中國社會保險法治評估與展望

栗燕杰

【摘要】《社會保險法》出臺后，中國社會保險法治取得顯著成效，突出表現(xiàn)在法制體系有所充實、保障水平不斷提高、民眾相關(guān)權(quán)利意識增強等方面。與此同時也暴露出一些問題，政策文件依然是社會保險實施的主要依據(jù)，法律條文過于原則籠統(tǒng)，法規(guī)文件清理修訂尚未全面鋪開，一些重大政策走向不明等嚴重影響到民眾的安全感。為此，今后應(yīng)當通過后續(xù)立法填補空白，并在社會保險執(zhí)法、監(jiān)督、司法方面予以改進完善。

【關(guān)鍵詞】社會保險法 立法 評估 展望

【中圖分類號】D922.55 ? ? ? ?? ?【文獻標識碼】A

改革開放以來，中國社會保險制度逐步打破傳統(tǒng)的“國家—單位”保障體制，進行了大量改革和探索。2010年《社會保險法》的出臺，成為我國社會保險法治的重要里程碑，迄今已逾4年。在黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國若干重大問題的決定之際，對社會保險法治建設(shè)取得的成效與進步，理應(yīng)加以總結(jié)。對其存在的問題，也亟需評估梳理，以期為今后法治發(fā)展提供借鑒。

社會保險法治取得的成效

《社會保險法》是社會保險領(lǐng)域的基本法，其出臺和實施是中國社會保險法治建設(shè)的重要里程碑。發(fā)展至今，社會保險法治取得的成效可謂空前。

社會保險法制體系有所充實。立法先行是社會保障制度定型、穩(wěn)定的客觀標志，也是建設(shè)中國社會保障體系并實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標的內(nèi)在要求。①《社會保險法》出臺前，社會保險領(lǐng)域法律空白，僅有三部行政法規(guī)、一些部門規(guī)章，以及其他大量規(guī)范性文件對其加以規(guī)范。《社會保險法》出臺后，社會保險法制體系快速充實。為配合《社會保險法》的實施，人力資源和社會保障部先后出臺《實施<中華人民共和國社會保險法>若干規(guī)定》、《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》、《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》、《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險費繳納辦法》等部門規(guī)章。在司法解釋方面，最高人民法院于2014年出臺《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》。另外，2012年《軍人保險法》的出臺，對于軍人及其家屬的社會保險相關(guān)權(quán)益保障，起到重要作用。

社會保險保障水平不斷提高。突出表現(xiàn)在三方面：一是社會保險主要項目已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋。《社會保險法》實施至今，覆蓋城鄉(xiāng)、勞動者一般居民的社會保險體系框架已經(jīng)形成。基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險均已實現(xiàn)了制度的全覆蓋，應(yīng)保盡保。

二是認定等機制走向完善。比如，2010年人社部出臺新的《工傷認定辦法》，使得工傷認定更加簡便快捷。再如先行支付機制的完善，人社部于2011年出臺實施《社會保險基金先行支付暫行辦法》，明確申請先行支付的條件、程序和追償?shù)葯C制，使得參保人由于第三人侵權(quán)行為造成傷病時，權(quán)益保障更加全面完善。

三是保障待遇不斷提升。到2014年，全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金已經(jīng)實現(xiàn)十年連續(xù)增加。②提升基本醫(yī)療保險報銷比例和增加門診病種更是成為不少地方為民辦實事的重要內(nèi)容，使得社會保險制度真正造福于民。但也需指出的是，這種待遇調(diào)整大多通過政府行政決策實施，具有非強制性和任意性。

民眾社會保險權(quán)利意識明顯增強。社會保險相關(guān)話題日益成為公眾討論和媒體關(guān)注的熱點、焦點問題。最近，社會保險基金的運營與監(jiān)督、全民免費醫(yī)保、事業(yè)單位養(yǎng)老保險醫(yī)療保險改革等社會保險法相關(guān)爭論，更是掀起媒體一波又一波的熱議乃至炒作。社會保險相關(guān)爭議不斷增多，因社會保險問題導(dǎo)致的群體事件在各地也時有發(fā)生。這從一個側(cè)面表明，民眾的社會保險意識不斷增強。社會保險制度的今后改革，將從政府驅(qū)動為主，轉(zhuǎn)而更多表現(xiàn)出社會民眾驅(qū)動的色彩來。這對中國社會保險的法治水平將提出更高要求。

社會保險法治存在的問題

雖然以《社會保險法》出臺為標志，我國社會保險法治建設(shè)已經(jīng)取得長足成效，但仍存在這樣那樣的問題。政策文件作為治理主體依據(jù)的格局并未得到根本扭轉(zhuǎn)，依法治理的實現(xiàn)仍需假以時日。其問題突出表現(xiàn)在以下方面。

制度空白較多，操作性較為缺失。現(xiàn)有法律行政法規(guī)較為簡單籠統(tǒng)，難以支撐起社會保險制度的設(shè)置和運行。2010年出臺的《社會保險法》為社會保險法治建設(shè)打下了基礎(chǔ)，自此社會保險專門法律空白的歷史徹底告以終結(jié)。但該法內(nèi)容單薄，總共98條，總字數(shù)不足1.1萬字，僅構(gòu)成社會保險的基本法，大量規(guī)則并未明確下來。僅根據(jù)《社會保險法》文本，需要國務(wù)院加以規(guī)定，也即國務(wù)院負有制定行政法規(guī)職責的規(guī)定共有11處之多。《社會保險法》還在共13處19次提及“國家規(guī)定”來明確相關(guān)制度、規(guī)則，跨越該法6章。為全社會普遍關(guān)注的社會保險基金的統(tǒng)籌層次與預(yù)算、決算，社保基金管理與監(jiān)督制度、養(yǎng)老保險的各項制度細則，均需要國務(wù)院制定行政法規(guī)或主管部門制定部門規(guī)章來解決。顯然，僅靠該法也根本無法實施復(fù)雜、精細的社會保險制度。

在制定過程中，《社會保險法（草案）》的操作性不強就引起一些爭論，最終出臺的《社會保險法》也未解決這一問題。③為給之后的改革和發(fā)展留下空間，當時這一做法無可厚非。但從制度實施來看，《社會保險法》成為缺乏“牙齒”的法律，其操作性不強，法律責任缺乏剛性，不少制度規(guī)則可有可無，遭到執(zhí)行機關(guān)、司法機關(guān)“選擇性忽略”。加上《社會保險法》的相關(guān)司法解釋并未出臺，到法院訴訟并獲得救濟面臨立案難、不能審、不敢判、執(zhí)行難等一系列問題。在宏觀上，《社會保險法》的執(zhí)行與法律適用并未完全“落地”，比如，基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌、基本醫(yī)療保險的省級統(tǒng)籌不僅未能實現(xiàn)，甚至明確日程表也未見出臺;在微觀上，侵犯社會保險權(quán)益的活動并不罕見，社會保險的權(quán)利救濟游離于正式的法治渠道之外，權(quán)益保障效果遠不盡如人意。

以社會保險費征繳為例，社會保險費的征收與用人單位、參保人的財產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)，應(yīng)當遵循法律保留原則，通過法律或法律授權(quán)的法規(guī)來設(shè)置、調(diào)整。但是，《社會保險法》、《社會保險費征繳暫行條例》對于各項社保險種的費基、費率均未予以明確規(guī)定。費基和費率關(guān)乎用人單位、職工的財產(chǎn)權(quán)的行使，卻付之闕如。《社會保險法》第二十三條對職工基本醫(yī)療保險的費用交納也僅表述為“按照國家規(guī)定”，養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險的表述也相類似。《社會保險費征繳暫行條例》第三條第五款規(guī)定“社會保險費的費基、費率依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行”。但是，已有法律、行政法規(guī)中并無相關(guān)規(guī)定。其結(jié)果是，費基、費率的確定，主要通過國務(wù)院、部委的規(guī)范性文件來確定下來。

在這方面，我國臺灣地區(qū)的做法不無借鑒的價值。其“司法院”釋字676號在理由書中指出：“全民健康保險法（下稱全民健保法）采強制納保并課被保險人繳納保險費之公法上金錢給付義務(wù)，并對于不同所得者，收取不同保險費，以符量能負擔之公平性，為全民健康保險賴以維系之基礎(chǔ)。惟有關(guān)保險費之計算及額度決定方式之相關(guān)法令規(guī)定，涉及人民財產(chǎn)權(quán)之限制，自應(yīng)遵守法律保留、授權(quán)明確性原則，迭經(jīng)本院釋字第四七二號、第四七三號、第五二四號解釋在案。”相應(yīng)的，我國臺灣地區(qū)費基、費率的確定，要求嚴格遵循法律保留原則以及授權(quán)明確性原則。

《社會保險法》由于內(nèi)容的缺失，導(dǎo)致社會保險制度機制改革表現(xiàn)出強烈的“脫法”現(xiàn)象。比如，自2012年正式實施的城鄉(xiāng)居民大病保險工作，于《社會保險法》無據(jù)，其改革的出發(fā)點良好毋庸置疑，但在法治中國全面推進的當下則存在著合法性不足的嫌疑，法治的引領(lǐng)與規(guī)范作用也未得到充分體現(xiàn)。

法規(guī)文件清理修訂并未全面展開。《社會保險法》出臺后，全國人大常委會通過關(guān)于修改《煤炭法》和《建筑法》的決定，對于《社會保險法》存在明顯沖突的部分條款進行修訂。國務(wù)院修改了《工傷保險條例》，其他方面則“按兵不動”。《社會保險法》作為牽一發(fā)而動全身的重要法律，還應(yīng)據(jù)此對已有行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法進行全面清理和修訂。特別是，《工傷保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》亟待修訂完善;一些地方在《社會保險法》之前出臺的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章，也應(yīng)當區(qū)分不同情況予以修、改、廢。但是，與《行政許可法》、《行政強制法》出臺后自中央到地方的大規(guī)模法規(guī)文件清理、乃至多輪清理不同，《社會保險法》出臺至今，法規(guī)文件清理工作并未被提上議事日程。這使得執(zhí)行機關(guān)、經(jīng)辦機構(gòu)在執(zhí)行法律時存在困惑，也不利于法院依法處理相關(guān)糾紛。在某種程度上，《社會保險法》在實施中有著被架空之感。

若干重大政策方向不明。《社會保險法》確認了二十多年來的改革成效，將其從法律層面予以固化并賦予權(quán)威效力;但另一方面，《社會保險法》也在某種程度上承認了制度發(fā)展的現(xiàn)狀，法律的前瞻性和引導(dǎo)性相對缺失。特別是，一些本應(yīng)由法律確定的改革目標、任務(wù)，由于各方爭論激烈、缺乏成熟方案等原因被擱置，一些重大政策方向并不明確。比如，由于累積繳費達到規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險費。因此，退休年齡對參加基本醫(yī)療保險的參保人的權(quán)利義務(wù)具有明顯影響，但是退休年齡并未在《社會保險法》中得到體現(xiàn)，近年來受到社會各界、新聞媒體廣泛關(guān)注的退休年齡延遲問題，基本醫(yī)療保險實施中的人社部門與衛(wèi)生部門的權(quán)責分配，新型農(nóng)村合作醫(yī)療何去何從等問題，在該法中均未給予明確回答。重大改革政策的方向不明確表明，《社會保險法》的出臺實施并非意味著社會保險法治的完成時，而應(yīng)以“正在進行時”的態(tài)度努力推進社會保險法律制度的繼續(xù)完善。

展望與制度建議

通過總結(jié)《社會保險法》實施五年來的經(jīng)驗教訓，在全面推進依法治國的背景下，今后社會保險的法治完善應(yīng)從以下方面展開。

強化后續(xù)立法與法規(guī)清理，形成完備的社會保險法律制度體系。《社會保險法》的出臺并非意味著社會保險立法任務(wù)的完結(jié)，事實上，基于該法授權(quán)的立法任務(wù)相當繁重。“社會保險法制是一項長期的社會建設(shè)工程、長期的法制工程。”④亟需制定的行政法規(guī)包括《基本養(yǎng)老保險條例》、《基本醫(yī)療保險條例》、《社會保險基金監(jiān)督條例》，《社會保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》則應(yīng)盡快啟動修改程序。《社會保險法》與侵權(quán)責任法的競合、《社會保險法》與刑法的接續(xù)，社會保險行政訴訟與社會保險勞動爭議的關(guān)聯(lián)，也是實實在在的具體問題，給法院審判、公民權(quán)益保障帶來諸多障礙，需要在今后《民法典》的制定、《刑法》、《侵權(quán)責任法》、《勞動合同法》等的修改中予以體現(xiàn)。

法律應(yīng)該是明了、統(tǒng)一和準確的。⑤從長遠看，應(yīng)當借鑒德國等域外社會法典的經(jīng)驗做法，在社會保險相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，經(jīng)過全面徹底的評估清理，制定出臺《中國社會保險法典》，將社會保險相關(guān)規(guī)范予以體系化、系統(tǒng)化和精細化。

強化制度執(zhí)行力度做到“嚴格執(zhí)法”與“全民守法”。社會保險領(lǐng)域的全民守法，在主體上較為廣泛。包括社會保險主管部門、相關(guān)部門（如衛(wèi)生部門、財政部門、審計部門）及社會保險經(jīng)辦機構(gòu);用人單位及勞動者;醫(yī)療機構(gòu)及藥品經(jīng)營單位及醫(yī)院等等。這些主體均應(yīng)當遵守社會保險法律、法規(guī)。特別應(yīng)指出的是，社會保險領(lǐng)域的執(zhí)法與守法，除強調(diào)主管部門、相關(guān)政府機關(guān)的嚴格執(zhí)法之外，還應(yīng)著力提升社會保險費征收機構(gòu)執(zhí)行法律，確保按時、足額征繳。

為做到全民守法與嚴格執(zhí)法，應(yīng)著力健全并落實社會保險監(jiān)督機制。《社會保險法》對建立完善社會保險的監(jiān)督機制著力甚巨，包括各級人大及其常委會的權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，社會保險行政部門的監(jiān)督，財政審計部門的專門監(jiān)督，社會保險監(jiān)督委員會的社會監(jiān)督，對公眾舉報投訴調(diào)查的監(jiān)督等。多種監(jiān)督措施的并存，使得理順監(jiān)督體系至關(guān)重要。對此，一方面應(yīng)明確各種監(jiān)督機制的協(xié)調(diào)分工，另一方面應(yīng)突出重點。有必要體現(xiàn)四中全會精神，激活并突出權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的作用，發(fā)揮其全面性、權(quán)威性、中立性等獨有優(yōu)勢。將《社會保險法》納入全國人大常委會的監(jiān)督工作計劃，通過執(zhí)法檢查增強該法的執(zhí)行效果與守法氛圍。

將社會保險相關(guān)重大決策納入法治框架。四中全會決定明確提出要做到重大改革于法有據(jù)，重大行政決策應(yīng)將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”作為法定程序。這同樣適用于社會保險領(lǐng)域的重大改革與決策。無論是退休金的調(diào)整，還是基本醫(yī)療保險的藥品目錄、診療項目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標準、費用封頂線變動，都應(yīng)當在法律框架內(nèi)進行，遵守法定程序。

充分發(fā)揮法院的法治化功能。法院在社會保險法治化中的作用主要包括三方面。一是權(quán)利救濟，即通過法院裁判與執(zhí)行制度，保障社會保險權(quán)利的實現(xiàn)。二是賦予社會保險各項制度、機制、規(guī)則以強制效力，保障其有效實施，使得《社會保險法》從紙面文本落到實處。三是通過個案解決發(fā)現(xiàn)制度的瑕疵缺陷，進而加以修訂改進。

在法院審判體制上，有必要改革現(xiàn)行的社會保險行政爭議、社會保險勞動爭議的二元分割體制，組建統(tǒng)一的社會保險審判庭。從長遠看，應(yīng)考慮借鑒德國等專門法院的經(jīng)驗，設(shè)置專業(yè)、獨立的社會法院，處理社會保險相關(guān)的各類爭議。

在程序機制上，應(yīng)降低法院受理門檻。對于是否應(yīng)當受理并不明確的，應(yīng)當先予受理;對于當事人在訴訟中的活動，給予必要引導(dǎo);為保障原告的生存權(quán)利，應(yīng)積極運用先予執(zhí)行、部分執(zhí)行的暫行權(quán)利保障措施。在證據(jù)規(guī)則上，考慮到會保險的參保、被保險人及其家屬一方往往相對弱勢，在證據(jù)規(guī)則層面，對于當事人未提及的事實問題和證據(jù)爭議，法院應(yīng)當適度超越當事人主義，在必要時主動依職權(quán)審查。

（作者單位：中國社會科學院法學研究所）

【注釋】

①鄭功成主編：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》（總論卷），北京：人民出版社，2011年，第63頁。

②郭東：“職工退休金十年十連增”，《河北日報》，2014年10月2日。

③田成平：在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上“關(guān)于《中華人民共和國社會保險法（草案）的說明》”。

④鄭尚元：《社會保險法頒布的時代價值與未來期待》，載《中國社會保障》，2011年第1期。

⑤[日]大木雅夫：《比較法》，范愉譯，北京：法律出版社，1998年，第182頁。

責編 / 張蕾