實現治理體系現代化 分階段建設服務型政府

邵宏珠

【摘要】國家治理體系和治理能力現代化目標的實現要求政府組織的自我革新，以服務型政府為目標的行政管理體制改革進程因此被賦予了治理主體協同化、治理結構系統化和治理方式科學化的新內涵。文章運用行政生態理論，結合當代我國構建服務型政府的實踐，對分階段建設服務型政府的依據、戰略構想和陷阱對策展開討論。

【關鍵詞】治理體系 行政改革 服務型政府 公共服務

【中圖分類號】D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會以來，我國全面深化改革進程朝著治理體系和治理能力現代化的目標強力推進。治理能力現代化以現代化的治理體系為空間載體和實現前提，成為我國深化改革的切入點和階段重點。政治學家高小平認為：“只有實現了治理體系的現代化，才能培養治理能力的現代化”①。行政體系是國家治理體系的子系統，是國家治理體系現代化目標應有之義。處于治理體系現代化的語境之下，行政系統面臨著解決行政環境存量問題與構建服務型政府的重大課題。文章運用行政生態理論，結合當代我國構建服務型政府的實踐，對分階段建設服務型政府的依據、戰略構想和陷阱對策展開討論。

行政體系現代化要求分階段構建服務型政府

國家治理體系中的行政系統不僅要實現自身的優化和完善，同時要符合治理主體協同化、治理結構系統化和治理方式科學化的客觀需要，政府在治理體系現代化進程中的能動程度勢必隨著深化改革的實際進程出現波動，因此，服務型政府的構建難以實現“一步走”或“齊步走”，應分階段進行。

治理主體協同化要求分階段構建服務型政府。治理主體協同化是指在推進治理體系現代化的進程中，黨和政府的領導與多元社會主體參與治理的耦合狀態。行政主體協同化并非一個靜態概念，它指向黨和政府的領導作用與多元社會主體的參與作用之間的互動關系，以政府積極和社會積極雙重動力為前提的互動關系，需要政府從自身定位和職能結構上進行革命性改革。

具體而言，在社會積極尚未達到參與治理的水平時，政府定位應集中于培育社會力量，協調社會利益表達，開拓社會治理空間，完善政府—社會協商機制，即構建服務型政府的初級階段;在社會積極達到與政府積極相互呼應、協調、合作時，政府定位應向回應社會利益表達、維護運行政府—社會協商機制、宏觀引導社會管理方向轉變，彌補社會管理因公共產品特性造成的結構性空白和匱乏，即服務型政府的高級階段。

治理結構系統化需要分階段構建服務型政府。治理結構系統化是指國家治理的組織體制系統化，具體而言是指“經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排緊密相連、相互協調”②。

從行政生態理論的視角，可以將經濟、政治、文化、社會、生態文明等視為治理體系的要素，治理結構系統化就是指上述治理體系要素之間的平衡狀態。這種平衡從下述三個方面影響著服務型政府構建：首先，治理結構內部能量平衡要求分階段構建服務型政府。我國行政體制改革由統治型管理體制直接向服務型管理體制躍遷，跨越了西方國家近二十年的管理型管理體制嘗試階段，這意味著我國行政系統本身的能量級別高、向量大，而經濟、政治、文化、社會和生態文明等系統能量相對處于中等水平，根據能量流動的規律，行政系統必然向其他系統釋放能量，以達到國家治理結構整體的能量平衡。因此，行政系統釋放能量的過程為服務型政府構建的初級階段，而其他系統與行政系統達到能量平衡的狀態為服務型政府構建的高級階段。

其次，治理結構內部比例平衡需要分階段構建服務型政府。根據行政生態理論的研究，上述系統之間依據能量流動方向存在著比例由重到輕的邏輯順序，即生態文明—社會—文化—經濟—政治—行政③。行政系統規模依據外部生態要求在構建服務型政府過程中將出現先增后減的趨勢，客觀上存在服務型政府構建的兩個階段。

最后，治理結構內部速度平衡需要分階段構建服務型政府。改革開放以來，我國經濟體制改革成就舉世矚目，然而社會階層固化，貧富差距拉大，民族文化勢微等問題層出不窮，構建服務型政府需要分階段進行。

治理方式科學化需要分階段構建服務型政府。治理方式科學化是指包括“基層的社區、學校、工廠，中層的政府、社會組織以及高層的區域組織、國際組織運用制度化和程序化的管理方式”④，應用先進的社會治理運行機制和技術對公共事務進行處理。

在初級階段，治理方式的科學化需要行政系統宏觀上厘定適用的社會機制和技術標準。當前實踐中發展出的行政審批式服務型政府、行政效率式服務型政府均屬于此種樣態。在高級階段，治理方式科學化要求行政系統對其他治理系統的信息輸入具有高度回應性。公共問題作為行政系統的輸入自變量，本質上具有多重嵌入性、動態演化性、宏觀涌現性和不確定性等特征⑤，無法被批量模式化處理，行政系統運用較為成熟的社會機制和技術標準對其進行回應。

分階段建設服務型政府的戰略構想

分階段構建服務型政府既是漸進式的行政改革過程，也是經過嚴密的社會調查和政策準備，各個政府區間、層次、部門“分步走”的行政發展過程。文章在理論分析基礎之上搭建了前提—方式為框架的戰略構想，期待為理論分析和實踐操作鋪設較高效度和信度的媒介。

政府能量釋放：服務型政府階段過渡的前提。首先，政府能量向社會釋放夯實兩階段過渡的社會基礎。一方面，深化經濟體制改革，拓寬理性文化延展空間。公民集體理性是建立在公民集體意識框架內的理性思維方式。它來源于長期和廣泛的市場經濟實踐，在經濟形態下，以經濟利益為價值取向的公民較為熟悉的價格機制、交換機制和供求機制要求公民熟悉平等、契約、信任和伙伴化等基本價值，這無形中構成了公民集體理性的內核。其路徑包括：推進社會主義市場經濟法制改革，明確行使社會系統權和深化社會主義市場經濟規范改革，倡導伙伴關系和契約化行為方式。另一方面，深化公民參政議政，促進社會系統集體理性“出口決定進口”。公民集體理性與經濟體制改革相伴相生，伴隨著社會主義市場經濟改革縱深推展，公民集體理性必將溢出原有作用范圍，尋找更為廣闊的“出口”，公民參政議政內容和形式上的創新都是民主政治語境下制度創新體系的組成部分，以“出口決定進口”的思路，釋放公民集體理性的行政能量是實現階段過渡的必經之路。深化公民參政議政，在行政立法環節要保障公民政策建議權，在前立法環節要注重公民的知情權和參與渠道暢通，在立法過程中應倡導“人權本位”的憲政觀念，而非僅僅是領導“走群眾路線”的約束。此外，行政執法環節是公民參政議政的重要領域，在這一環節，行政主體應關注行政程序異化問題，督促公務員轉變對行政相對人參政議政缺乏主觀理解的現狀。

其次，社會系統—政府協商范式的進步優化系統間能量—信息流運動。一方面，融化組織“僵界”，創造協同治理范式。社會系統相對行政系統而言，具有更高的效率。“政府同私人市場一樣是有缺陷的。政府并不是某種有著良好意愿的計算機，總是能夠做出對整個社會有益的無私決策。”⑥社會系統內部的海量組織更能滿足社會多元化需求，其產生本來就是社會需求和利益格局多元化的結果。此外，社會系統更了解基層公眾的需求，規模小、靈活性高，可以更好地打破正式組織的僵化界限，整合資源滿足公眾的需求。在融化正式行政組織“僵界”的同時，社會—政府協同治理模式亦能較好地彌補政府失靈和權力失控雙重陷阱，為提高社會公共服務供給質量和數量提供保證。另一方面，漸進推動協商范式進步，優化能量—信息流運動。政府的權力和行為是有限的、適度的、規范的。協商范式是社會—政府協同治理模式在公民參與行政行為過程中的體現，是建立在契約精神基礎之上的公民參政范式，協商范式的對等性、伙伴性、合作性等特點需要在我國目前的行政環境下漸進推動，逐步提高行政系統內外部能量—信息流運動速度，增強能量—信息流運載容量，使其運動方式多樣化、取得協調一致的效果。這需要政府放低姿態，也需要公民提高參與意愿，從行政文化環境的角度逐步向經濟環境和政治環境滲透，直至行政系統本身也被置于這個“場”之內。

最后，政府釋放利益聚合機制，升級服務型政府階段過渡動力系統。其一，降低社會組織審批門檻，激發社會組織發揮聚合意見功能。建立社會組織科學分類機制，梯次降低社會組織審批門檻。矯正立法指導思想，改變“三重三輕”，即重政府管理輕權利保障，重事前審批輕事后監管，重行政手段輕經濟制約。通過與社會組織簽訂契約，公平分配社會資源和行政資源，避免社會組織的行政化，保障其合法權益的實現，整合政府監管資源，引導社會組織的自我監管和互相監管。制定實施《社會組織法》，以此為社會組織管理的“母法”。這是提升社會組織管理規范化、系統化、法制化的必經之路。其二，鼓勵社會組織“去草根化”，引導其參與公共事務。鼓勵社會組織的“去草根化”意味著要將其納入到公共事務參與主體系統之中，通過三級審批體系給予其合法地位，保障其合法權利，對于“草根化”社會組織的人事、活動、經費等自主程度予以保護，鼓勵其民主化的自治方式，利用綜合監督體系對其活動實施監督。其三，鼓勵社會組織“去官方化”，引導其客觀表達利益。弱化社會組織與政府之間“強控性法團主義關系”，倡導建立“伙伴關系”。助力社會組織財政來源社會化、多元化，降低其對政府的經濟依附性。引導社會組織形成客觀利益表達文化，增強成員歸屬感、認同感。其四，引導建立社會系統利益聚合系統，提高其在政府過程中作用層次。公民的利益應該有較為清晰的表達和話語體系，這需要公民利益聚合形成系統，避免了零散的公民利益表達只停留在行政系統較為外層的技術分系統。經行政系統內部分系統的聚散拆合，公民利益一方面存在失去原有內涵的風險，另一方面作用層次難以涉及管理分系統等行政決策內核，作用層次較低。利益聚合系統化是推動分力形成合力、真實客觀有效地進行政民溝通的模式，這與社會系統的發展并道而行，也是公民“倒逼”政府采取行政行為、政府回應公民意愿的可能性所在。

政府系統內分步走：服務型政府階段漸進過渡的方式。在各地域、各部門張力作用下，服務型政府的過渡是初級階段政府各個部門依據治理主體對本部門職能參與的程度分別進入高級階段的過程，這一過程被稱為系統內分步走。如前所述，成熟的社會系統在自主性、自治性和契約化程度閾值較高，這決定了其對行政系統影響的延展和深化。

就廣度而言，成熟的社會系統自主性增強并擬合了完整的社會利益聚合系統，社會成員和次級組織自覺參與行政過程，這拓寬了社會系統對行政系統輻射的范疇，從初級階段的社會公共服務職能向其他職能蔓延。長期漸進的蔓延過程進一步強化社會系統對行政系統的推力，因此，首先受到社會系統輻射的部門率先過渡到高級階段，而漸次蔓延的領域跟進過渡。

就深度而言，成熟社會系統因其自治程度的提高和契約化程度攀升，利益整合與表達能力有了較大改善，使其對行政系內部系統的滲透度不斷加大。其中，技術分系統和管理分系統作為分系統路徑的外—內兩極應出現滲透度的由深至淺的差異，分系統難以一致過渡，而采取分步走方式實現過渡。

簡言之，服務型政府各階段之間的過渡是一個長期、非均勻、遞進的過程，而非多種過程集成疊加的激進式過渡。為彌合因此產生的扭曲的張力，服務型政府內部需要更長的時間調試和取得一致協調的過渡效果。形象地說，服務型政府兩階段過渡是一種毛蟲蠕動式的運動，下圖描述了在因個別分系統提前過渡產生的張力和服務型政府自身協調一致要求產生的合力相互作用下，服務型政府過渡形成了毛蟲蠕動式的伸—縮前進節奏。

毋庸置疑，服務型政府內部要素在分系統內按程序流轉對分系統發生作用決定過渡的非均勻性。行政系統五個內部分系統程序化的運作模式也造成了內部要素流轉的周期較為漫長，按程序流轉使得內部要素的作用力度不均勻，要素的散失、聚合甚至湮滅都可能發生，同時，服務型政府內部要素之間的流轉速度和路徑不一決定過渡的長期性和遞進性。

分階段建設服務型政府過程中應規避的陷阱

行政環境變化導致階段過渡周期延長。服務型政府階段的漸進過渡和分步走并不意味著部門之間的過渡是無限期的，部門之間因信息—能量的流動引起的張力與合力交替運動使得政府各分系統的過渡在一定的時期內順序完成，這被稱為兩階段的過渡周期。行政環境的變化可能導致部門之間張力的松弛，延長兩階段過渡周期。表現在：國際經濟環境突然變化導致過渡周期延長;國際、國內政治環境突發變化導致過渡周期延長;國內文化環境漸進變異對過渡周期的稀釋作用等。

政府層次差異引起的服務型政府階段過渡失靈。政府實踐表明，阻礙性因素會造成政府發展的延緩、停滯甚至倒退，其中統治階級中保守勢力和既得利益集團的阻撓、官僚制的組織惰性和發達國家對不發達國家的強制性制度移植占重要比例。服務型政府兩階段過渡作為政府發展的樣態之一也不例外，多種對過渡可能造成不良影響的因素引致過渡的延緩、停滯甚至倒退，是為服務型政府兩階段過渡的失靈現象。突出表現在：政府層次差異可能引起階段過渡失靈;公務員中保守勢力和既得利益集團阻撓可能導致服務型政府階段過渡失靈;官僚制的組織惰性可能引致階段過渡延緩;發達國家強制性制度移植可能引致兩階段過渡延緩、停滯甚至倒退等。

（作者為東北大學文法學院博士研究生、遼寧石油化工大學公共管理與法學系副主任）

【注釋】

①高小平：“國家治理體系和治理能力現代化的實現路徑”，《中國行政管理》，2014年第1期，第9頁。

②“切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來”，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/31/c_118787463.htm，2014年1月5日。

③王滬寧：《行政生態學》，上海：復旦大學出版社，1998年，第270頁。

④鄭言，李猛：“推進國家治理體系與國家治理能力現代化”，《吉林大學社會科學學報》，2014年第2期，第5～12頁。

⑤楊冠瓊，劉雯雯：“公共問題與治理體系—國家治理體系與能力現代化的問題基礎”，《中國行政管理》，2014年第2期，第15～23頁。

⑥[法]斯蒂格利茨：《經濟學》（上冊），北京：中國人民大學出版社，1997年，第502～503頁。

責編 / 于巖（實習）