現行企業勞動爭議調解委員會制度批判與重構

陳瑤

【摘要】文章在對我國企業勞動爭議調解委員會制度進行批判性思考的基礎上，提出對勞動爭議調解委員會予以制度重構的具體思路：改革現行工會制度，加強勞動者的結社權和集體談判權，將企業勞動爭議調解委員會改組為企業內勞資糾紛協商的平臺;由“第三方機構”依據“三方原則”在企業外設置獨立的勞動爭議調解委員會，有效發揮勞動爭議調解的制度性優勢。

【關鍵詞】勞動爭議 調解 工會 批判 重構

【中圖分類號】D922.5 ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

勞動爭議調解的不可替代性價值

我國《勞動法》、《勞動爭議調解仲裁法》等立法確立了“一調一裁二審終審”的勞動爭議處理模式。其中，勞動爭議調解是勞動爭議處理中的“第一道防線”，“基層為主、調解為主、預防為主”亦已成為各地處理勞動爭議的基本原則。我國立法構建了以企業勞動爭議調解委員會為主，以基層人民調解組織和在鄉鎮、街道專門設立的調解組織為輔的多元化勞動爭議基層調解網絡。然而，從我國近些年的勞動爭議司法實踐可以發現，勞動者在與用人單位發生糾紛時，往往選擇繞過勞動爭議調解環節，將勞動爭議仲裁作為面臨糾紛時的第一選擇。由于勞動爭議調解職能被虛化，所謂的“第一道防線”沒有發揮出其應有的作用，導致我國各級勞動仲裁機構和法院的工作量顯著增加。2012年，全國各級勞動爭議仲裁委員會共受理案件641202件，比2011年增長8.82%。①

法律的目的是為了實現社會的正義、秩序與效率，當一項制度設計長期被人們漠視，立法者有義務考慮對該項制度進行廢棄或修正。那么，對我國的勞動爭議調解制度應采取何種態度？筆者認為，在勞動爭議處理的諸多方式中，調解仍具有不可取代的優勢，尤其是在目前構建和諧社會背景下，調解具有其存在的特殊價值。調解與協商相比，具有一定的規范性和第三方的介入性，比協商更有效率;調解與仲裁、訴訟相比，具有一定的靈活性和非對抗性，付出成本少、處理比較及時、快速，同時能避免爭議雙方撕破臉，為勞動關系的延續創造了可能。②此外，中華文化向來有“以和為貴”的思想傳統，調解制度具有植根本土的文化基礎。

勞動爭議調解制度在世界各國的勞資糾紛處理中都是首要選擇和有效手段。我國正處在經濟轉型期，中小企業逐漸成為用工的主要群體，勞動關系的不穩定性問題凸顯，勞資糾紛多發是正常的社會現象。如果我們能充分發揮勞動爭議調解制度“處理快、成本低、不傷和氣”的優點，對勞動者、用人單位乃至國家都是有益的，可以達到“三贏”的效果。

企業勞動爭議調解委員會制度（即企業調解）是我國勞動爭議調解制度立法的重點。我國的勞動爭議調解制度之所以沒有發揮出應有的作用，其原因正是在于企業調解制度存在著重大的缺陷。企業調解應堅持在現有制度的基礎上加以完善還是予以廢棄，是目前爭議的焦點。人力資源和社會保障部于2009年出臺了《關于進一步做好勞動人事爭議調解仲裁工作的通知》，其中采用的是繼續加強和完善企業勞動爭議調解委員會制度建設的觀點。然而，筆者認為，由于企業勞動爭議調解委員會制度本身存在著不可克服的缺陷，對其小修小補已無濟于事，應當對企業調解制度予以全面的制度重構。

對現行企業勞動爭議調解委員會制度的批判性分析

我國企業勞動爭議調解委員會的組建率普遍不高。首先，對于我國數量眾多的中小企業而言，基本不具備設立企業內勞動爭議調解委員會的條件。我國在立法上對于小微企業的勞動爭議調解委員會的組建并沒有提出強制性要求，同時企業本身也缺乏設立勞動爭議調解委員會的主動性和積極性。其次，從近幾年我國的實踐情況看，根據全國總工會研究室公布的近幾年工會組織和工會工作發展狀況統計公報（中國工運）數據顯示，即便是那些有條件設立勞動爭議調解委員會的大中型企業，企業勞動爭議委員會的組建率也并不高，占全國企事業單位工會的比率不到45%。2010年，全國基層企事業單位建立勞動爭議調解委員會數是51.7萬個，占全國企事業工會的比率是29.3%;2011年是66萬個，占全國企事業工會的比率是32.9%;2012年是85.8萬個，占全國企事業工會的比率是42.8%。③可見，總體來講，占我國企業多數的中小企業內部并沒有設立企業勞動爭議調解委員會，大中型企業內勞動爭議調解委員會的組建率也不高。

企業內勞動爭議調解組織的調解成功率低。從實施效果看，勞動者普遍缺乏對企業調解委員會的信任，企業內勞動爭議調解組織的調解成功率低。根據《中國勞動統計年鑒》資料顯示，從2010年到2013年，勞動爭議案件的數量逐年遞增，但勞動者選擇企業調解委員會調解的案件數量卻在逐年減少，企業勞動爭議調解委員會受理案件占全國勞動爭議受理案件比例總體呈下降趨勢，從2009年的40.3%下降到2012年的38.5%。同時，從2009年到2012年，企業勞動爭議調解委員會成功調解案件數占受理案件數的比例平均在38.3%，可見，企業內調解成功率較低。④

勞動者之所以不愿意選擇信任企業內勞動者爭議調解組織，其原因在于企業內勞動爭議機構的設置不符合國際通行的“三方原則”。“私法自治”和“第三方介入”是調解制度最重要的兩大原則，但在企業勞動爭議委員會中，職工代表是屬于勞動者陣營的，企業代表則由用人單位推薦的人擔任，雙方都不具有獨立第三方的立場。“任何人不得做自己案件的法官”是一項保證程序正義的基本原則，但是勞動爭議調解委員會只是企業內部的一個附屬機構，委員會成員都是被用人單位管理著的員工，難以保證其意思自治。例如，德國最終沒有采納勞資糾紛需要經過企業勞動爭議調解委員會處理這個制度設計，其原因就是在于企業內調解委員會和企業之間盤根錯節的關系使其無法保持中立。

對企業勞動爭議調解委員會制度的重構思路

思路一：在企業內部，將企業勞動爭議調解委員會改組為企業內勞資糾紛協商平臺。鑒于我國企業勞動爭議調解機構不具有獨立的第三方調解者身份，其真實身份是企業內勞方和資方的代言機構，因此在現有勞動爭議調解委員會的組建基礎上，將其改建為企業內勞資協商機構，作為企業內集體協商平臺，是一個符合我國現實國情的最佳選擇。可以考慮將其更名為企業勞動關系協調（或協商）委員會。協商是僅涉及到雙方主體的行為，因而不需要第三方介入。企業勞動關系協調委員會的機構設置，可以由職工代表和企業代表按一定比例組成，可以考慮由企業工會組織具體負責該協商機構的運作事項。

自主協商的前提是主體平等，要克服勞動者在協商中的弱勢地位，就需要勞動者團結起來，行使集體談判權。在我國，要使企業內勞資糾紛協商機制發揮其真正的作用，提高勞動者在勞動條件、工資待遇等方面的發言權，一個無法回避的現實問題是：在工會的組建和職能等制度建設方面必須進行相應的改革。對此，筆者提出以下幾點改革的建議與思考：

第一，在工會的組建上，突破現行的一元化制度束縛。工會是私法人，對于私法人的設立，各國的普遍原則是準則主義。也就是說，只要私法人符合設立的相應條件，國家就應該準予設立并給予登記，而不需要國家對此行使審核權。我國目前的工會組建是自上而下的，全國總工會領導著全國各級工會組織，下級工會組織的設立或者撤銷都必須經過上級工會的批準，這種一元化的模式導致工會在基層的職能弱化，甚至流于形式。我國很多地方民間NGO工會組織的形成正是根源于此。比如，浙江義烏因為有大量的外來務工，久而久之形成了所謂的“定遠幫”、“開化幫”這種“老鄉團”性質的自力救濟維權組織，這種草根的民工維權組織的存在恰恰說明了我國工會在組織職能覆蓋上的缺陷。勞動者的自由結社權是核心勞動標準的基石，國際勞工組織通過的《結社自由與保護組織權公約》（第87號公約）和《組織權與集體談判權公約》（第98號公約），特別強調了對工人自由結社權的保護。公民的權利理應由公民或公民自治組織行使，立法應給予其充分的制度保障，這符合我國依法治國的目標和要求。

第二，明確將“維護職工權益”作為工會的唯一職能。我國《工會法》所構建的工會，是以我國和諧勞動關系為基礎的“黨委領導、政府負責、各方支持、工會運作、職工參與”的社會化維權模式。而我國《勞動法》規定的是：“工會代表和維護勞動者的合法權益，依法獨立自主地開展活動。”可見，我國立法上對工會職能的規定存在沖突。臺灣學者黃越欽先生認為：工會是由勞動者為勞動條件之維持與改善以及經濟地位向上之目的，依民主原則所組織的永久性團體。⑤大部分市場經濟國家認為，工會是受雇人的團體，是職業團體。我國的工會在現實中存在明顯的行政化特點，這與工會的社會團體身份與使命是相違背的。因此，“去行政化”并且將“維護勞動者權益”界定為工會的唯一職能，是我國立法（尤其是《工會法》）需要明確的。

第三，工會應突破“單位工會”或“企業工會”的思維定勢，朝社會化、行業化方向發展。隨著我國市場經濟的不斷推進和公民法治意識的不斷增強，市民社會階層已經逐步形成，勞動者已經不僅僅是“單位人”，更是社會公民，工會的發展自然也應當與時俱進。實踐中，一些地區已經探索出“社區工會”、企業間聯合工會等新型工會組織形式，這些社區工會或聯合工會可以避免企業工會在經費上、組織上受制于企業行政控制，在勞動者與用人單位發生勞動爭議時保持中立，真正站在勞動者一方，從而使集體合同發揮切實的作用，落實勞動者的集體談判權。

思路二：在企業外部，由獨立的“第三方機構”依據“三方原則”設置獨立于企業的勞動爭議調解委員會。獨立于企業的勞動爭議調解組織的設置，應遵循調解制度“第三方主持下的私法自治”的原則，是否存在一個完全中立、專業、有威望的第三方也是調解制度區別于和解制度的關鍵因素。從國際視野看，世界上大多數國家、地區的勞動爭議調解委員會都是獨立于企業的，由獨立第三方機構來負責。在英國，勞動爭議調解機構是勞動咨詢調解仲裁機構，其內部最高機構是指導委員會，由12名成員組成，分別來自勞方（雇員與工會）、資方（雇主）、學術界和法律界（原則上各3名）。指導委員會成員由英國工貿部任命。⑥臺灣地區的勞動爭議調解委員會設委員3名或5名，由勞資雙方各選定1人，主管機關指派1人或3人，調解委員會主席由主管機關所指派之委員中的1人擔任。

基于中國的現實情況，筆者認為企業外調解機構可以有以下兩種構建模式：第一，政府職能部門主導的行政調解模式。由政府主導，在現行勞動爭議仲裁委員會的制度建設基礎上將其改建為勞動爭議的調解機構。由于我國目前的勞動爭議仲裁具有行政性、強制性、前置性等特點，由勞動仲裁委員會所作出的勞動爭議仲裁裁決實際上是體現了勞動行政主管部門意思表示的行政裁決，⑦這有悖于仲裁制度中立性和社會性的本質，使我國的勞動爭議仲裁委員會實質上成為一個政府主導設立的勞動爭議調解機構。

我國應設置由政府職能部門主導的勞動爭議調解委員會，在人員構成上由勞動者代表、企業代表和政府代表三方代表組成，必要時也可以由調解機構委托社會上具有勞動爭議仲裁專業知識的社會人士參加，從而保證其調解的專業性。比如，臺灣地區的勞資爭議之調解，由直轄市或縣（市）主管機關于接到當事人申請調解或依職權交付調解之日起7日內，組成勞資爭議調解委員會處理之。

勞動爭議調解機構可以設置在區一級的政府機構內，由勞動行政主管部門來主管。這種由政府職能部門主導的調解模式能夠實現機構的全面覆蓋，能更好地保證當事人的意思自由，尤其對于大量的非公企業的勞動者來說，由政府出面充當中間人，可以很好地克服其弱勢群體的心理劣勢。政府調解作為政府提供的公共產品，理應是免費的，當事人解決爭議可以實現零成本、零負擔。綜上所述，在我國，建立由政府職能部門主導的、具有社會化特征的勞動爭議調解制度無論從理論層面還是從實踐層面都是最行之有效的做法。

第二，由工會主導的區域性勞動爭議調解模式。除了由政府職能部門主導的企業外勞動爭議調解組織，區域性勞動爭議調解組織也是我國在實踐中可以考慮的一項制度設計。《行業性勞動爭議調解試行辦法》規定：市、縣（區）、鄉鎮（街道）應當建立區域性勞動爭議調解委員會，其成員可由同級工會、勞動保障部門（或鄉鎮人民政府、街道辦事處）、司法等部門的代表組成。

區域性勞動爭議調解組織因為擺脫了企業內部束縛，作為企業外部的一種組織，其具有天然的獨立性和中立性，所以亦能很好地充當第三方的角色。從實際實施效果看，企事業單位勞動爭議調解委員會只有大約23%的成功調解率，而全國區域性、行業性勞動爭議調解組織調解勞動爭議的成功調解率基本上在80%以上⑧。2005年全國設立的區域性、行業性勞動爭議調解組織總數8891個，2010年增加到1.5萬個，2012年更是達到了2.5萬個⑨。全國各地方近幾年紛紛組建了鄉鎮企業工會、行業協會和工會以及園區工會，這些組織的設立為開展區域性、行業性勞動爭議調解組織的組建工作提供了機構保障。

可見，區域性勞動爭議調解組織是替代企業勞動爭議調解委員會的另一種理想的路徑選擇。我國目前關于區域性勞動爭議調解組織的立法主要體現為大量零散的部、省、市級行政性文件，立法層次不高。因此，我國有必要在全國范圍內明確區域性勞動爭議調解組織的組建、具體的工作職責以及工作的程序等，當務之急是制定統一的立法。

（作者單位：常州工學院人文社科學院;本文系常州工學院2011年校級科研基金項目“常州市小微企業勞資糾紛調解機制研究”階段性成果，項目編號：YN1147）

【注釋】

①《中國勞動統計年鑒2012～2013》，中國統計出版社（比例數據由筆者根據年鑒數據計算所得）。

②李佳：“我國勞動爭議調解制度的價值考量與構建”，《中共山西省委黨校學報》，2011年6月，第80頁。

③⑨全國總工會研究室：“2008～2012年工會組織和工會工作發展狀況統計公報”，《中國工運》。

④《中國勞動統計年鑒2010～2013》，中國統計出版社（比例數據由筆者根據年鑒數據計算所得）。

⑤黃越欽：《勞動法新論》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第259頁。

⑥王天玉：“借鑒與整合：從英國ACAS看我國勞動爭議調解制度改革”，《中國勞動關系學報》，2008年2月第22卷第1期，第79頁。

⑦孫德強：“勞動爭議調解制度的進步、缺陷及其完善”，《中國勞動關系學報》，2008年8月第22卷第4期，第39頁。

⑧尹明生：“區域性、行業性勞動爭議調解制度研究”，《中國勞動關系學報》，2012年第3期，第26頁。

責編 / 于巖（實習）