“治理理論”視野下政府公信力提升

張敏

【摘要】目前，全球范圍內各國都在加強政府公信力的建設。我國正處于經濟快速發展和社會矛盾凸顯并存的社會轉型期，隨著公民意識逐漸加強，對我國政府公信力的要求越來越高。文章從“治理理論”的視角對政府公信力進行分析，并對政府公信力的建設提出建議，對重塑政府公信力的辦法進行了探討。

【關鍵詞】治理理論 政府 公信力

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

目前，隨著世界范圍內許多國家不同程度地出現政府公信力降低的情況，各國都加強了對公信力的建設。因為我國目前正處于全面轉型期，經濟快速發展與階層矛盾突出并存，政府行政體制改革與法制意識提高并存，造成了我國各地政府在一定程度上出現了公信力降低的情況，直接削弱了政府的行政效率，損壞了公眾形象。我國的政府公信力遭遇寒流，形勢不容樂觀，這也是政府公信力在社會發展過程中必然要遭遇和解決的問題。分析政府公信力問題與探討增強政府公信力的方法，不僅是學術研究的要求，也是現實需要的選擇。政府公信力問題是一個敏感而復雜的全方位問題，它的研究與提升涉及到很多學科理論，本文主要是利用行政學理論來予以分析闡述。

當前階段，政府部門在行政管理與執法過程中與行政相對人產生了一定的矛盾，如“釣魚執法”、暗箱操作、土地補償糾紛、群體性事件等都暴露出一些政府部門在行使行政職權時損害了行政相對人的利益，影響了政府的公信力，也阻礙了政府效能的充分發揮。所以，好好研究“治理理論”，營造正面的政府公信力才能產生足夠的凝聚力與感召力，使政府和民眾能夠協調統一、上下一心，確保政府政策的高效實施，增強行政執法的效率，政府和民眾的關系就會大大改善，假以時日，政府的公信力會逐漸提高，以此實現良性循環。

“治理理論”的界定

“治理理論”，指的是把社會企業、私人部門等的管理方式用于公共部門，如把激勵機制用在政府人員的公共服務中來。作為“善治”的治理，其內涵指的是一類高效率的、包容的、權責明確的且能被充分監督的公共服務系統。而從社會控制管理的角度來講，它指的是政府和社會各層面、政府部門和私人之間的合作和互動。

“治理”這種全新的政府管理模式，從20世紀90年代起受到越來越多的政府組織和個人的關注。其方式和目標不同于以往統治階級及其同盟者運用政府自上而下發號施令，后者作用范圍相當有限。“治理”所追求的目標是最大限度地增進公共利益，公共治理可以是通過社會組織、民間組織、政府部門之間的密切合作與上下互動等方式來實施，而且其作用范圍可普及到國際社會。

“善治”是政府追求的目標。善治是一種最好的治理方式，其本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，它是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程;在一定意義上，就是進一步法治化的進程。良好的互信關系是政府與國際社會、政府與社會公眾的合作與互動之上的政府治理模式的社會基礎。

政府公信力內涵

政府公信力的定義。公信者，公眾信賴之謂也，可以簡單地理解為政府獲取公眾信任的能力，政府依據自身的信用所獲得的社會公眾的信任度。某種程度上說，政府公信力就是政府自身行政能力與公眾滿意程度相作用的結果。政府公信力是政府在通過公共權力實施行政管理活動的時候所表現出來的一種被民眾承認、服從的能力。通常認為政府公信力有著兩個層次：首先是政府自身的信用狀態是否良好;其次是政府得到公眾信任與服從的能力。信息時代，政府工作的焦點不單單是是否干得好，而是能不能讓公眾認為它能干得好，執政能力、宣傳策略與公關能力都是必不可少的。政府公信力就是如此，高信用不必然具有高信任度，因此政府不但切實需要有很高的信用水平，同時也需要用恰當的方式讓公眾知道并且讓公眾相信自己。總而言之，政府公信力是政府依賴于社會成員的信任基礎上形成的社會秩序。政府作為一個為社會成員提供普遍服務的組織，其公信力程度的高低是通過政府履行其職責的一切行為反映出來的，所以，政府公信力程度實際上就是公眾對政府履行其職責情況的評價。

政府公信力主體的辯證關系。公信力涉及兩個主體，政府和公眾;涉及到兩種行為，信任和被信任;涉及到一組關系，信用與信任的關系。政府是政府信用的主體，作為被信任方;公眾是信任的主體，扮演施信方的角色。公眾與政府之間的關系不是一成不變，而是動態變化的。公眾的主體是全體社會成員，包括個人和群體。我國的政府包括中央政府和省、自治區、直轄市人民政府、自治州等地方政府。

提高政府公信力與治理理論的相關性分析

政府公信力和政府治理是一個有機整體，相輔相成，有了良好的政府公信力才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。解決中國當前面臨的各種問題，實現各項既定目標，關鍵要靠政府公信力和政府治理的共同進步。

治理理論對于政府公信力的提高具有重要的作用。首先，政府公信力是政府合法性的前提和基礎。遵紀守法、言出必行，才能夠滿足人民建立、擁護該政府的初衷。所謂的政府公信力本質上是公眾對政府履行公共職責水平的認可程度，公信力的大小也直接影響著政府的合法性。政府作為市場秩序的管理者，其行為必須是誠信的，通過其誠信行為，規范和引導全體社會成員遵守市場規則，建立普遍信任，促進市場經濟健康發展。其次，政府公信力是經濟穩定、社會發展的基礎。政府公信本質上出于主觀自愿機制，配合公共權力的強制性共同管理社會。政府公信力能夠通過信任而自愿服從，以此在政府與群眾之間起到溝通作用，在當前復雜多變的信息社會中維持政府與公眾關系的融洽，保障整個社會穩定和諧。如果政府失信，社會各界就會產生放棄利用國家公權力來保障自身權利的意識傾向，而更傾向于通過私權力來實現自我保護，社會不安定的隱患就此涌現。政府作為社會信用體系確立的實施者、倡導者與代表者，必須擁有較強的公信力，才能將行政能力與執政合法性統一起來，才能有效地處理改革發展中的各種問題，最終實現可持續發展的美好前景。

我國政府公信力現狀及其存在問題的原因分析

政府公信力缺失的表現。從我國當前實際情況看，政府公信力缺失的主要表現有以下幾個方面：政府的政策連續性有待加強;政策的透明度不高且可預見性不強;群體性事件發生頻率較高，而且容易由個案引發成大規模的群體性事件;社會輿論質疑不斷，在一項政府決策或信息發布之后，公眾的認同度不高，并伴隨著媒體的快速發展，通過新興的網絡媒體和傳統的社會輿論進行傳播。

首先，政府的服務性質有待增強。合法性是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質，不過該合法性并不是法律意義上的“合法性”。那些被一定范圍內的人所認可的權威和秩序，才具有政治學中提及的合法性。合法性與善治的程度呈正相關。合法性獲得及加強的主要途徑是最大限度增加公民的共識和政治認同感。因此，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調公民之間以及公民與政府之間的利益關系，從而使公共管理活動獲得公民最大限度的同意和認可。當前，政府的透明性依然不足，公民不能充分獲得與自己利益相關的政策、行政預算等信息。這些政治信息沒有及時通過各種傳媒為公民所知，造成公民無法有效地參與公共決策過程，更無法對政府的服務水平進行衡量。

其次，政府履行的效能有待提高。效能的基本意義是將法律作為公共政治管理的最高準則，所有政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。雖然法治的目的是規范公民的行為、管理社會事務、維持正常的社會生活秩序等，但根本目的是要保護公民的自由、平等和維護其他基本政治權利。而事實上許多公職人員沒有履行或不適當地履行其應當履行的職能和義務，部分公職人員和政府部門的責任性依然不強。

再次，民主參與度有限。要提高政府的公信力，一個重要內容就是民主參與程度。一類人對政治過程、社會過程、經濟過程的民主參與程度越深，政府公信力就越高。要下決心真正給老百姓、給人民權利，實現老百姓的參與權、知情權、表達權。當前，民主參與度有限，“只有老百姓有了權利，人格尊嚴才能實現，幸福生活才能保證，才能真正地參與到國家的社會生活當中來”。

政府公信力降低的原因分析。一是官本位思想根深蒂固，腐敗現象大量存在。官本位思想最外化的表現就是官僚主義。官僚主義不僅影響經濟的發展，而且影響政府在人民心中的形象，并且由于缺乏有效的權力制約機制和政府問責機制，最終導致官民對立現象越來越嚴重，群眾對政府的信任度逐漸降低。我國近幾年查處的腐敗案件中，腐敗官員的級別越來越高，涉案金額越來越大，極大地降低了政府在群眾中的形象。腐敗現象依然是查而不絕，使群眾認為腐敗難以根治，對反腐失去信心，嚴重損害了政府公信力。歷史無數次證明，只有執政黨和國家機構以實現最廣大人民的根本利益作為出發點，才能實現社會和諧發展，才能使政府公信力得到提高。

二是信息透明度低，監督機制不健全。信息透明度低，并且公開的信息準確性不高。我們經常看到媒體報喜不報憂的現象，權威專家在媒體上常扮演著安撫民眾情緒的角色。一些重大惡性事件經常瞞報，等到事情被曝光后，相關方面才采取被迫性的補救措施，如三鹿“毒奶粉”事件、“瘦肉精”事件、“染色饅頭”事件……各個領域誠信危機已演化為當前中國迫切需要解決的社會問題。一些官員底線不保，私德與官德雙雙亮紅燈等，而許多相關責任人并未受到應有的懲處，甚至異地復起，以致大大降低了政府公信力的“信用評級”。這些事情影響了政府在公眾心目中的權威性和可信度。

三是社會轉型因素。從當前的情況來看，政府公信力問題根本在于我國處于雙重轉型中的各種因素。所謂“雙重轉型”，指的是當前我國社會處于從計劃經濟朝著市場經濟的巨大轉變過程中，同時還處在從傳統社會朝著現代社會的轉變過程中。“雙重轉型”社會非常特殊，各類社會問題錯綜復雜，有的還持續地呈幾何極數增長的局面。而且，在全球“風險社會”的大環境中，許多沖突與危機事件紛紛涌現，危機貌似成為常態。這些逐漸增多的社會問題、沖突與危機本身就對政府的執政能力提出了巨大挑戰，而此時民眾對政府的信任仍處于一個較為脆弱的環境。同時，社會轉型期各種經濟矛盾也凸現出來，如貧富差距增大等。在這種情況下，政府的不恰當行為，在“不信任”狀態下其負面效應會被明顯放大，以至于造成政府平時累積的信任迅速喪失，最終導致政府的公信力危機。

提升政府公信力的路徑分析

首先，轉變執法人員的行政理念。當前仍有一部分政府公務人員存在著比較嚴重的“官本位”思想，他們對民眾的利益不聞不問。人數雖少，但是影響卻是極壞，嚴重損害了政府公信力。要改變這種狀況，必須要切實轉變觀念，把“以人為本”作為價值取向，樹立權力源自于民、用之于民的權力觀。

其次，提高信息透明度，強化監督體制。信息化透明度反映一個政府的完善程度，我國經歷了30多年高速發展，經濟和文化發展都取得了舉世矚目的成績，然而我國政府部門的一些做法仍相對滯后。人們對政府的信任很大程度上取決于政治制度的安排和國家的法治化程度。我國現行的監督機制還存在不少缺陷，政府只要提高信息透明度，強化立法、司法、行政機關以及新聞媒體等監督主體對行政權監督與制約的力度，公眾就會對政府產生安全感和依賴感，從而會更加信任政府、支持政府;反之，人們對政府的信任就會降低，政府的公信力就會降低。可見，信息透明、強化監督是我國政府公信力提高必不可少的重要保障。在監督中，政府不僅要研究自身的工作規律，更要研究與群眾的關系。要根據當地實際，及時掌握行政過程中出現的新情況、新問題，提出有效的解決方案與措施。

再次，建立公眾與政府之間的良性互動機制。要以科學發展觀為統領，正確處理公眾與政府的關系，牢固樹立服務社會發展的觀念，緊緊圍繞社會經濟發展大局，積極發揮政府部門的職能作用。一項事業的成功，除了靠正確的決策，更要靠嚴格的執行和有效的互動溝通。廣大干部要在解放思想的基礎上，開拓視野，提高分析問題、處理問題、解決問題的能力，不斷增強全局意識、協作意識和責任意識，更好地做好本職工作，更好地服務于社會。

最后，提高政府的溝通能力。政府公信力遇到了極大的挑戰，溝通作為政府危機公關的核心環節，是實現政府危機公關目標、提升政府形象，樹立政府權威、穩定社會秩序，促進社會和諧的重要手段。政府在應對公共危機時，公共危機事件能否得到妥善處理，在很大程度上取決于政府能否與社會公眾實現良好的溝通。目前，中國的政府危機公關在溝通中存在著政府組織內部有缺陷，公關對象多樣性、差異性制約，溝通途徑運用實際效果受限制等障礙。公信力的提高，很大一部分在于溝通。因此，政府要主動與公眾進行溝通，并努力激發并尊重公眾的主體意識，充分調動公眾參與的積極性，借助公眾的支持和力量共渡難關。政府在開展溝通時，可以提供網上投票、微博談論、問卷調查等多種形式的溝通平臺，及時了解民情民意，從而保證提高公信力目標的正確制訂和公關步驟的正確實施。

結語

良好公信力的潛力是無限的。政府部門要按照建設服務型政府的要求，為群眾提供優質服務。要教育廣大干部牢固樹立為人民服務的基本理念，能為社會和諧、經濟又好又快發展創造條件，能為優化社會環境，為發展帶來生機。充分掌握、理解并利用“治理理論”，提高政府公信力是當前政府管理的必由之路。傳統的政府統治是以國家和政府為主體，通過對社會各個部分進行管理和管制，達到實現集體或公共利益的過程。公共治理有別于傳統的政府統治，則是依靠人類社會的各種組織共同參與管理社會公共事物，謀求公共利益的過程。治理理論要想在中國實現其善治的目標，要克服其本身理論的不足，同時還要以我國現有國情為基礎。中國傳統政治文化根深蒂固，官本位思想嚴重，同時，中國民間組織對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱。因此“治理理論”從某種角度講可以成為中國政府改革的參照，公信力的提高對我國政府具有極其重要的意義。

（作者單位：太原理工大學政法學院;本文受國家自然科學基金項目資助，項目編號：7117314）

責編 / 許國榮（實習）