論社會轉型時期政府公信力提升

單曉輝

【摘要】改革開放以來，社會結構轉型和體制轉軌時期積累的深層矛盾和問題浮現，加上一些政府部門公共權力異化，行政行為不規范，政府信息不及時、不準確以及政策缺乏穩定性、連續性等不作為現象，使得政府部門公信力出現弱化的趨勢。提升政府公信力已經成為社會公眾的普遍共識和一致期待，文章指出，要從轉變政府職能、堅持依法行政、推進政務公開等方面入手，提高政府公信力。

【關鍵詞】社會轉型 政府公信力 提升路徑

【中圖分類號】D630 ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

社會轉型，是指1978年以來，我國從計劃經濟時代轉變為市場經濟時代、從傳統農業社會轉變為現代工業社會、從封閉半封閉狀態的社會轉變為開放型社會、從禮俗社會轉變為法治社會，以及由此帶來的經濟、政治、文化、社會等各領域、各層面的社會變革過程①。目前，我國正處在社會轉型的重要時期，新舊體制產生沖突，社會利益分化組合，價值觀多元。這些變化在客觀上影響了政府的威信，削弱了政府的公信力。尤其是隨著網絡時代和“自媒體”時代的到來，新聞自由度明顯提升，傳媒生態媒介發生了前所未有的變化。一些政府的負面信息迅速擴散，很多問題被無限放大，在強大的社會輿論批評浪潮中，政府公信力陷入了日益弱化的困境。因此，提升政府公信力，是政府有效回應公民參與社會管理的應有之義，也是自覺落實“以人為本”為核心的科學發展觀的必然要求。

政府公信力概述

政府公信力，從本質上來說是一個政府政治合法性的問題。政府公信力的強弱直接關乎政府合法性的基礎，影響著政府的號召力和權威性。要建立一個良好的社會誠信體系，首先應該從提升政府的公信力做起。政府公信力的提升，也有助于帶動個人信用和企業信用的提升。

政府公信力的內涵。要對政府公信力進行理論研究，首先要理清社會轉型期政府公信力的涵義。政府公信力涉及兩個主體：政府和社會公眾。因此，對政府公信力的界定也須從這兩方面入手。國家行政學院唐鐵漢教授認為，“公信力一方面表現為政府對民眾的影響力、號召力，另一方面也體現了人民群眾對政府的評價，政府公信力等于政府行政能力乘以公眾滿意度”②。因此，政府公信力一方面是指政府通過制定政策、執行政策取得行政效能，從而獲取民眾的認同和信任的能力;另一方面是指民眾從內心對政府行為進行價值評判，然后形成對政府的支持。這兩方面是一種相互依賴的關系。在出現信任危機的社會，提升政府公信力，不但可以塑造政府的誠實信用形象，帶動社會民眾加強信任，而且直接有利于社會的穩定，推動社會轉型的進程③。

首先，政府公信力的提升，有利于提高政府的合法性基礎，贏得廣大人民群眾的積極擁護和支持。政府合法性是建立在民眾心理認同基礎上的，而這種心理認同無疑是建立在信任的基礎之上的，政府只有先贏得民眾的認同和信任，才能得到民眾的擁護和支持。“即使最強的人也不能永遠壓制住民眾，不能永遠坐在主宰者的位子上，他只有把手中的強力變為民眾手中的權利，把強制民眾服從轉化為讓民眾覺得理所當然的義務”④。所以，政府公信力的提升，一方面能夠削減政府行政行為的運行成本，提高工作效能，另一方面能吸引公民主動參與政治，推動民主政治發展。

其次，政府公信力的提升，有利于穩定社會秩序，推動其健康有序發展。無論是計劃經濟還是市場經濟，穩定的秩序都是社會有序運轉的重要條件，市場經濟的發展離不開生產者、經營者、消費者對市場規則的心理認同。政府是穩定的公共秩序的提供者，倡導人們遵守秩序。如果政府自身缺乏公信力，市場經濟必然會陷入混亂。所以，政府公信力的提升不僅能夠為我國社會主義市場經濟的發展提供穩定的內部條件，使市場經濟迸發活力，還能夠在競爭激烈的國際市場競爭中為我國市場經濟的發展保駕護航。

最后，政府公信力的提升，有利于樹立政府的良好形象，提高公民參與熱情。政府的良好形象建立在民意的基礎上，而政府如果要了解各項政策是否符合民情民意，具體工作是否讓群眾滿意，需要完善、暢通的民意表達機制和政策反饋機制，以便及時作出調整和回應。這就要求政府行政行為誠實守信，樹立政府依法行政權威，推進誠信建設，贏得人民群眾的信任。只有當政府獲得人民群眾的心理認同和行為支持時，才能更有信心主動參與政策的制定、擁護各項政策的執行與監督，從而推動我國政治的民主化進程。

社會轉型時期政府公信力弱化的現狀及原因

隨著中國改革進入攻堅期，陸續出現了許多影響政府公信力的事件，比如“周老虎”事件、湖南衡陽賄選案、溫州動車事故等，這些政治地震不斷地拷問著政府的公信力。

政府公信力弱化的現狀。改革開放三十多年來，隨著民主與法治建設的深入推進，尤其是隨著自媒體時代的到來，人民的政治參與熱情提高，監督政府的路徑更加暢通。然而，面對日益復雜的社會狀況，傳統的帶有行政強制色彩的管理方式難以適應新情況，解決新問題，服務型的管理模式成為人民的新期待。政府公信力弱化具體表現在：一是決策前吸收了民眾的意見，但在決策過程中卻忽視民意，決策前的聽證形同虛設;二是政策制定得很好，但在執行過程中卻違背初衷，基層政府在執行政策層面大打折扣;三是事故相關責任人被問責后，卻在不聲不響中重新啟用，甚至提拔任用。

2006年9月，國內一家知名網站和雜志社聯合進行的關于“信用度最低的職業群體”調查中，政府官員排在“我國信用度最低的職業群體”第一位。這一調查結果也在另外兩項調查中得到了佐證。在被問到“您對當地政府官員的認可程度”這一問題時，高達63.77%的人表示很不信任，有30%的人表示不太信任。2012年，根據《小康》雜志發布的《2011～2012中國信用小康指數》報告，我國2011～2012年的政府公信力指數為67.8分，表明公眾對于政府信用的總體評價居于中等偏上。雖然這些調查存在一定程度的隨機性，數據結果有一定的偏差，但它們總體上反映出當前我國政府公信力面臨的嚴重挑戰。

政府公信力弱化的原因。第一，政府公權力異化。公共權力具有稀缺性，易發生腐敗行為，政府在行使公共權力的過程中，如果有人公權私用，為自己和小集體牟利而不惜棄公共利益于不顧，進行權力尋租活動，使公共利益部門化，部門利益個人化，就會使得公共權力偏離人民群眾的根本利益。比如，網上曝光的“房叔”“房嬸”，這種公共權力的腐化、濫用，嚴重侵害了政府公信力。還有，媒體曝光的“開房門”、“不雅視頻”暴露出部分官員的作風問題，使民眾不由自主地給官員貼上了“腐敗墮落”的標簽，這些事件都直接損害了政府在人民心中的形象，大大降低了民眾參與政治的熱情。

第二，政府行為不規范。政府行為公信力弱化主要表現在：一是政府行為缺位。近些年來，政府缺位的現象日漸突出，未履行好自己的職能，無法滿足公眾對公共產品的需求，政府公信力降低。二是政府行為越位。政府機關將不該管、管不了、管不好的事情大包大攬，政府越位行為的最終結果是，不僅沒有妥善處理好介入的事情，反而由于行政效能低，損害了政府公信力。三是政府行為錯位。政府工作人員不能正確地扮演好職責內角色與職責外角色，以及主要角色與次要角色。比如，突發事件或群體事件發生之后，政府為了維穩，單方面主導所謂善后的“賠償”，違法違規與受害者簽訂協議，買斷索賠權，息事寧人。

第三，政府信息公開不及時、不準確。隨著互聯網時代的到來，信息傳播的速度不斷加快，范圍不斷擴大，內容不斷豐富，正面信息和負面信息產生的效果都會被擴大。若政府不能通過新聞媒介及時傳達準確信息，滿足公眾輿論的正當要求和愿望，便會引發公眾猜疑政府的政策和行為，加劇公眾的心理混亂，容易誘發各種謠言的擴散和發展，造成公眾對政府的不信任。還有一些地方政府為了維護自身的利益和形象，對一些重大事件故意瞞報、漏報，甚至直接制造虛假信息。媒體曝光后也不采取有效措施進行補救，而是敷衍了事或不予回應，使得公眾對政府的不滿情緒與日俱增，進而采取一些非理性的方式發泄，造成社會的不穩定。

第四，政府績效評價標準不科學。GDP仍是相當一部分地方政府進行績效評估的唯一標準和衡量官員業績的主要參數，這導致了一些政府選擇性忽視自身的社會管理和公共服務職能，從“政治人”蛻變為“經濟人”。政府官員不去滿足人民群眾的切實需求，而是片面地追求經濟增長的短期績效，不考慮經濟的長遠發展和可持續發展。更有甚者，一些政府官員在追求績效的過程中，全然不顧地方財政實力和實際需要，只為達到個人升遷等私利而大搞勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”、“面子工程”，熱衷于做表面文章，甚至在統計數字上也弄虛作假。這些行為大大加劇了地方政府與社會公眾的對立情緒，使得政府的行政合法性一再受到公眾的質疑。

社會轉型期提升政府公信力的措施

在社會轉型期，政府既要維持社會秩序穩定，又要保持社會發展的活力;既要謹慎小心，又要避免大的失誤;既要提高效率，又要大膽改革，銳意創新維護社會公正。政府扮演好上述各種角色的前提是，要取得公眾和社會組織的信任⑤。提升政府公信力是一項長期而艱巨的任務，當前，應該把其作為提高政府行政能力的重要抓手。打造誠信政府，塑造誠實信用的良好政府形象，應該從以下幾個方面入手：

加強依法行政，實現向法治政府的轉變。依法行政是全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的必然要求，也是提升政府公信力的源泉。法律具有其他任何手段都不具備的國家強制力和普遍約束力，法律能夠制度性地防范政府在運用公共權力過程中的隨意性和人格化。首先，加強行政立法。有法可依是依法行政的基本條件，是嚴格執法的法律基礎，要進一步完善政府管理行為的相關法律法規。其次，改善行政執法。各級政府機關及其工作人員在行使行政權力、履行行政職責時，要嚴格按照法律的程序和步驟開展工作，做到執法必嚴，這樣才能維護憲法和法律的權威，維護人民的根本利益。最后，完善執法監督。政府是代表人民來行使公共權力的，政府的行為必須受到法律的監督，政府違反法律時也必須承擔相應的法律責任，做到違法必究，這樣才能維護社會的公平和正義，維護政府的公正形象。總之，要對憲法忠誠，對人民忠實，對法律敬畏，對人民敬重。

轉變政府職能，實現向服務型政府的轉變。服務型政府本質上要求黨政干部立黨為公，執政為民，履行好全心全意為人民服務的根本宗旨。倡導“以人為本”的價值理念，建設服務型政府，在今后的工作中必須做到以下幾點：首先，各級政府和官員要牢固樹立“權利本位、社會本位、民生本位”的思想，充分考慮社會公眾的具體情況和切實需求，最大限度體現“人民的政府為人民”的原則，實現社會公共利益的最大化。其次，盡可能多地提供覆蓋面廣、層次性高的公共產品和公共服務，健全和完善社會保障制度，包括教育、醫療、衛生、環境保護、公共事業和社會保障等，擴大公共服務的覆蓋面，提升公共服務的質量和效益，通過維護民眾權益贏得民心。最后，創新行政體制和管理方式，加強政府績效管理，規范政府財政收支管理和公務消費，努力降低政府行政的運行成本，提高政府的公信力和執行力。

推進政務公開，實現向陽光政府的轉變。列寧曾經說過“只有讓人民群眾知道發生的一切，讓他們能獨立評判一切，并根據自己的決定從事一切的時候，這時國家才真正有了力量。”⑥《政府信息公開條例》從法規層面上把政府決策、行政信息公開作為強制性的職責和義務確定下來。通過政務公開，讓人民群眾更好地了解政府的運作和行為，并對其進行監督，讓權力在透明環境中產生、運行、發展，只有這樣，才能杜絕暗箱操作，讓競爭者公平、公正地競爭。法律界有言“正義要以看得見的形式實現”，唯有讓公眾“看得見”，以公開保證公正，以透明確保清明，及時準確地公開信息，充分保障公民的知情權和監督權，從打造陽光政府出發建設服務政府、法治政府，才能加強公民與政府的互信，提升政府的公信力。對此，政府應積極推行電子政務，建立重大決策聽證制度，在政府與社會公眾之間形成良性的有效溝通， 增強民眾對政府的信任。

提高施政水平，實現向高效政府的轉變。打造高效政府，有利于提高政府決策的科學化和民主化水平，有利于節約行政成本，提高工作效率，從而有利于融洽黨群、干群關系，提升公民對政府的信賴程度。提高施政水平，必須自覺完善好以下制度和環節：首先，建立科學的決策制度。對于重大問題應該集體協商、邀請專家顧問和吸收相關代表召開聽證會，使政府的各項決策都經得起科學的檢驗、群眾的監督。其次，完善執行環節。政府工作的重點和難點在于執行與落實，因此每項工作都要做到合理布置、堅決執行，保證政令暢通。抓好辦事的環節，推行電子政務，提高辦事效率。打造更加文明的服務窗口和便捷的辦事平臺。最后，抓好問責環節。出現重大問題以后，對于因決策失誤而造成經濟損失和負面影響的主要負責人，經過充分調查取證后，根據責任大小依法定程序處理，不包庇、不縱容。

擴大公眾參與，實現向民主政府的轉變。隨著社會經濟發展和時代的進步，社會公眾有意愿也有能力直接或間接地參與社會公共事務的管理。只有讓民眾積極參與政治，讓老百姓真正參與到政府政策的制定與執行過程中，才能在政策制定過程中積極引導公民的利益訴求，減少信息不對稱和利益不對等產生的分歧，獲取公眾對政策制定者的心理認同。一方面，提高民眾參與政治和社會事務的積極性，建立和完善公共政策制定、實施的透明化和民主化參與機制，對于與群眾利益息息相關的決策，在決策前都應該召集相關代表聽取他們的真實意見，不漠視民意，讓權力在決策的過程中接受陽光的照射，避免草率和暗箱操作。另一方面，充分發揮各種社會組織的中介作用，為社會組織提供充分的發展空間。各種社會組織的發展和完善不僅可以提高政府決策的科學性和民主性，也可以增加公眾對政府工作的理解，從而更好地實現政府和社會公眾的溝通和互動。

（作者單位：吉林體育學院）

【注釋】

①汪大海：《社會管理》，北京：中國人民大學出版社，2013年，第132頁。

②唐鐵漢：“提高政府公信力建設信用政府”，《中國行政管理》，2005年第3期。

③董河清：“關于提高政府公信力的思考”，《黨史文苑》，2010年第12期。

④[法]盧梭：《盧梭文集—社會契約論》，北京：紅旗出版社，1998年，第227頁。

⑤白春陽，馬俊峰：“政府公信力：現代公共生活秩序的核心問題”，《天津社會科學》，2008年第1期。

⑥《列寧選集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第258頁。

責編 / 于巖（實習）