中國旅游業結構性變化與發展戰略展望

【摘要】中國旅游業正進入結構調整的關鍵時期，旅游市場的全球調整和資源再分配深刻影響到中國旅游業，中國旅游業體現出新的戰略性。在此背景下，中國旅游業必然籍由新的觀念、新的秩序和新的結構，回歸四個本原，即發展目標上回歸人的本原，發展訴求上回歸戰略的本原，產業管理上回歸服務的本原，發展邏輯上回歸市場的本原。

【關鍵詞】中國旅游業 結構性變化 改革 發展戰略

【中圖分類號】F592 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

近年來，中國旅游業進入結構調整的關鍵時期，一方面，全球經濟結構向縱深調整，失衡和再平衡相互角力，旅游市場的全球調整和資源再分配深刻影響到中國旅游業;另一方面，中國急欲擺脫“中等收入陷阱”，跨入新的發展階段，政治、經濟、社會、文化等多方面均進入改革攻堅期。中國旅游業身處變革大潮之中，在危機和機遇并存的復雜時期，體現出新的戰略性，并不斷被推到風頭浪尖。

市場層面，國內旅游超越了入境旅游和出境旅游，成為中國旅游業發展的最堅實支柱。旅游需求成為人們的基本生活需求，“旅游事業”和“旅游產業”逐漸分野，旅游的社會效益變得越來越重要。資本層面，數萬億投資涌入旅游領域，改變了中國傳統旅游業的運行規律，革新了中國旅游業的總體面貌，也埋下了泡沫的隱患。社會層面，旅游一直都是新聞熱播、微博熱轉、公民熱議的話題，中國旅游業的體制變革、政策變化、行業動向、熱點事件，前所未有地被關注、被評論。改革層面，廣義的旅游發展需求呼喚廣義的旅游體制改革，這些變革不再僅僅局限于傳統的產業管理層面，而更多地和金融改革、財政改革、土地改革、城鄉體制改革等緊密結合在一起，甚至成為一些關鍵領域改革的前沿陣地，旅游發展與諸多熱點問題息息相關，呈現出新的戰略性、全局性和宏觀性。

中國旅游業的破與立

中國旅游業之“破”。第一，打破消費舊格局。中國旅游業呈持續增長之勢，旅游消費障礙隨著旅游公共服務體系、交通網絡、旅游信息提供等的改善而被逐步打破。消費環境的去障礙化，使旅游可以打破區域的障礙，打破場所的障礙，打破人群的障礙，各個群體正通過日趨便利的旅游服務，享受公平消費的權利。這表現在：一是區域差距不斷縮小，中西部地區、二三線城市增長迅速，區域差距在縮小;二是距離障礙日益消除，隨著近年高速鐵路、高速公路等現代快速交通工具的發展，旅游的空間距離日益壓縮，使傳統上的空間距離已經不再是旅游的制約因素，中長距離旅游、自駕旅游持續火熱，成為市場的重要力量①;三是收入屏障不斷突破，旅游日益大眾化、平民化，越來越多的國民能夠分享到旅游服務，不同收入水平的國民都參與到旅游活動中來，旅游業超越了傳統的收入障礙;四是出游群體逐步擴大，旅游從少數的有閑階層向普通大眾轉移，旅游正在跨越各類社會階層的障礙，各類社會群體都展現出了強盛的旅游需求，許多傳統的弱勢群體也參與到旅游活動中來。

第二，打破市場均勢。“八項規定”和“六項禁令”的出臺，收緊了公款消費，對酒店業、會展業、餐飲業等等各行業均有影響。傳統的中國旅游市場公款消費和私人消費各占一部分的傳統格局被打破，這逼迫著中國旅游業調整其結構，回歸以真實的公民消費需求為本的市場結構中去。暫時的下滑，帶來了新的變革力量和機遇，機敏的企業率先啟動了調整，中國旅游業將在嚴峻的現實中啟動結構調整。

第三，打破三大市場格局。“九五”后期，我國三大市場方針為“大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，適度發展出境旅游”，入境旅游是發展旅游的重中之重。這一關系在中國旅游業“十二五”發展規劃綱要中被調整為“全面發展國內旅游，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游”，舊的三大市場格局已經完全改變，以國內旅游為主的新的三大市場格局已經建立起來，“雙增一減”趨勢明顯，即基于國民消費的國內旅游市場和出境旅游市場不斷增長，入境旅游市場相對回縮，2014年中國旅游逆差將突破1000億美元，這一現實背后是全球消費力的重新配置和中國旅游者在全球范圍內的崛起。

第四，打破產業邊界。近年旅游產業融合不斷推進，投資并購空前活躍，旅游日益滲透到其他相關行業，旅游產業的邊界和框架不斷被打破，旅游業態持續融合演變，融合農業、制造業、商業、文化產業、創意文化產業、房地產業、其他服務業等眾多產業在內的大旅游產業體系正在形成，各類旅游新業態成為旅游發展的新高地，如烏鎮的西柵、上海的田子坊、深圳的東部華僑城、無錫的靈山梵宮、杭州的安縵法云酒店等項目均是觀念、用地、資本、要素、服務的全面創新。

第五，打破投資法則。旺盛的旅游市場需求，帶動空前高漲的旅游投資需求。《2012年中國旅游投資報告》顯示，2011年僅國家旅游局統計的旅游投資總額就高達2.67萬億元，其中，超大規模的旅游投資項目大量涌入，最令人關注，2013年，投資100億元以上的項目達127個，一批面積幾十平方公里總投資過百億的旅游投資項目的出現，重置了旅游業的傳統投資法則。

中國旅游業之立：立本源、立本位、立智慧

第一，立本源。2013年到2014年，國務院連續發布《國民旅游休閑綱要（2013～2020）》（以下簡稱《綱要》）和《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（以下簡稱31號文件）兩份文件，明確界定了旅游業的發展目標，是“滿足人民群眾日益增長的旅游休閑需求”，明確了旅游產業發展的民生本源。旅游業發展至今，民生的需求已經成為最根本需求。在此背景下，旅游的出游率、關注度、滿意度、價格水平等，成為衡量旅游業發展水平的最根本標志。以《綱要》為重要組成部分，國家啟動了與經濟發展并行的社會發展與人的發展的另一條路徑。

第二，立本位。《旅游法》總則第三條明確了旅游事業的本位，新中國旅游業的發展歷程，起始于事業，之后在改革開放三十多年中，產業特性不斷得到凸顯。時至今日，《旅游法》出臺，旅游業實現了從事業到產業，再到事業與產業并重的螺旋式上升。《旅游法》中充分地體現了旅游的“事業觀“，相關條文勾勒出國家發展旅游事業的大框架。

第三，立智慧。旅游和技術相結合，智慧旅游已經成為中國旅游業的熱門話題，并成為旅游投資的熱門和重點，這都在為中國旅游業發展埋下驅動未來的芯片②，新的旅游業前景也因之孕育。

改革和突圍：中國旅游業新的發展主線

中國旅游業發生的“破”與“立”，實際上是與時代改革脈搏緊密結合在一起的。中國旅游業的“立”，是理念和制度之“立”，中國旅游業之“破”，是機制的突圍與重生。中國旅游業的改革，與國家戰略以及國家關鍵領域的改革緊密結合。31號文件確立了中國旅游業的改革主線，在其中，計劃與市場的關系，中央與地方的關系，保增長與結構調整、對外與對內開放、新型城鎮化和城鄉二元結構，財政、金融、土地，幾乎所有國家改革中的關鍵性問題，都與旅游領域中的問題與矛盾相對應。近年來，云南、海南、北京等地相繼展開旅游業綜合改革配套，全面探索基于旅游業的產業政策、土地政策、管理體制等多個領域的改革，旅游重新站在中國改革的前端，嘗試沖破體制的束縛，尋求新的發展路徑③。從31號文件和各地綜改的探索來看，主要集中在改革管理體制和宏觀機制突圍兩個關鍵領域。

管理體制改革。產業鏈長，牽涉面廣，既是旅游業的特點，也是現代產業的共性，跳出單一產業的管理體制，建立廣義管理的體系，既對旅游業發展具有重要的推動作用，也對現代產業在發展中的中國壯大發展具有重要的意義，旅游業在此方面的探索超前一步。近年來各地在這方面做出了一系列的積極探索。例如北京將原市政府直屬機構—旅游局升格為旅游發展委員會并納入市政府組成部門，旅游委成立后創建了首都旅游產業發展聯席會，聯合13個中央部委在內的80個單位共同推動首都旅游產業整合發展。

宏觀機制突圍。相較于宏觀財政、土地、金融體制的“剛性”，旅游業要更具“柔性”與“彈性”，旅游業要整體發展，必然會受到傳統“剛性”體制的束縛，呈現出格格不入的狀態。實際上，旅游業的“柔性”與“彈性”，是現代社會的基本特征，旅游業的“突圍”，是現代服務業乃至現代產業體系面對傳統體制群體突圍的先行者，目前的旅游綜合改革，在此方面有重要探索，包括以下幾個方面。

第一，與城鄉規劃、土地規劃對接。2012年北京市政府出臺了《關于加快北京市旅游產業發展的若干意見》，內容涉及土地利用總體規劃和城市總體規劃修編中加入旅游發展專項、旅游實體項目建設用地指標。成都市編制了功能區總體規劃，“七規合一、上下聯動”，旅游規劃更具落地性。

第二，向剛性土地制度要空間。2013年《桂林旅游產業用地改革試點總體方案》被國土資源部正式批復，該方案以破解旅游產業用地中的突出問題為切入點，建立符合旅游產業發展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態化的土地利用和管理制度，31號文件也明確提出要“優化土地利用政策”。

第三，創新財政金融等體制解決資本問題。資本是約束旅游業發展的關鍵問題，創新財政金融等體制，對旅游業發展具有舉足輕重的作用。例如北京市決定從2011年起每年拿出10億元資金用于促進旅游產業發展;云南以昆明世博新區、玉溪澄江撫仙湖、大理市、保山市騰沖縣等4個片區旅游改革為試點，探索景區旅游文化資源所有權與經營權、管理權與使用權、所有權與讓與權分離的發展模式，加速資源資本化進程。

第四，以開放促改革。旅游業正在積極謀劃以開放促改革的路徑，自2013年起，一批城市實施了72小時過境免簽政策，31號文件提出，要“圍繞絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設，采取有利于邊境旅游的出入境政策，推動中國同東南亞、南亞、中亞、東北亞、中東歐的區域旅游合作”。

第五，放大扶貧機制。扶貧是旅游業戰略性功能，各地均在積極探索使用旅游業扶貧的機制，例如2013年寧夏建立中國唯一一個旅游扶貧試驗區—六盤山旅游扶貧試驗區的建設，扶持重點、特色旅游景區建設。

戰略展望：回歸旅游業的本原

中國旅游業的破與立，既是對中國改革大業的呼應，長遠來看，更是回歸旅游業本原的必然路徑。未來的中國旅游業，必然籍由新的觀念、新的秩序和新的結構，回歸四個本原，即發展目標上回歸人的本原，發展訴求上回歸戰略的本原，產業管理上回歸服務的本原，發展邏輯上回歸市場的本原。

發展目標上回歸人的本原。旅游業的根本發展目標是人，世界各國的旅游相關立法，均以發展人為最根本的訴求。為了發展人，旅游業有了其事業的功能，即為人民服務;有了其產業的功能，即發展致富;有了其文化的功能，即推進文化繁榮發展;有了其社會的功能，即調適社會結構。目前中國旅游業的發展，仍然存在很大程度上的重產業、輕事業，重經濟、輕社會，重資本、輕民生，重眼前、輕長遠的特點。《旅游法》與《國民旅游休閑綱要》等一系列法規、政策、制度的出臺，更加強調旅游發展的人本化。關注人旅游需求的滿足，關注人在旅游中的狀態，關注成長和教育，關注旅游社區的和諧繁榮，關注旅游從業人員的人生發展，將成為旅游業發展最舉足輕重的目標。回歸人的本原，要求旅游業觀念、體制、結構上的全面轉變，這樣的一種回歸需要很長一個歷史時期來完成，目前中國旅游業走出了第一步。

發展訴求上回歸戰略的本原。旅游業的發展，根本上是和國家戰略緊密結合在一起的，像旅游業這樣產業鏈條長、深嵌入社會經濟體系之中，具有政治、經濟、文化等多重功能的產業并不多。2010年在《國務院關于加快發展旅游業的意見》出臺之后，旅游業成為國家戰略的一部分，“一體五位”地推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，與國家政治戰略、國家外交戰略、國家經濟戰略等緊密結合在一起，與實現“中國夢”結合在一起。發展旅游業成為中國整體跨越中等收入陷阱的重要政策選擇，在中國這樣的大國里通過旅游業的發展推進國家戰略，也成為世界密切關注的重要命題。回歸旅游業的戰略本原，需要建立廣義的旅游發展大局觀、發展觀和價值觀，需要重新認識旅游資源、旅游市場、旅游開發、旅游規劃、旅游產業、旅游市場，以大城市、大鄉村、大休閑、大文化、大智慧、大服務、大管理的角度發展旅游，面向未來的旅游構建旅游的未來。

產業管理上回歸服務的本原。旅游業回歸人的本原，必然要求政府職能從管理轉變為服務，旅游管理部門要從全能型的部門轉向服務型的部門轉型，旅游宏觀管理的核心環節，是提供更為完善高效的公共服務。未來的中國旅游業，必然也必須回歸到服務的本原。旅游管理部門應通過提供更高效便捷的公共服務，讓更多的中國公民能夠享受到旅游的樂趣;通過建立更有效的市場機制，讓更多的人通過參與旅游業而能安居樂業;通過把旅游深植于城市中，讓城市因為旅游業的發展而繁榮美好;通過移除農民參與旅游業的障礙，讓鄉村因為旅游業的發展而和諧發展;通過更完善的旅游扶貧的機制，讓旅游解救貧困;通過建立旅游環保的機制，還中國藍天白云;通過更好的旅游促文的機制，讓中國文化隨著游客的腳步傳遍世界。旅游產業管理回歸服務的本原，給了旅游宏觀管理更廣闊的天地，也給了旅游者、旅游從業人員乃至普遍的公民，更廣闊的天地。

發展邏輯上回歸市場的本原。中國旅游業長期遵循政府主導式的旅游業發展模式，通過政府引導市場，具有資源配置的優先權，這樣的發展模式在歷史上具有必要性，在未來則需要更多地回歸市場，未來的中國旅游業不能一直靠政府先導而長期發展，黨的十八大報告明確提出，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。”未來的中國旅游業必須建立更具市場化的發展機制，要以市場價值和市場邏輯為依歸，建立具有獨立的企業制度、有效的市場競爭、規范的政府職能、良好的社會信用和健全的法治基礎五大特點的現代旅游業市場經濟體制，逐步拔出看得見的手，用看不見的手調控旅游市場，形成健康良性的旅游市場環境。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院;本文系國家社科基金項目“全球分工新體系下的中國旅游業國際地位評估及提升研究”的階段性成果，項目編號：14BGL086）

【注釋】

①魏小安，金準：“‘高速時代的中國旅游業發展”，《旅游學刊》，2012年第12期，第40～46頁。

②金準，李為人：“微博熱潮下的中國旅游業—新傳播、新需求、新產業”，《中國社會科學院研究生院學報》，2012年第6期，第68～71頁。

③中國社會科學院旅游研究中心課題組：“2011～2012年中國旅游發展形勢分析與趨勢展望”，見《2012年中國旅游發展分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第1～31頁。

責編 / 豐家衛（實習）