生態文明建設中，應采取重點突破、突出特色、制度建設、技術創新、爭先創優的策略。

重點突破。生態文明建設是一項系統工程，城市自身的實力積累需要一個過程，短期內很難面面俱到，要加快推進生態文明建設，就必須結合自身特點，選擇重點領域優先突破。

重點突破領域和方向的選擇，應綜合考慮城市自身的發展階段和面臨的主要挑戰。城鎮人口規模比較大，但經濟發展水平較低，支柱產業和主導產業不明確，園區還處于起步階段，甚至沒有成片產業園區的城市;或者雖然支柱產業規模較大，但產業技術水平偏低，產品市場競爭力較弱、附加值較低的城市，應當選擇產業升級作為重點努力方向，著眼于生態、科技和就業容量，重構城市產業結構，提升城市競爭力。發展水平較高、經濟實力較強、高新技術產業占比較大的城市，尤其是已經面臨一定程度的交通擁堵等“城市病”特征的城市，如北京、上海等巨型城市，可以選擇綠色交通作為近期重點努力方向，從交通需求、交通供給、交通管理以及路網優化四個方面進行系統規劃，大力發展共同交通，科學設計慢性交通。城鎮開發建設歷史較長，老城區、老社區嚴重影響城市功能優化和城鎮居民生活提升的城市，在重視新城區建設的同時，應將生態文明建設的近期重點放在關系群眾切身利益的人居環境改善上。

突出特色。城市生態文明建設，絕不能千篇一律。只有個性化的城市，才是鮮活的。城市并不只是用鋼筋水泥堆積的所謂“現代化”，蘊藏在建筑和空間中的生態印跡、人文符號和科技魅力是城市的真正內核。

突出城市特色，可以從以下幾個方面入手：一是充分利用城市自身的自然條件和生態優勢，打造獨具特色的城市生態系統，突出生態特色。“靠山吃山，靠海吃海”，城市建設也應當如此。海濱城市應當著力突出濱海特色，在海岸線利用、海灘開發方面做足文章，突出海景的包容性和開放性。沿江城市應當突出河流特色，充分挖掘河流的生態價值，在河道兩側留出足夠的公共空間，并沿河道布局重大公共設施。森林城市應充分利用良好的植被、優良的空氣質量和豐富的動植物資源，采取多中心城市空間布局，加大局部建設密度和強度，減少城市發展對森林生態的壓力，以城市的活力感染森林，以森林的靜謐包容城市，形成“城在林中，林在城中”相得益彰的生態格局。二是深入挖掘城市文化底蘊，突出文化特色，并將之體現在城市經濟社會發展中。每個城市都有其獨特的發展路徑，每個城市的發展路徑都是特定人類歷史發展階段的片段和縮影。按照“文脈主義”的觀點，城市必須在自己的發展載體中回答“我是誰”的問題，這絕不是簡單的歷史遺產保護，它涉及到更為寬泛的城市文化、城市精神、城市形象塑造和發展問題。因此，必須把城鎮文化和精神融入到城鎮規劃、景觀和建筑設計、開發建設之中，彰顯城鎮的個性和特色，這是提升城鎮品質和建設城鎮生態文明的必然要求。三是發展獨具優勢的特色產業，突出產業特色。結合資源條件和發展基礎，集中發展具有獨特優勢的產業，打造產業鏈條和產品品牌，形成具有區域影響力、全國影響力甚至全球影響力的特色產業集群，如昆山的筆記本電腦生產、佛山的建筑陶瓷生產等。

制度建設。保護生態環境必須依靠制度。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。對城市來說，必須意識到：生態文明建設，制度先行。否則，生態文明建設就會成為一句空話。

制度建設，必須從以下幾個方面著手：一是堅決落實最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度。把已經劃定的耕地保護紅線作為高壓線，任何人、任何地方都不能碰。深入宣傳《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國水法》等資源環境保護法律法規，對違法違規進行堅決依據法規查處。二是堅決執行土地利用、水資源利用的國家標準，并依據各地實際制定投資強度標準和污染物排放標準。對超標行為嚴肅查處，并責令限期糾正。難以自行糾正的，應該限期停業、拆除。對新進企業應該設定投資強度門檻、污染物排放門檻，不能達標的企業堅決拒絕。四是完善經濟社會發展考核評價體系，弱化GDP考核，納入體現資源消耗、環境損害和生態效益的指標。建立與評價體系相適應的獎懲機制，對生態環境的核心指標實行一票否決（對核心指標未能達標的個人和單位，考核為不合格），對重大生態環境事故實行責任追究制度。

技術創新。技術進步是生態文明建設的重要支撐。資源環境承載力有限和城市無限發展這對矛盾將人類置于兩難境地，技術進步則是實現生態環境和城市發展雙贏的鑰匙。

為推動生態文明建設，應著重通過以下幾個方面推進技術創新：一是制定技術創新規劃和方案，明確技術創新鼓勵政策;鼓勵申請技術專利，對技術專利給予獎勵;撥專款成立專門基金，加大對技術創新的支持力度，支持本地實用技術攻關，并對重大技術創新實施獎勵。二是結合本地生態環境特色和產業發展特征，增強區域性、特色性產業技術自給能力，以適應本地經濟需求和社會發展為出發點，在技術引進的基礎上，為區域性、特色性產業（經濟）發展提供技術支持，推動產業升級。以西北地區城市為例，一方面是水資源比較匱乏，另一方面光照比較充足，因此應加大對不同產業節水技術和太陽能利用技術的支持。三是加強科技創新的典型示范和帶動作用，以創新型企業、科技示范工程為重點，積極推進高新技術改造地方傳統和特色產業，逐步提高產業整體創新水平，推動經濟轉型和創新發展。四是積極推進區域創新能力建設，逐步建立健全適應創新、創業的機制和社會環境，完善以企業為主體、市場為導向、產、學、研和技術推廣組織相結合的技術創新體系和科技服務體系。

爭先創優。科學衡量城市的生態文明建設水平，需要多方面指標的綜合比較。當前，雖然還缺乏對生態文明建設水平進行全面評估的權威評價體系，但國家相關部門的試點示范、爭先創優活動，可以從不同側面反映城市的生態文明水平。

城市要努力爭先創優，可以將創建國家環境保護模范城市、國家園林城市和國家生態園林城市、國家生態文明先行示范區為主要抓手。主要著力點包括：一是爭創國家環境保護模范城市。國家級環境保護模范城市的認定和考核，涵蓋了社會、經濟、環境、城建、衛生、園林等方面的內容。1997年評出的首批國家環境保護模范城市是張家港市、深圳市、大連市、珠海市、廈門市、威海市。截至2012年，國家認證的國家級環境保護模范城市92個。二是爭創國家園林城市和國家生態園林城市。國家園林城市和國家生態園林城市，由中華人民共和國住房和城鄉建設部依據《國家園林城市標準》進行評選，主要從綜合管理、綠地建設、建設管控、生態環境、節能減排、市政設施、人居環境、社會保障八個方面進行評價。國家園林城市須滿足全部基本項的要求，國家生態園林城市須同時滿足所有基本項和提升項的要求。國家生態園林城市是國家園林城市的更高層次，更加注重城市生態功能提升，更加注重生物物種多樣性、自然資源、人文資源的保護，更加注重城市生態安全保障及城市可持續發展能力，更加注重城市生活品質及人與自然的和諧。自1992年開始，住房和城鄉建設部每年都會公布當年評定的國家園林城市。但截至目前，國家生態園林城市只公布了試點城市，包括青島、揚州、南京、杭州、威海、蘇州、紹興、桂林、常熟、昆山、晉城和張家港。三是爭創國家生態文明先行示范區。建設生態文明先行示范區，圍繞破解區域生態環境關鍵制約為基本目標，先行先試、大膽探索，發揮“積累經驗、樹立典型、示范引領”的作用⑤。

總之，按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，建設城市生態文明，必須將生態文明建設融入城市發展全過程，建設生態和諧、以人為本、功能多元、獨具特色的新型城市。在新型城鎮化過程中建設城市生態文明，需要統籌規劃，并著重在產業持續升級、發展綠色交通、改善人居環境、統籌城鄉發展、提升城市資源價值和構筑合理的利益分享機制等方面取得突破。

（作者分別為中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員、城市經濟研究室副主任，中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員）

【注釋】

①李學鋒：“生態時代城市發展的國際借鑒與中國愿景”，《上海城市管理》，2012年第5期。

②孫新章，王蘭英等：“以全球視野推進生態文明建設”，《中國人口·資源與環境》，2013年第7期。

③顧瑞珍，吳晶晶，羅沙：“習近平：建設美麗中國 推進生態文明—學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神述評之七”，中國文明網，2013年7月22日，http：//www.wenming.cn/xj_pd/ssrd/201307/t20130722_1359815.shtml.

④習近平：“在中共中央政治局第六次集體學習上的講話”，2013年5月4日。

⑤國家發展改革委、財政部等六部委：《關于開展生態文明先行示范區建設（第一批）的通知》，2014年7月。

責編 / 張曉