中央與地方政府社會保障事權配置法制化思考

李文沛

【摘要】文章在闡明社會保障事權的法律內涵的基礎上，通過借鑒公共服務理論、公共產品理論、“委托—代理”理論等理論學說，提煉出決定社會保障事權配置的重要因素即事權影響的范圍與外溢程度、涉及事務的一致性、規范層面上的事權劃分三類標準。通過對這些標準的有機整合，從支出責任、執行管理、法律規范三方面對社會保障事權進行中央與地方兩個層次的配置，并形成了社會保障事權縱向配置的理論模型。

【關鍵詞】社會保障 中央與地方關系 事權 配置

【中圖分類號】C91-03 ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

黨的十八大報告中提到，加快財稅體制改革、完善公共財政體系、實現基本公共服務均等化，并對當前及今后一定時期內的實現目標提出了明確要求。近年來，國家對社會保障制度的投入與重視程度呈現不斷增強的趨勢，根據2013年財政部公布的全國社會保險基金預算數據顯示，全國社會保險費收入24664億元，財政補貼收入7180億元，其中支出總額為27913億元，比上年增長16.8%。與其相矛盾的是，我國社會保障行政體制仍不夠完善，中央與地方社會保障事權劃分更是其突出的短板之一。

中央與地方社會保障事權的內涵

界定中央與地方社會保障事權首先要解決兩大問題：何為事權？何為中央與地方的研究范圍？一種觀點認為，事權與政府的支出責任可完全劃上等號。“政府事權是指政府的職責或職能，政府提供的公共服務，換一個角度講指政府的支出責任。”①另一種觀點認為，事權是國家的職權，即在處理事務時所行使的權力。其中，事權主要包括國家、政府、財政等多方面的內容。還有一種觀點認為，事權的概念有廣義與狹義之分，對于事權的概念應主要從廣義的方面來界定，即“一國內不同級別（中央與地方各級）、不同類型（中央與一般地方、民族自治地方以及特別行政區）區域所擁有的公共權力和所應履行的公共服務職責。”②其中包括立法權、行政權、司法權。

對于事權的概念，第一種觀點的問題在于如將事權與支出責任（expenditure responsibility）視為等同，則會導致各主體的事權由其所擁有的支出責任即財權所決定，帶來了多樣的支出責任必然有同樣多的事權的邏輯困境，并且財權的靈活性與多變性無疑與事權法定原則產生極大的違背。第二種觀點認為，事權的主體是國家，而“國家”概念的模糊性，導致產生事權外延不清的問題，同時三類事權之間并不互相獨立，甚至存在著相互包含的關系。第三種觀點在應然的角度對事權有著較為全面、準確的理解，但是將司法權與立法權納入仍有失妥當。首先，對于司法權是否納入事權的范圍以內，筆者持否定的態度，一方面是由于司法的獨立性決定了將其統一地劃入事權的范圍內將會導致三權之間劃分不清，即將國家權力分為立法權、行政權、司法權三部分后再將其混合為事權這一概念之中，有著明顯的將三權集中化的傾向，不符合司法權本身的權力特性。其次，關于立法權納入事權的范圍內仍有待商榷。

中央與地方關系應遵循法治原則，推進立法進程，以法律的形式對中央與地方的關系予以確定，所有的地方政府都是根據法律的要求提供服務行使權力的。③事權的劃分與配置應該依照法律的規定，如立法權被包含于事權當中，則會導致事權具有超越法律乃至凌駕于法律之上的可能性。隨著行政權向其他權力的擴張，如行政裁決、規范性文件等，其將在某些情況下具有與行政權相異的特性。但是事權的本質仍為政府的職權，對上述的情況應僅僅視為一種三權交叉的現狀，并未到完全融合的地步。

另外，大部分學者認為，“中央與地方”的研究范圍問題僅限于事權在中央和地方（通常指高級地方政府）之間的配置，在我國主要是指中央同省、自治區、直轄市、特別行政區之間（特殊情況下也可能涵括中央與較大的市和計劃單列市之間）的事權劃分問題。一方面，我國從財政以及立法層面給予省級政府相對集中的權力與較高的行政層級;另一方面，中央與地方理論多受到了外國聯邦與州的學說觀念影響，使得學界容易將其與中央與省一級政府劃上等號。實際上，縣級政府作為具體行政事務的承擔者，對省級乃至中央政府有著各種顯性與隱性的影響。從實證上來說，分稅制在中央與省級政府之間難以發揮制度預設的作用，反而導致地方財權在“放就亂—亂就收—收又死—死又放的集權—分權—再集權—再分權”④的怪圈中循環。運用“強國”—“虛省”—“實縣”的方案，即將省的事權進一步下放，使得地方層級的權力中心逐步向縣一級轉移，這對中央與地方關系有著積極的影響。實際上，中央與地方關系研究往往需要下探到縣一級才能找到根本解決方案。

綜上分析，簡單來說，中央與地方關系中的社會保障事權是指中央政府與地方各級政府之間為完成社會保障職能，依照法律規定享有并行使具有行政權屬性的權力。

社會保障事權劃分的基本理論

公共服務理論。公共服務理論最早在法國學者狄驥的《公法變遷》中有所體現，任何主觀性的主權權力不再是統治階級的特權。國家僅作為滿足公共服務需求的組織出現，它僅行使為達到以上目的而不得不擁有的權力。社會保障事權從性質上而言，與以上概念有著極強的吻合度。這說明，國家在過去發布命令的主權身份已有所改變，在公共服務理論中，國家被視為一群個人組成的機構（政府），這群個人必須通過自身能力的力量來滿足公眾的需要，完成公共利益所預設的目標。⑤所謂基本公共服務，就是指在工業化中后期階段，國家在經濟、資源仍無法完全滿足國民的一切需要的情況下，為保證國民基本的生活、生存水平，化解社會沖突與矛盾，向全體國民提供的具有公益性、平等性的公共服務，其中包括憲法中的公民基本權利保障、相關立法工作的完善、社會分配與再分配制度、穩定發展的財稅體制、政府對社會經濟的財政監管、社會保障與社會福利工作以及傳統意義上的公共服務，如國防、國家安全、外交、航天科技、環保、義務教育、公費醫療等。⑥

公共服務的職能分類標準。越來越多的學者開始以公共服務理論為基礎，研究中央與地方事權的配置。從價值取向的角度而言，公共服務中關于公共政策的人本主義、合作性安排、超越效率的人權價值目標⑦等方面直接影響著事權的配置結果。實際上，社會保障事權與公共服務有著極強的契合度，因此公共服務理論的分類框架對社會保障事權的配置提供了一個理論標準。基礎公共服務是指國家利用其固有的權力以及行政資源實現的，為公民以及社會組織的生產、生活、發展等活動提供的最基本的公共服務，經濟公共服務是指亦由國家利用其固有的權力以及行政資源實現的，為公民、企業組織謀求更多的經濟利益，創造更多的商業價值或與該行為有著直接關系的各種服務，公共安全服務是指國家利用其固有的權力以及行政資源實現的，保證公民最基本的生命安全、財產安全等而提供的各種服務;社會公共服務則是指國家利用其固有的權力以及行政資源實現的，為滿足公民作為市民階級所需要的社會發展活動所提供的服務。

公共產品理論。美國經濟學家薩繆爾遜在《公共支出的純理論》一書中提出了公共產品的概念：純粹的公共產品是指這樣的物品，具有非排他性和非競爭性的，個人消費將不會影響其他人對該產品消費的利益。具體而言，根據公共產品這兩種自身特性的強弱程度，可分為純粹公共產品和準公共產品兩大類，其中，純粹公共產品具有更強的非排他性和非競爭性。正是由于公共產品自身的這兩大特征，導致在市場經濟的社會機制下，僅由市場來調節公共產品的生產常常不能達到“高效率”的預期目標，從而帶來公共產品效率低下、運行成本過高等現實問題。在當今社會，政府負責提供公共產品已成為公共產品的主流運行方式，社會保障作為公共產品的一類，其事權劃分亦具有公共產品的層級特性。

公共產品的層級區分與分類標準。公共產品具有層次性的基本特征，“二分法”與“三分法”是公共產品層級劃分的兩種主要方法。在“二分法”的分析架構中，公共產品分為全國公共產品（National Public Goods）和地方公共產品（Local Public Goods）兩大類別，這是以受益范圍作為主要分類的劃分標準。全國公共產品主要是指受益范圍被限定在一國疆域之內，并均等化、統一化的公共產品。而地方公共產品一般指僅限于某一地域內、在該地方范圍內產生影響的公共產品。⑧

“三分法”以公共產品的受益范圍和效用外溢程度作為兩大標準，從而劃分出全國性公共產品、準全國性公共產品和地方性公共產品三個層次。具體而言，全國性公共產品的受益范圍涉及全國，其效用外溢程度可及于一國公民的利益;地方性公共產品受益范圍僅限定在某地區范圍內，一般只涉及當地居民的利益;準全國性公共產品為受益范圍和效用外溢程度在兩者之間的種類。在“三分法”的分析框架中，三種層次的公共產品一定程度上決定著其承擔主體的差異，即中央政府負責提供全國性公共產品，地方政府負責提供地方性公共產品，準全國性公共產品根據其外溢程度大小，在中央政府與地方政府之間進行合理的分配。⑨其實，在分析不同層次公共產品的過程中，公共產品的不同特性最終影響著其歸屬于哪一級政府的事權范圍，只不過該理論的研究更多地將這種分類看作一種公共產品屬性的分類標準，并未從事權配置角度進行思考，因此中央與地方社會保障事權配置可以借鑒這種劃分方法。

“委托—代理”理論。委托代理理論作為制度經濟學契約理論下的重要產物，該理論提出根據一種明示或隱含的契約或協議，一個或多個行為主體明確、委托另一些行為主體為其完成一定的事務，并授予后者一定的決策、執行權力，根據后者提供服務的數量和質量給予相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。其主要是建立在委托人與代理人信息不對稱、委托人和代理人的合意以及委托人和代理人存在利益博弈這三個要件之上的。

在“委托—代理”理論視角下，事權的統分過程將得到更為清晰地呈現。擁有信息優勢的地方在社會保障管理方面有著更高的效率，同時，不同地方社會保障管理水平的差異將導致地區間的競爭，亦會促進社會保障事業的進步。由于這兩個原因，中央政府作為委托人，將社會保障事權下放給地方政府行使，以獲得地方利益的最大化。同樣，中央政府為了社會經濟的穩定和協調發展，以及解決再分配的問題，作為代理人的地方政府則需要依契約規則減低成本實現自身利益最大化。

中央與地方社會保障事權配置的理論模型

通過借鑒公共產品理論、社會服務理論中與社會保障事權相關的分類標準，筆者在支出責任、執行管理、法律規范三方面進行中央與地方兩個層次的大體劃分，形成了中央與地方社會保障事權配置的理論模型。

社會保障事權中支出責任的配置：“公共產品”的多元屬性分類。在公共產品的“三分法”分層中，受益范圍和效用外溢程度的不同成為了重要的配置標準。而全國性公共產品、準全國性公共產品和地方性公共產品三種層次結構，事實上闡明了社會保障事權的支出責任應依利益所及范圍，分為由中央承擔、由中央與地方共同承擔以及由地方承擔。凡是涉及國家利益的社會保障事項，即全國性公共產品的支出責任應歸屬于中央政府事權的范疇;地方性公共產品產生的利益僅影響該行政區域人民的社會保障事項，其支出責任應歸屬于地方政府事權的范疇;準全國性公共產品產生的利益影響不僅限制于本區域內，而且還擴散影響到其他區域或多區域的社會保障事項，其支出責任應由中央政府主要承擔，依據其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間進行事權配置的合理調度，從而實現中央與地方社會保障支出責任的合理分擔。

社會保障事權中執行管理權力的配置：基本公共服務統一性要求。通過以上對不同種類的社會公共服務進行分析，公共服務分類標準的重點在于國民對該公共服務的依賴程度，或者說是該公共服務在國民生活中的必要程度。具體而言，基本公共服務體現在以下三個方面：一是公共服務保障公民基本生存的權利，具體可表現為公民作為個人在生理、生存方面必不可少的需求，正是由于這種服務有著現實的必要性，政府往往通過為每個人提供基本養老保障、基本就業保障、基本生活保障等途徑加以實現;二是公共服務滿足基本尊嚴和基本能力的需要，要求政府為公民提供基本的教育和文化服務，以確保上述需求實現;三是滿足基本健康的需要，主要體現在政府為公民提供基本的健康保障。⑩將符合以上標準的公共服務事權歸結為基本公共服務的范疇，除此之外的則都可依照涉及事項納入其他三種公共服務之中。

基本公共服務是全體國民所需的基本服務，因此無論在社會保障事務內容方面，還是社會保障基準水平方面都有著極強的統一性。社會保障事權可依事務性質作為標準，將其分別歸屬于中央與地方：凡依其事務性質必須整齊劃一的基本公共服務，該社會保障事項由中央統一執行管理;依其性質可個別發展的其他公共服務，則其事權主體應為地方政府。通過認定哪些社會保障事權屬于基礎公共服務的范疇，從而明確社會保障事權事務主體層級與屬性。

法律規范層面上的社會保障事權配置。在規范層面上，分析法律規范與規范性文件關于社會保障事權配置的相關條文，明確各社會保障事項的歸屬，從而更為清晰地認識社會保障事權歸屬的現狀，以積累事權配置的實務經驗，是中央與地方配置該事權的重要參考標準。尤其在當前社會保障事權配置法律缺失、相關規范階層不清、立法內容相互矛盾、混亂的現狀下，如能在規范層面上明確中央與地方社會保障事權，必將有著極高的立法參考價值。

（作者為中國勞動關系學院法學系副教授;本文系中國勞動關系學院2014年院級科研項目“政府社會保障職能的法律分析及其配置研究”的階段性成果，項目編號：14YY004）

【注釋】

①張震華：“關于中央與地方事權劃分的幾點思考”，《海南人大》，2008年第7期。

②鄭毅：“中央與地方事權劃分基礎三題—內涵、理論與原則”，《云南大學學報》（法學版），2011年第4期。

③辛向陽：“進言中央與地方的事權劃分”，《人民論壇》，2010年第7期。

④熊文釗：《大國地方—中央與地方法治化研究》，北京：中國政法大學出版社，2012年，第329頁。

⑤[法]狄驥：《公法的變遷》，北京：中國法制出版社，2010年，第7頁。

⑥李軍鵬：《公共服務型政府》，北京大學出版社，2004年，第4～6頁。

⑦劉厚金：“我國政府轉型進程中的公共服務研究”，華東師范大學博士研究生論文，2007年，第50頁。

⑧馮興元：《地方政府競爭》，南京：譯林出版社，2010年，第178頁。

⑨黃書亭，周宗順：“中央政府與地方政府在社會保障中的職責劃分”，《經濟體制改革》，2004年第3期。

⑩胡均民，艾洪山：“配置‘事權與‘財權：基本公共服務均等化的核心路徑”，《中國行政管理》，2009年第11期。

責編 / 于巖（實習）