法治政府與服務型政府關系辨析

溫國慶

【摘要】哲學視域下法治政府和服務型政府的關系是相輔相成的，二者密不可分。一方面，服務型政府首先必須是法治政府，它必須依法產生、受法律約束、依法律辦事、對法律負責。另一方面，法治政府建設是前提和手段，為服務型政府建設提供保障;服務型政府建設是目標，有利于依法治國基本方略的全面實施。

【關鍵詞】法治政府 服務型政府 辯證關系

【中圖分類號】D621.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

科學的宏觀調控和有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求，為此必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

哲學視域下法治政府和服務型政府的關系是相輔相成的。一方面，服務型政府首先必須是法治政府，它必須依法產生、受法律約束、依法律辦事、對法律負責。服務型政府的執政之要在于“為民”，行政之要在于“依法”，堅持依法行政，是建設服務型政府的必由之路;另一方面，在服務型政府理念下，推進依法行政，建設法治政府，必然在政府與公民的關系定位、行政組織、行政行為、行政監督、行政責任等方面呈現出新的特征和時代要求，建設服務型政府和建設法治政府，兩者相輔相成，密不可分。

在目標層面上的辯證統一

從根本上說，黨的宗旨和人民政府的性質決定了我國政府的性質，也決定了我國政府的建設目標—服務型政府。“建設服務型政府”其根本著眼點和目的就在于解決民生問題，“民生是人民幸福之基、社會和諧之本。”①，“我們革命的目標，就是要使人民得到幸福。”②即通過發展經濟和社會公共事業和公共服務，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要，提高人民群眾的物質文化生活水平，特別是通過發展社會公共事業和提供公共服務，為人民群眾提供更多公共產品和更高質量的公共服務。我國政府是在中國共產黨領導下的人民政府，黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，“能否正真站在最廣大人民的立場上，代表最廣大人民的根本利益，是區分唯物史觀和唯心史觀的分水嶺，也是判斷馬克思主義政黨的試金石。”③

黨的宗旨和政府的性質決定了政府的行為目標，即全心全意地為人民謀利益。分析“法治政府”基本要素和依法行政的原則，可以看出其實質體現了黨的宗旨和政府為人民服務的性質。法治政府有三個基本要素：行政主體必須依法設立;行政權的行使必須符合法律規定;行政權的行使要承擔相應的責任。依法行政有六項原則：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致。無論是法治政府的基本要素，還是依法行政的六項原則，既體現黨和政府的公民權利、為民服務和解決民生的本體理念，又包含著對理念實施的法治保障。

在本質上，服務型政府與法治政府是統一的。服務型政府首先是法治政府，服務型政府強調政府行政的導向是以服務人民為根本，同時在服務過程也必須是依法行政。因此，法治是服務型政府的內在要求。雖然服務型政府的宗旨及導向是側重于“服務”，法治政府強調的政府行政權力運行的規范和方式是“法治”，二者的側重點不同，但是，從根本上講，服務型政府與法治政府均是對政府行政提出的要求，只是強調的角度不同而已。從目標層面上看，二者是統一的。

在實踐層面上的辯證統一

建設服務型政府和建設法治政府，是充分發揮社會主義市場經濟體制優勢的客觀需要。習近平在黨的十八屆三中全會中提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。黨的十八屆四中全會指出，要加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實。從實踐中來看，自20世紀80年代以來，我國社會進步的進程始終伴隨著經濟、社會發展與政府治理方式的發展。在建設社會主義市場經濟進程中，政府職能轉化是核心，政府職能轉化的實踐目標是建設服務型政府，而規范社會主義市場體制的實踐目標是建設法治政府。建設服務型政府和建設法治政府統一于社會主義市場經濟發展的實踐過程。

第一，法治政府明確政府與市場邊界，明晰了政府在市場中的角色定位。更好地促進服務型政府建設，在調整政府與市場的關系時明確二者的邊界。“成熟經濟體最顯著標志是構建起統一開放、競爭有序的市場體系。”④在市場決定性作用基礎上完善宏觀調控，政府要把發展不限于經濟范疇，還必須實現社會公平正義、制度文明和社會進步等。因此，在市場決定性作用基礎上完善宏觀調控，必然要求進一步明確政府和市場的邊界，進而調整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關系。

第二，法治政府明確市場經濟的主體，即明確市場在經濟發展中的決定性作用，彰顯了政府在市場經濟中的服務功能。創造財富的主體是企業和人民群眾，創造良好發展環境的主體是政府。因此所謂的轉變職能是指政府的職能要轉到為市場主體和創造財富服務，轉變到創造良好的環境上來，在市場決定性作用基礎上，通過保護市場主體的合法權益，實現公平競爭，激發創造財富主體的積極性，增強經濟發展的內生動力。只有加快和實現政府職能轉變，才能轉變經濟發展方式，才能真正促進經濟、社會和人的全面協調和可持續發展。

第三，建設服務型政府和建設法治政府在實踐層面上的辯證統一還表現在正確解決了集中與分散決策的關系。政府在轉型過程中需要正確處理集中與分散決策的關系，當前的傳統觀念是體制下能集中力量“辦大事”，思維慣性下政府存在很強的“集中偏好”，但市場經濟客觀上要求分散決策，而科學決策和執行需要先決條件，如信息對稱與否、利益取向、決策目標是多重的還是“單一”的、長期決策還是短期決策等，不正確處理好集中與分散決策的關系，政府不但難于根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會把不適當的決策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經濟的發展，也是和習近平在談市場經濟時所提出的市場決定性作用基礎上完善宏觀調控要求是背道而馳。正是由于二者在實踐中的統一，明析了政府與市場的邊際，明確了市場的主題，保證了政府的服務功能，解決了社會主義市場經濟發展過程集中與分散決策的關系。

因此，在實踐過程中，必須正確認識和把握二者之間的關系，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

二者之間的相互作用

政府存在的基礎是為公眾提供服務，沒有服務政府就喪失了合法存在的基礎，檢驗政府的服務標準是人民的滿意程度。“法治是一個國家發展的重要保障，是治國理政的基本方式，依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略。”⑤因此，法治政府應提供令人民群眾滿意的服務保障，沒有法治，政府不可能成為服務型政府。盡管在形式上服務型政府是有限政府、透明政府、責任政府，但最終體現為法治政府。

依法行政是建設服務型政府的前提，是實現服務型政府的手段。建設服務型政府是政治體制改革的目標，行政體制改革是政治體制改革的重要內容。而法治政府的建構是服務型政府建設過程中的保障。因此，依法行政是建設服務型政府的前提，是實現服務型政府的手段。手段一旦產生，就可能脫離目的而具有獨立價值。法治政府不僅是服務型政府的保障，還有著自身獨立的價值取向，與服務型政府也可能存在沖突，服務型政府是以目標為導向，目的導向的結果就是重視效率。而法治政府則強調過程，重視過程建設自身就是重視公平。服務型政府建設和法治政府建設在實踐中互相依賴、相互促進：手段服務于目的，目的決定手段，手段最終為實現目的服務。

一方面，有利于實現服務型政府真正為民服務的宗旨。我國憲法表明，一切權力皆來自人民，對人民負責，受人民監督。近年來，我國各級政府始終堅持以人為本，關注民生，充分尊重公民權利，盡管在教育、醫療、住房等方面的努力與預定完成的目標尚有差距，但仍努力向人民不斷提供更多更好的公共服務，同時也不斷提高向公民提供公共服務的能力，也使得公民在教育、醫療、社會保障、就業等方面的權益逐步得到有效保障。服務型政府的根本是“為民服務”，“全心全意為人民服務”。但對政府的服務要有正確的理解，政府真正實現為民服務絕非單向為公民提供服務，這種服務是政府和民眾的互動過程。因此，政府與公民之間必須建立起良性互動機制，才能提高公共服務的質量。如何做到良性互動？首先，確保公眾對政府提供服務的起因和內容的知情權。其次，確保公眾對政府提供服務過程的知情權。即讓公民知曉可以通過何種形式、何種程序能獲得服務。最后，確保公眾對政府提供的服務不滿意的救濟權。政府在提供公共服務時和民眾的互動過程同時也就是依法行政過程。而政府實現依法行政，就能使自己的權力的運行公開化、透明化，并且受到公民的監督。政府應按照法律法規的規定有所為，有所不為，才能充分提高行政效能，真正實現為民服務的宗旨。

另一方面，現代行政法體現公共服務的本質。建設法治政府，為公眾提供更多更好的公共服務是現代行政法的本質體現。隨著我國政治、經濟和社會各方面體制改革不斷深化，經濟發展方式由粗放型向集約型轉變，利益階層呈現出多元化趨勢，經濟社會領域的各種矛盾也逐漸凸顯。

因此，黨的十八大報告強調，要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。黨的十八屆三中全會再次提出并把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。強調要堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。而只有加強法治建設才能夠真正實現社會和諧和維護社會公平正義，實現國家治理體系和治理能力現代化。

法治建設是服務型政府的內在要求，服務型政府是法治政府的更高目標。法治政府是最低限度的行為規則，服務型政府是更高目標。在完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，建設服務型政府必先建設法治政府。服務型政府必定是法治政府，因為：第一，服務型政府是權力受到限制的政府。第二，服務型政府是違法必究的政府。第三，服務型政府的法律將是真實保護公民權利的正義之法。服務型政府中公民本位和公民意志在公共管理中的決定性地位保證了服務型政府所制定的法律必然是公民意志的體現，也是對公民權利的真實保護。

切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府是加快轉變政府職能的要求，是在對改革道路及其目標的思考中提出的一項戰略性目標。服務型政府強調必須堅持人民主體地位，政府的性質是為民服務，它是在整個社會民主秩序的總體框架下，堅持以公民本位指導理念，把政府視為服務者主體，把公民視為服務對象，經過相應的法定程序，按照全體人民的意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執法為標志，并承擔著相應責任的政府。服務型政府必須是法治政府，依法行政是其基本特征。同時，加強法治建設，依法行政是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關系的前提。我國政府就其本質來說，是依據憲法原則建立并運作，憲法是我國的根本大法，只有尊重憲法并按照憲法原則辦事，才能在全社會樹立政府的權威，確立政府的社會公信力。

服務型政府是一個具有核心競爭力的政府。在我國，這個核心競爭力就是社會主義的基本價值，就是社會平等、政治民主和以人為本。人類需要政府提供公共服務，因此，政府被賦予了行使服務的權力。然而權力是把“雙刃劍”，善用之則利于人，亂用之則傷人，故習近平提出“把權力關進籠子里”，這個“籠子”就是法律，這個過程也是加強法治建設過程。“建設法治政府”是現階段政府建設目標的正確選擇，堅持依法行政是政府代表人民群眾根本利益的制度保證。

建設服務型政府有利于推動依法治國基本方略的全面落實。一方面，服務型政府的建設推動依法行政的深入發展。如前所述，服務型政府的建設離不開政府依法行政，必須以法治政府建設為前提。然而，考察服務型政府建設之于法治政府建設的作用，可以看出，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，深化行政管理體制改革和理順行政執法體制，加快行政程序建設，才能有利于推動依法行政的深入發展。

另一方面，有利于推動依法治國基本方略的全面落實。依法行政所追求的目標—建設法治政府，同建設服務型政府并非相互對立的事物，都是對政府建設的要求，但側重點不同。前者是從依法行政、完善政府法制建設角度來談的，而后者則是從轉變政府職能，加快行政管理體制改革角度來論述的。從具體內容上分析，其實二者有契合之處，如建設服務型政府所要求的轉變政府職能，創新行政管理方式，提高行政管理效能也是全面推進依法行政，建設法治政府的重要一環。

依法治國是我國的基本方略，對于國家的要求必然是法治國家，對于政府的要求必然是法治政府。一方面，建設法治政府，就是要求將政府各級行政機關及其工作人員的所有行政行為必須納入法制化范圍內，必須做到嚴格依法行政;另一方面，建設服務型政府有利于我國法治政府的構建，能有效推動我國依法治國基本方略的全面落實。正如習近平在黨的十八屆四中全會上強調，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的”中國夢”提供有力法治保障。

（作者為廈門城市職業學院副院長、副教授，廈門市廣播電視大學副校長;本文系廈門城市職業學院2011年度課題成果之一，項目編號：KY11-03）

【注釋】

①⑤中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：人民出版社，2014年，第109頁，第80頁。

②周恩來：“談談青年的學習和生活”，《周恩來文化文選》，北京：中央文獻出版社，1998年，第436～437頁。

③唐曉清：“始終堅持執政的根本宗旨和理念”，《求是》，2014年第13期，第33頁。

④黃奇帆：“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增強人民福祉為出發點和落腳點”，《黨建研究》，2014年第5期，第26頁。

責編 / 韓露（實習）