產業集聚與新型城鎮化建設如何良性互動

續亞萍 俞會新

【摘要】文章在界定產業集聚與新型城鎮化概念的基礎上，揭示產業集聚與新型城鎮化互動發展的邏輯關系，概括了現階段我國產業集聚和新型城鎮化互動發展中存在的問題，并以此為基礎，提出了促進我國產業集聚與新型城鎮化良性互動發展的對策建議。

【關鍵詞】產業集聚 新型城鎮化 良性互動發展

【中圖分類號】F061 ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國的城鎮化得到了長足發展，城鎮化率由1978年的17.9%提高到 2013年的53.7%，年均提高1.02個百分點，城市數量由193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。然而，在城鎮化快速推進過程中，有一些問題日益凸顯。比如，城鎮空間布局不合理、城鎮化地區發展不協調、城鎮化面臨嚴重的資源環境約束、城鎮化缺乏堅實的產業支撐、人口城鎮化滯后于土地城鎮化等。鑒于此，我國“十二五”規劃提出“積極穩妥推進城鎮化，不斷提升城鎮化的質量和水平”。

黨的十八大報告中將“城鎮化質量明顯提高”作為全面建成小康社會的發展目標，而產業集聚與新型城鎮化協調互動發展，正是提高我國城鎮化質量、促進經濟社會發展的有力增長點。國外具有區域特色的產業集聚（如日本的京濱、阪神、北九洲、東海等四大工業聚集帶;美國硅谷的高科技產業聚集地區;意大利米蘭的時裝生產聚集區;印度班加羅爾的軟件產業聚集地）在促進人口集中、經濟發展、城市競爭力提高等方面為我國提供了成功經驗。因此，從新的視角審視我國城鎮化發展道路，研究新時期產業集聚與新型城鎮化互動協調發展，具有重要的理論價值與實踐意義。

產業集聚與新型城鎮化概念界定

對于產業集聚的研究，可以追溯到100多年前的英國經濟學家馬歇爾，他認為外部經濟是產業集聚的原因。馬歇爾之后，產業集聚出現了很多不同流派，具有代表性的有：韋伯的區位集聚論、熊彼特的創新產業集聚論、埃德加·M·胡佛的產業集聚最佳規模論、波特的企業競爭優勢和鉆石模型等。所謂產業集聚是指，在某一個特定地理區域內，相同或相近領域的若干個不同企業，以及為這些企業提供配套服務的上下游企業，高度集中地聚集在一起。產業集聚是工業化時期的一種普遍現象，世界上分布著很多不同的產業集聚區域，不同學者從不同研究視角派生出很多相近的概念，比如 “企業集群”、“區域產業群”、“地方生產系統”、“產業綜合體”等等。

新型城鎮化與以往的傳統城鎮化不同，傳統城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、城鎮規模擴大的一種歷史過程。傳統城鎮化強調的僅僅是以一個國家或一個地區的城鎮人口占總人口的比重作為衡量尺度，而新型城鎮化強調了一個“新”字。溫家寶2007年指出要走新型城鎮化道路，但對于新型城鎮化道路“新”在哪里并沒有在官方文件提及。2012年12月召開的中央經濟工作會議，明確提出要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。《中國青年報》2013年發文解讀新型城鎮化，認為新型城鎮化是城鄉統籌的城鎮化，是可持續發展的城鎮化，是生態文明貫穿全過程的城鎮化，是促進“四化”同步發展的城鎮化，是更大限度撬動內需的城鎮化，是更多利用市場機制的城鎮化，是注重質量和內涵的城鎮化，是以人為本的城鎮化。直到2014年3月出臺《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，明確表示我國要走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，這是中央頒布實施的第一個全國性的城鎮化規劃，對我國全面建成小康社會，加快社會主義現代化建設進程，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

產業集聚與新型城鎮化的互動發展關系

產業集聚對新型城鎮化的作用機制。首先，產業集聚是要素集聚和人口集聚的基礎和前提，也是城鎮化的基礎和前提。產業集聚水平的不斷提高可以增強城鎮對人口和要素的吸納能力，增強城鎮綜合承載力，進而提升城鎮的經濟實力和競爭優勢。其次，產業集聚利用企業或產業的集中布局，形成一個專業化、高效率的分工體系，企業在產業集聚區內可以共享基礎設施、勞動力、技術、信息等資源，降低企業成本，從而降低城鎮化的成本。國家發改委的一項調查顯示，依據城鎮化的要求，產業集聚能節約行政管理費20%以上，能源利用率提高40%以上，并能節約30%的土地。最后，產業集聚的快速發展，有利于提升產業競爭力，從而也使產業集聚區所在的小城鎮和核心城市的國內和國際競爭力得到不斷提升。

新型城鎮化對產業集聚的作用機制。首先，城鎮擁有良好的地理位置和自然資源，多數企業會選擇那些具有明顯區位優勢和自然資源豐富的地區建立工業園區。與農村相比，城鎮在這方面具有明顯優勢。其次，城鎮地區人力資源非常豐富。由于擁有高素質的勞動力，城鎮會吸引大量的產業和資金流入，進而形成高度密集的空間集聚狀態。再次，城鎮地區的基礎設施比較完善，為產業集聚的形成與發展提供了良好的硬件環境。最后，城鎮化促使產業集聚向更高層次發展。產業集聚是一個動態的概念，隨著城鎮化水平的不斷提高，產業集聚開始以遷移產業集聚區、提高技術水平、調整產業結構等方式向高級化方向發展和演進。

產業集聚與新型城鎮化互動發展中存在的問題

改革開放以來，雖然我國產業集聚與新型城鎮化發展取得了一些成功經驗，在很大程度上推動了經濟社會的發展，但是仍然存在一些阻礙二者良性互動發展的問題。

政府部門的發展理念和發展規劃不科學。政府部門在處理產業集聚和新型城鎮化關系時，存在一些片面的認識。在發展理念上忽略了產城互動，把產業、人口與城鎮化發展人為割裂開來。其結果是一些地區出現“重產業集聚輕城鎮建設”的現象，導致城鎮化滯后于工業化發展，制約了農村剩余勞動力的轉移，阻礙了我國城鎮化水平的提高。一些地區出現“重城鎮建設輕產業支撐”的現象，導致有城無市，市民變游民，新城變空城的后果。比較典型的例子是內蒙古的鄂爾多斯，耗資50多億元打造了約32平方公里的康巴什城，成為一座無人居住的“鬼城”。在發展規劃上，政府部門未運用現代化科學理念系統規劃，未達成統一的產業和城鎮發展規劃，產業發展缺乏關聯性，城鎮功能定位不明確，缺乏特色，城鎮品味較低，產業集聚與城鎮建設功能互補性差。

城鎮建設與產業體系建設不同步。各國城鎮化歷史經驗表明，產業集聚帶動人口集聚，產業繁榮促進城鎮繁榮。沒有產業支撐的城鎮是沒有可持續發展活力的。一個充滿活力和創造力的城市，必須具備一批優勢產業和優勢企業。目前我國城鎮建設與產業體系建設并不同步，城鎮發展缺乏工業與現代服務業的支撐。據有關專家分析，以一個經濟基礎較好的地級中心城市為例，假定城鎮化率從2010年的50%提高到2020年的60%，按照人均收入倍增的目標，相應GDP總量要翻番。雖然隨著工業化進程的加速，工業在GDP中的比重有所下降，但10年工業增加值需新增1倍以上，工業固定資產投資年均增長率需超過20%，沒有相應的制造業以及配套的服務業發展，城市不可能實現持續發展。即便是以商貿、物流、金融、旅游等服務業為主的城市，也必須有相應的工業提供種類豐富的產品、積累充足的資金、創造充分的就業，培育穩定的人才隊伍，為發展第三產業和城市建設奠定基礎①。

產業集聚層次較低，難以推動大中小城市協調發展。產業集聚的形成與發展具有很強的根植性，與當地的文化、制度、社會關系網絡聯系緊密。國內產業集聚的層次較低，技術落后，缺乏品牌效應，自主創新能力不強，對于小城鎮的形成與發展可以起到一定的促進作用，但難以推動更具集聚經濟效應的城市的形成與發展。比如，浙江產業集聚主要集中在服裝、鞋業、紡織、五金、建材等勞動密集型行業，大大提升了浙江省的小城鎮競爭力。在全國千強鎮中，浙江省小城鎮占近三分之一的席位。但浙江大中城市的發展水平和經濟實力普遍落后于同地區的蘇州、無錫、常州等城市。

產能過剩、資源浪費、環境污染等問題嚴重。在新型城鎮化建設中，各地應發揮比較優勢產業，積極引入新產業、新業態。而現實情況恰恰相反，在一段時期內，各地不顧資源稟賦、產業基礎和市場條件等實際情況，大力發展鋼鐵、電解鋁等高耗能行業和汽車、石化等制造業。全國一百多個城市都曾經把光伏產業和風電設備制造產業作為支柱產業。產業結構雷同、低水平重復建設導致產能嚴重過剩。我國城鎮化建設也是建立在資源消耗和環境污染基礎之上的。目前，我國水資源嚴重短缺。在全國600多座城市中，已有400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水，許多城市地下水位普遍下降。土地資源過度消耗。改革開放以來，我國城市建成區面積擴大4倍，但城鎮人口只增加了1.6 倍，土地城鎮化快于人口城鎮化，造成土地資源浪費與低效利用。近年來，我國空氣和水體污染日益嚴重。中國中東部霧霾天氣頻頻出現，74個重點監測城市有70個為嚴重空氣污染，全國80%以上的河流受到污染。此外，碳排放量居高不下、垃圾圍城問題突出、交通擁堵不堪等嚴重影響了城市的可持續發展。

產業集聚與新型城鎮化發展存在制度瓶頸。產業集聚與新型城鎮化良性互動發展的關鍵，在于打破各自子系統之間的制度障礙，在于打破產業和新型城鎮化各主管部門之間的條塊分割，也在于消除產業集聚區內各企業之間的協調困難，加強彼此之間的交流與合作。從理性經濟人假設出發，企業都是追求自身經濟利益最大化的主體，從而出現一些產業集聚區劃界布局，對本地的要素外流和資源進行攔截，又不斷爭奪外部資源，相互吸引外部企業，形成了嚴重的行政壁壘，既阻礙了生產要素的自由流動，造成效率低下，又使產業結構趨同，影響整個地區的競爭力提升。被譽為行政組織理論之父的韋伯曾在其理論中指出，“只有建立在嚴密的制度理性基礎之上，一個行政組織才能實現高效運轉，達到其組織的目標。”目前，我國4級或5級行政體制缺乏足夠的制度理性。產業集聚與新型城鎮化進程仍然受現行行政區劃的制約，如果不打破這種行政區劃格局，就不可能以產業集聚促進新型城鎮化發展，以城鎮發展帶動產業的進一步集聚。

產業集聚與新型城鎮化良性互動發展的對策建議

產業集聚與新型城鎮化是互促共進、辯證統一的關系。針對我國產業集聚與新型城鎮化互動發展中存在的問題，可以采取以下措施進一步推動產業集聚與新型城鎮化良性互動發展。

樹立全面發展觀念，科學制定發展規劃。政府在經濟社會發展過程中不應一味地追求城鎮化數量和速度，而應注重城鎮化的內在質量，確保城鎮化速度與質量并重。政府要樹立全面發展的理念，把以人為本、節約集約、生態宜居、和諧發展等理念貫穿于整個城鎮化進程中，改變過去單一用GDP指標來考核的政績觀，將人居環境、幸福指數、地方債務等納入政績考核的指標中，為產業與城鎮的發展注入新的動力。政府在制定發展規劃時，要以現代化科學理念為指導，嚴格按照法定程序進行，注重整體規劃，合理布局，突出特色，貫徹“一張藍圖用到底”的做法，堅決杜絕一邊規劃，一邊建設，一邊改動的現象。城鎮規劃還要允許廣大人民群眾參與制定，監督執行，真正做到以人為本。

因地制宜，構建具有地區特色的城鎮產業區。產業是城鎮可持續發展的重要支撐，是吸納剩余勞動力、改善民生、構建和諧社會的根本，推進新型城鎮化必須抓好產業發展。各地區要根據自己的區位優勢、資源稟賦、經濟基礎、發展潛力和市場環境，合理確定主導產業和地方特色產業，宜農則農，宜工則工，宜商則商，爭取打造地方名牌產品;大力培育和發展具有競爭潛力的新興產業，扶持高科技、高附加值、無污染、低能耗企業的發展，建立獨具特色的城鎮新產業區;大力發展現代服務業，培育商貿流通、休閑旅游、文化傳媒、中介服務、社區服務等勞動密集型產業，帶動城鎮周邊地區發展，從而推動產業集聚與新型城鎮化良性互動發展，縮小城鄉差距，最終實現城鄉一體化。

因勢利導，營造產業集聚區的創新氛圍。產業集聚是動態發展的，只有不斷創新、不斷向高層次方向演進，才能為產業集聚的發展提供源源不斷的活力。首先，培育一批與市場經濟發展相適應的、具有自主創新意識的優秀企業家群體，利用企業家領袖的力量在產業集聚區內營造創新氛圍。其次，加快創新平臺建設。依托現有的優勢產業和基礎，完善科技配套設施，發展各種創新載體，包括孵化中心、重點實驗室、研發中心和創業中心等。再次，大力引進高層次人才，加大技術創新和產品創新的投入力度，提高企業的自主創新能力和研發能力，促進延伸產業鏈條和產業升級，建立信息交流、技術共享和風險投資的支撐體系。總之，集聚的企業只有通過不斷創新，才能提高其生命力和競爭力，才能不斷推進城鎮化進程，進而促進整個區域經濟效益和社會效益的不斷提升。

優化城鎮化發展模式，樹立城鎮化發展質量的導向。我國城鎮化要改變過去高投入、高能耗、高污染的粗放型發展模式，把握全球視野，立足中國國情，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，真正使我國的城鎮化道路走到以質量提升為導向的軌道上來。把生態文明理念貫穿城鎮化發展全過程，大力發展生態城市，積極推動生態新城建設和老城生態化改造。把人居環境納入國家中長期發展規劃綱要里，構建科學的人居環境評價標準，發揮人居環境對新型城鎮化質量的監控與評價作用。節約生產要素的投入與使用，盡快建立城市節能減排制度（比如碳交易制度、污染排放制度）。完善城鎮基礎設施建設，推廣綠色建筑，發展綠色交通，使城鎮更趨于宜居宜業，人與自然和諧發展。

進行制度創新，改善政府宏觀調控。針對產業集聚與新型城鎮化發展過程中存在的制度壁壘，各級政府通過制度創新，改善宏觀調控，引導企業理性行為。首先，政府要轉變自身職能，建設良好的體制環境、法制環境和服務環境，打破條塊分割，建立各區域、各部門間的協調機制，營造自由、開放、平等、競爭的市場環境，促進企業間的分工與合作，推進彼此間產業集聚的良性互動。其次，政府要營造誠實守信的社會環境，建立社會誠信體系，打擊產業集聚區內的企業不正當競爭和機會主義行為，降低交易費用和溝通成本，促進企業良性發展，最終實現企業目標與政府目標的一致性。最后，政府要調動所轄區域內的高校、科研機構資源，根據企業需求，加強產學研結合，培養高精尖人才，進行科技攻關，為產業與城鎮發展提供充足的人力資源支持。

（作者分別為河北工業大學經濟管理學院博士研究生，河北工業大學經濟管理學院教授）

【注釋】

①“‘產城互動，城市才會有智慧”，《財經國家周刊》，2013年12月9日。

責編 / 于巖（實習）