城鄉(xiāng)公共服務均等化制度障礙與破解

張瑩

【摘要】黨的十八屆三中全會明確提出，要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這為破除城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)基本公共服務均等化提供了重要依據。文章在探究這一現(xiàn)象深層次原因的基礎上，提出了進一步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)公共服務一體化的路徑選擇。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)二元結構 ? ?公共服務均等化 ? ?制度障礙 ? ?社會治理

【中圖分類號】D912.29 ? ? ?【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會明確提出，要推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這不僅是我國農民的福音，更是破除城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)一體化發(fā)展的一大創(chuàng)舉。作為占人口絕大多數(shù)的農民，希望享受到與城市居民同等的公共服務和公共產品，這承載著每個農民最樸素的愿望，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興“中國夢”的必然要求。

城鄉(xiāng)公共服務失衡的趨勢尚未扭轉

改革開放以來，盡管我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，但不可否認，中國仍然是一個農業(yè)大國，農村依然是各類矛盾最集中、最突出的地方。目前有6億多農民生活在廣大農村，再加上2.45億的城市流動人口，共占城鄉(xiāng)總人口的2/3左右。雖然在人數(shù)上占很大優(yōu)勢，但是與城市居民相比，他們在公共服務方面，長期受到歧視性對待。近年來，盡管中央和各地方政府都加大了農村公共產品的供給力度，但城市與農村服務水平的差距在短時間還難以縮小，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

社會保障體系非均等化。當前，我國城市已基本建立相對完善的社保制度，但廣大農村地區(qū)卻處于“草創(chuàng)”階段，無論是參保人數(shù)、保障項目還是保障水平，都處于劣勢地位，許多地方甚至還處在覆蓋盲區(qū)。以養(yǎng)老保險為例，新型農村社會養(yǎng)老保險存在諸多缺失和限制，2011年新農保人均籌資450.94元，人均領取養(yǎng)老金658.72元，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均籌資7834.31元，人均領取養(yǎng)老金18699.86元，占城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的比例為44.74%①，二者的差距是十分顯著的。此外，在社會救濟方面，2011年，全國城市救濟“三無”人員19.3萬人，同比增長30.9%，而農村五保供養(yǎng)對象共551萬人，同比下降0.71%。與此同時，許多城市都在逐年提高城市居民最低生活保障標準，而農村的補助水平還不到城市的40%。

教育資源分配嚴重不均。長期以來，農村一直是我國教育事業(yè)發(fā)展的短板。無論在校園校舍、教學設施、儀器設備等硬件方面，還是在師資力量等軟件方面，城市和鄉(xiāng)村的差距都是相當明顯的。這主要源于政府對農村教育投入的嚴重不足，據統(tǒng)計，2011年，普通小學人均公共財政預算事業(yè)費支出鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相差近700元，而普通初中鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相差900元。特別是在一些老少邊窮地區(qū)，其辦學條件十分簡陋，根本達不到國家標準。從教師資源分配看，由于工資待遇低、工作環(huán)境差等因素，農村青年教師的流失現(xiàn)象相當嚴重，幾近危險的邊緣，這更加劇了二者義務教育發(fā)展的不平衡。另外，農民工子女的教育問題也非常突出，他們大多無法享受到與城市孩子平等的受教育權利，這必然會在他們幼小的心靈里埋下陰影，影響他們的健康成長。

醫(yī)療衛(wèi)生服務差距懸殊。改革開放以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了長足發(fā)展，部分醫(yī)院的醫(yī)療技術水平和服務能力，已經邁入國際先進行列。然而，就是在這種情況下，還是存在著覆蓋率低、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。目前，先進的技術設備、優(yōu)秀的醫(yī)務人員都集中于中心城市，城市居民普遍享受著優(yōu)質的醫(yī)療衛(wèi)生服務;而在廣大農村，甚至小城鎮(zhèn)所擁有的資源卻十分有限，每萬人擁有的護士數(shù)、病床數(shù)、醫(yī)生數(shù)，城市都遠遠超過農村，最高的時候達到3倍。盡管近年來，新型農村合作醫(yī)療逐步覆蓋到了全國農村地區(qū)，在一定程度上緩解了醫(yī)療衛(wèi)生服務的供需矛盾，但仍然沒有從根本上消除城市和農村的差距。據統(tǒng)計資料顯示，2011年，全國2/3農民的醫(yī)療衛(wèi)生費用占全國總費用的比例還不到1/4。此外，現(xiàn)行制度還存在諸多缺陷，比如報銷比例低、小病醫(yī)療缺失等問題，還不能從根本上扭轉農民因病致貧、因病返貧的狀況。

城鄉(xiāng)基礎設施建設極不平衡。目前，我國各地政府在基礎設施規(guī)劃布局上，明顯存在重城市、輕農村的傾向。近年來，各城市的固定資產投入持續(xù)增長，普遍都是負債經營，存在很大的財政和金融風險。反觀廣大農村地區(qū)，由于投資主體單一、投入力度不大、投入機制不健全等多重因素的制約，基礎設施建設嚴重滯后，極大地影響了農村經濟社會的健康發(fā)展和農民收入的大幅提高。相當一部分農田水利設施老化失修，已經超過規(guī)定使用年限;農村公路技術等級低、抗災能力弱，一旦遇到自然災害，很容易發(fā)生塌方、擋墻倒塌等險情。此外，農村安全用水、電力供應、通訊網絡、清潔能源、垃圾處理等基礎設施建設，都不同程度地存在差距和不足②。的確，城市和鄉(xiāng)村形成了鮮明的反差，難怪經常有人評論說：我們的城市越來越像歐洲，農村越來越像非洲。

城鄉(xiāng)公共服務失衡的制度性障礙剖析

城鄉(xiāng)二元結構的制約。客觀上講，城鄉(xiāng)二元結構是任何國家實現(xiàn)經濟起飛不可跨越的階段，更是發(fā)展中國家普遍面臨的一大難題。但由于我國特殊的歷史和國情，又賦予了這一概念更深層次的含義。從歷史上看，中央集權的統(tǒng)治模式、以家庭為單位的生產生活方式、小農意識，似乎形成了一個封閉循環(huán)的系統(tǒng)，不與外界溝通也能獨立自存。它就像歷代農民起義所導致的王朝更迭一樣，總是周而復始地自我維持，而不愿邁出老舊的藩籬。在這片文化和制度的土壤中，如果不靠外力推動，很難生長出先進的工業(yè)文明。

新中國成立初期，為了迅速實現(xiàn)工業(yè)化，我們選擇了計劃經濟體制，在城鄉(xiāng)之間人為地設置了諸多制度性障礙，通過農村對城市、農業(yè)對工業(yè)的支持，形成了城鄉(xiāng)二元對立的發(fā)展模式。當下的中國正處在由農業(yè)國向工業(yè)國迅速轉型的時代，以社會化大生產為基礎的工業(yè)文明和以小農經濟為基礎的農業(yè)文明共存于同一國度，必然會衍生出一系列差異，其中公共服務非均等化，正是這些現(xiàn)象的典型代表。可以說，城鄉(xiāng)公共服務的歧視性差距正是隨著城鄉(xiāng)二元結構的產生、發(fā)展和確立而逐步形成的，城鄉(xiāng)二元結構是導致這一問題的總根源③，具體表現(xiàn)在兩個方面，一方面是從享有權利的角度看，另一方面是從社會治理能力的角度看。

城鄉(xiāng)居民權利的不平等。所謂“三農”問題，就是指農業(yè)、農村、農民這三個問題，其核心是農民問題，確切地說是農民的權利問題。之所以這么講，主要源于以下考慮：馬克思曾經指出，“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和。”④這也就是說在探討人類社會的各種問題時，必須從社會關系層面著手，而權利是對社會關系的規(guī)范和界定，自然應當成為我們研究的切入點。具體來講，首先，由于城鄉(xiāng)戶籍制度的限制，現(xiàn)有公民被分為城市戶口和農村戶口兩大部分，分別代表著不同的身份地位和福利待遇，農民被視為二等公民，反倒成為社會發(fā)展的“累贅”。其次，我國現(xiàn)行法律關于城鄉(xiāng)居民權利某些不合理的規(guī)定，進一步加劇了不公平的現(xiàn)象。比如在憲法中，并沒有城鄉(xiāng)居民權利平等的規(guī)定，而在教育法、戶籍法、社會保障法等部門法中也很難見到，相反卻時時出現(xiàn)不平等的規(guī)定⑤。最后，城市的公共服務多是由政府供應，而在農村，由于供給的嚴重不足，普遍延續(xù)著傳統(tǒng)的做法—由集體或村民個人自行解決。

社會治理能力的差距。應當講，公共服務是國家治理體系和治理能力的集中體現(xiàn)。以古代中國為例，農業(yè)經濟之所以如此繁榮，其中一個重要原因就是當時的水利工程在世界上遙遙領先。這些聞名于世的重大工程，不僅規(guī)模龐大、耗資巨大，而且設計水平相當高超，單靠一個人或一群人的力量是無法完成的，試想如果沒有強有力的中央政府，沒有健全完備的治理體系和高度發(fā)達的治理能力，都是不可能實現(xiàn)的。同樣，透視當今西方發(fā)達國家的發(fā)展現(xiàn)狀，也能明白這個道理。隨著時代的發(fā)展和社會的進步，政府在行使統(tǒng)治職能的同時，更應當側重于履行服務職能，即提供更多更好的公共產品和公共服務，以滿足公眾的各種需要。這理應成為一個負責任民主國家的核心要義。

黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新社會治理體制，這就要求建立包括政府、企業(yè)、社會組織、個人在內的社會主體，按照法律規(guī)定，通過民主協(xié)商的方式，共同管理其公共事物的新型體制。然而，目前我國廣大農民，普遍缺乏參與政治的積極性，加之利益訴求渠道的不暢通，他們根本無法充分表達對公共服務的要求，導致絕大多數(shù)都是自上而下按照計劃安排進行的，農民不是公共服務政策的制定者和受益者。即便是本來就不充足的資金到位了，也無法根據他們的意愿來處置。

可以說，上述這些因素既是城鄉(xiāng)公共服務不均衡的原因，反過來又通過這種不均衡，進一步加重了原來的程度，二者互為因果、互相影響，形成了惡性循環(huán)，這也就是盡管各級政府下了很大功夫，但城鄉(xiāng)差距始終沒有明顯縮小的原因之所在。

堅決破除城鄉(xiāng)公共服務失衡的制度壁壘

推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要意義。黨的十八屆三中全會指出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。這既是新時期推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的宣言書，也為實現(xiàn)這一目標提供了基本遵循。提供優(yōu)質均衡公共服務有著十分重要的意義。

一是實現(xiàn)“中國夢”的重要保障。“中國夢”是全體中國人民的共同理想與目標追求，每一個公民，既是“中國夢”的參與者和創(chuàng)造者，也是“中國夢”發(fā)展成果的分享者。廣大農民作為農村社會的主體，肩負著由農業(yè)文明向工業(yè)文明過渡的重擔，在為社會主義現(xiàn)代化建設作出積極貢獻的同時，理應享受到與城市居民大致相等的公共服務。況且公共服務涵蓋了社會保障、教育、醫(yī)療、環(huán)境等諸多領域，關系著每個公民的生存發(fā)展，關系到社會的公平正義，必須堅持普惠原則，必須堅持均衡發(fā)展。

二是彌補市場機制缺陷的必然要求。按照經濟學原理，市場機制在私人產品或服務的配置方面，是非常有效率的，但對于公共產品或服務，卻表現(xiàn)出較大的局限性。“嫌貧愛富”是市場機制的固有屬性，在它的作用下，社會資源大量流向大中城市，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，城鄉(xiāng)差異日益顯著。對此，就需要充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，通過實行公共服務供給的均等化，有效縮小貧富差距，保證弱勢群體基本的生存和發(fā)展條件。所以從某種意義上說，公共服務均等化是對市場缺陷的一種矯正措施。

三是扭轉城鄉(xiāng)二元結構的重要抓手。在小農經濟占主體、市場經濟不發(fā)達的情況下，破解城鄉(xiāng)二元結構，不可能依賴市場機制的自發(fā)作用，必須發(fā)揮政府作為第一推動力的作用，用對各種資源人為的優(yōu)化配置來克服人為的制度缺陷。這里的思路是，圍繞實現(xiàn)人的全面發(fā)展，為農民提供同樣優(yōu)質的公共服務，讓他們擁有在就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面的平等機會，以城鄉(xiāng)居民的齊頭并進，來帶動城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展。

推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的對策建議。城鄉(xiāng)公共服務均等化不應是一個理想模式，而是一個基本要求。但要想成功實現(xiàn)這一目標，還有很長的一段路要走。由于體系龐雜、牽涉面廣，許多問題已經根深蒂固，真可謂牽一發(fā)而動全身，任何小修小補的舉措都已經失去意義了，各級政府必須切實擔起責任，采取更加有力的舉措，最根本的還是要從制度層面進行頂層設計和系統(tǒng)改革。

一是著力構建服務型政府。公共服務具有非營利性，無論在城市還是在農村，都必須以政府供給為主，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的重要前提。當前，我國政府和市場的關系并不協(xié)調，突出表現(xiàn)在政府還不同程度地存在“越位”與“缺位”的現(xiàn)象，前者是指政府管得過寬，擠壓了本應由市場發(fā)揮作用的空間;后者是指政府沒有履行好提供公共服務的職責。今后，各級政府要進一步轉變職能，按照“全覆蓋、多層次，兼顧公平和效率”的原則，不斷縮小城鄉(xiāng)公共服務的差距，促進均衡化發(fā)展。

二是破除城鄉(xiāng)二元結構的制度障礙。這里最關鍵的就是要改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，盡快消除對農民帶有歧視色彩的制度壁壘和政策限制，著力構建不分地域和身份的、城鄉(xiāng)均衡的公共服務體系，讓他們公平公正地享受到國民待遇。農民的社會地位上升了，生產積極性自然會提高，相應地，農村生產力也會大幅提升。此外，還要通過實施新型城鎮(zhèn)化建設、新農村建設、農業(yè)產業(yè)化、工業(yè)反哺農業(yè)等措施，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，不斷夯實公共服務均等化的經濟基礎。

三是加大對農村公共服務的投入力度。著力提高農村公共服務財政支出的總量和比重，將每年新增的財力重點向農村傾斜，逐步建立起財政資金投入的穩(wěn)定增長機制;要進一步明確各級政府的財權、事權劃分，科學界定所應享有的權力和承擔的職責，努力扭轉財權上收、事權下放的狀況;要不斷完善轉移支付制度，逐步提高一般性轉移支付的規(guī)模和比例，規(guī)范專項轉移支付，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務的供給能力。

四是實行科學的政績考核機制。要堅決破除唯GDP和財政收入至上的評價考核體系，科學制定衡量城鄉(xiāng)公共服務均等化水平的指標體系，將其納入各級地方政府的績效考核中，大幅度提高權重，并將評估結果與干部，尤其是領導干部的選拔任用結合起來，真正引導他們將主要精力和優(yōu)質資源集中到改善民計民生、為城鄉(xiāng)居民提供大體相等的公共服務上來。

五是創(chuàng)新社會治理體制。這就要求，在政府主導的前提下，充分調動企業(yè)、社會團體、乃至個人等社會各界的力量，形成農村公共服務供給的多元主體，努力謀求它們在農村公共服務領域的交集。另外，值得一提的是，要充分尊重廣大農民的自主選擇權、訴求表達權，相信他們有處理好自己事務的能力，并通過實行村民民主投票，發(fā)揮好農村合作社、協(xié)會等的作用，逐步構建“由下而上”的農村公共服務決策機制。

（作者單位：新疆大學政治與公共管理學院;本文系新疆大學世川良—優(yōu)秀研究生科研資助項目“從‘中國夢視角下探析城鄉(xiāng)公共服務均等化”研究成果，項目編號：XJU—SYLLF13015）

【注釋】

①張文，唐蕭蕭，徐小琴：“我國社會保障水平的城鄉(xiāng)差異分析”，《求實》，2013年第5期。

②和立道：“醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務的城鄉(xiāng)差距及均等化路徑”，《財經科學》，2011年12期。

③王謙：“城鄉(xiāng)公共服務均等化的理論思考”，《中央財經大學學報》，2008年第8期。

④王偉同：“城市化進程與城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”，《財貿經濟》，2009年第2期。

⑤《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：商務印書館，1972年，第18頁。

責編/張蕾